CBb, 17-12-2009, nr. AWB 06/707

Appellante heeft bij brief van 20 september 2006, bij het College binnengekomen op 22 september 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 augustus 2006.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellante heeft gemaakt tegen de haar oplegde heffing op grond van de Verordening PT Vakheffing bloemkwekerij-producten 2004 (hierna: de Verordening).

Bij brief van 16 oktober 2006 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.

Op 8 april 2008 heeft in, onder meer, de onderhavige zaak een onderzoek ter zitting plaatsgehad.

Bij beschikking van 4 juni 2008 (LJN BD4081) heeft het College het onderzoek heropend.

Bij brief van 29 januari 2009 heeft appellante een aantal nadere stukken overgelegd.

Op 11 februari 2009 heeft opnieuw een onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellante zijn daarbij verschenen haar gemachtigde mr. G.P. van Malkenhorst en drs. G. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad. Namens verweerder zijn verschenen zijn (toenmalige) gemachtigden mr. M.L. Batting en mr. R.J.M. van den Tweel, alsmede mr. H.J.E. Wilms van Kersbergen en M.R. Bree, beiden werkzaam bij verweerder. Ter zitting heeft het College besloten de behandeling van de zaak op een nader te bepalen zittingsdatum voort te zetten.

Bij brief van 23 april 2009 heeft verweerder, naar aanleiding van een brief van appellante van 5 februari 2009, stukken aan appellante toegezonden met betrekking tot de totstandkoming van de Verordening.

Appellante heeft voormelde brief met bijlagen bij brief van 11 mei 2009 aan het College overgelegd.

Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 12 juni 2009 en daarbij tevens aangedrongen op een behandeling van de zaak ter zitting.

Bij brief van 11 september 2009 heeft appellante een nader stuk overgelegd.

Op 24 september 2009 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Namens appellante zijn daarbij verschenen haar gemachtigde mr. G.P. van Malkenhorst en drs. G. van Malkenhorst. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde mr. M.L. Batting, alsmede T. Keizer en A. van Rijn, beiden werkzaam bij verweerder.

De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:

“Artikel 71

De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.

Artikel 93

Niet gedelegeerd wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen als bedoeld in artikel 93, eerste lid, en artikel 126, eerste lid, noch die tot het vaststellen van nadere voorschriften omtrent bij zo’n verordening geregelde onderwerpen (…). Ten aanzien van het maken van verordeningen kan slechts worden gemandateerd de bevoegdheid tot het geven van nadere voorschriften terzake van bij een verordening daartoe uitdrukkelijk aangewezen onderwerpen.

Artikel 126

Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.

Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel (…)

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de heffing gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder, voor zover thans nog van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.

Aan het bepaalde in artikel 126, vierde lid, Wbo is voldaan. Gelet op de gemaakte werkafspraken volstond de goedkeuring van de Verordening door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) en de SER.

De heffingssystematiek is niet in strijd met het legaliteitsbeginsel.

Kwekers en importeurs zijn heffing aan verweerder verschuldigd. Zij hebben de mogelijkheid om een deel van de heffing door te berekenen. Verloopt de handel via de veiling, dan houdt de veiling de heffing in.

Voorkomen moet worden dat er dubbel geheven wordt in gevallen waarin geen teelthandelingen worden verricht. Wanneer een handelaar op de veiling bloemen koopt en direct weer doorverkoopt, worden er geen teelthandelingen verricht en is er ook geen heffingsplicht ontstaan.

Verweerder en het HbAG hebben ervoor gekozen dat de HbAG-heffing wordt geïnd door verweerder en wordt afgedragen aan het HbAG, dit uit efficiency-overwegingen en om kosten te besparen.

Verweerder heeft voorts in aanvulling op het voorgaande het volgende verweer gevoerd.

Verloopt de handel via de veiling, dan houdt de veiling op de verkooptransactie bij de verkoper het kwekersgedeelte van de heffing in (0,625%) en bij de koper het handelsgedeelte (0,485%). Bij iedere transactie via de veiling ontvangt appellante een veilingnota waarin heffing tot een percentage van 0,625% wordt opgelegd. Dit is dus exclusief het gedeelte dat aan de koper wordt doorberekend.

Voor de verkopen buiten de veiling om geldt dat verweerder na aangifte van de heffingsplichtige een heffingsnota verstuurt. In dit geval wordt de heffing opgelegd aan de verkoper, die een deel van de heffing, inclusief het HbAG-gedeelte, kan doorberekenen aan de koper. Op deze wijze wordt tevens bewerkstelligd dat de koper, als heffingsplichtige bij het HbAG, de HbAG-heffing opgelegd krijgt.

Omdat appellante niet alleen via de veiling handelt, maar ook buiten de veiling om, ontvangt zij een eindnota waarin de heffing over beide transactiewijzen is opgenomen.

De Verordening, zoals deze door de SER is goedgekeurd, heeft dezelfde strekking als de Verordening die in de bestuursvergadering van verweerder is vastgesteld. Het gaat in beide gevallen om een verordening die in werking treedt op de tweede dag na publicatie in het PBO-blad. Bovendien is de Verordening die door het bestuur van verweerder is vastgesteld, materieel gelijk aan de Verordening die door de SER is goedgekeurd. Het vereiste van openbare beraadslaging is juist ten aanzien van de materiële bepalingen over de heffingssystematiek van belang. Aan het vereiste dat de bedrijfsgenoten in de gelegenheid moeten worden gesteld tegen deze materiële bepalingen op te komen is voldaan.

Verweerder heeft een ruime mate van beoordelingsvrijheid bij het vaststellen van heffingsverordeningen. Verweerder heeft in redelijkheid tot de inhoud van de Verordening kunnen komen.

Geen van de door appellante genoemde voorbeelden wijst erop dat de in de Verordening neergelegde heffingsstructuur willekeurig is. Zowel kwekers als handelaren kunnen een deel van de heffing doorberekenen. De restitutiemogelijkheid voor tussenhandelaren is in de Verordening opgenomen vanuit de wens van de sector om tussenliggende transacties niet te belasten. Op deze wijze wordt voorkomen dat in dezelfde schakel in de keten, teelt of handel, meer dan eens over dezelfde handel heffing moet worden afgedragen. Het voordeel dat de tussenhandelaren hiervan hebben moet worden gerelativeerd. De tussenhandelaar heeft namelijk veel bijkomende kosten.

Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het voor importeurs gehanteerde tarief. Aangezien appellante geen importeur is, ziet verweerder niet in welk belang zij bij deze grond heeft. De tarieven voor de kwekers/importeurs en de handelaren zijn in nauw overleg met de vertegenwoordigers van de sector vastgesteld. Daarbij wordt rekening gehouden met de uitgaven per keten en met de vermogenspositie van het fonds in een bepaalde sector. Handelaren verrichten geen teelt- of kweekhandelingen en worden om die reden minder zwaar belast. Voor importeurs geldt dat zij in feite worden belast voor de teelt- of kweekhandelingen van de buitenlandse kwekers waarvan zij afnemen. Dat is redelijk, omdat ook buitenlandse kwekers profiteren van de activiteiten van verweerder. De kweker en de importeur brengen beiden bloemkwekerijproducten op de markt en kunnen derhalve op dezelfde wijze worden belast.

Appellante heeft tevens geen belang bij haar stelling dat kwekers die aan een buitenlandse afnemer leveren het handelsgedeelte niet kunnen doorberekenen. Appellante heeft immers niet gesteld dat zij aan een buitenlandse afnemer heeft geleverd, noch dat zij niet heeft kunnen doorberekenen.

Uit de tekst van de Verordening in samenhang met de daarbij behorende toelichting volgt dat deze van toepassing is op transacties in het kalenderjaar 2004. Dat in de tekst van de Verordening niet uitdrukkelijk is bepaald dat deze terugwerkende kracht heeft doet hieraan niet af. Er is geen rechtsregel die bepaalt dat dit uitdrukkelijk in een verordening dient te worden opgenomen.

Appellante heeft aangevoerd dat ten onrechte een deel van de heffingopbrengst wordt aangewend voor onderzoek, terwijl in het Instellingsbesluit de regeling van onderzoek als taak is uitgesloten. Verweerder stelt voorop dat de verordenende bevoegdheid als bedoeld in artikel 93, eerste lid, Wbo tot de regeling of nadere regeling van de in het tweede lid van dit artikel genoemde onderwerpen onderscheiden dient te worden van de bevoegdheid om bij verordening heffingen op te leggen, als bedoeld in artikel 126, eerste lid, Wbo. Uit artikel 126 Wbo blijkt geenszins dat de heffingsbevoegdheid slechts kan worden aangewend ten behoeve van de onderwerpen waarvoor een verordenende bevoegdheid bestaat. Daarnaast kan verweerder een besluit nemen ter vervulling van zijn taakstelling, de zogenoemde vrije bestuursdaad. Het verstrekken van subsidies ten behoeve van onderzoek geldt als een vrije bestuursdaad. De Beleidsregels PT projectbijdrage en exploitatiesubsidies creëren daarvoor het kader. Dit kader bindt alleen diegenen die in aanmerking wensen te komen voor een subsidie of die betrokken zijn bij de subsidieverlening. Verweerder heeft dan ook geen regels of nadere regels gesteld als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo.

Appellante dient gelet op het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder e van het Instellingsbesluit van het HbAG als een bedrijfsgenoot van het HbAG te worden aangemerkt. Vanuit dat opzicht kan het verdisconteren van HbAG-heffing in de door verweerder opgelegde heffing niet op bezwaren stuiten.

Naast de grondslag in de HbAG-verordening is bovendien in de PT-verordening een grondslag opgenomen voor de oplegging van de HbAG-heffing aan appellante.

Een andere systematiek, waarbij alle schakels in de keten afzonderlijk zouden worden belast, zou tot een veel grotere administratieve last leiden voor zowel de bedrijfsgenoten als voor verweerder. Verweerder meent dat dit een aspect is dat bij de vaststelling van de Verordening betrokken mocht worden.

Bij de handel via de veiling vindt de doorberekening van de HbAG-heffing aan de koper automatisch plaats en gaat deze volledig buiten appellante om. In de heffingnota van 15 februari 2006 is het HbAG-gedeelte bij de handel via de veiling niet opgenomen en dus ook niet aan appellante opgelegd. Dit gedeelte dient derhalve buiten deze procedure te blijven.

Voor wat betreft de handel buiten de veiling om is niet duidelijk of appellante de HbAG-heffing aan de koper heeft doorberekend. Dat neemt verweerder wel tot uitgangspunt. Appellante heeft in dat geval geen belang bij haar bezwaren tegen de HbAG-heffing. Appellante heeft deze heffing dan immers niet gedragen. Pas als dit anders zou zijn, kan worden toegekomen aan de gronden van beroep die appellante in dit verband heeft aangevoerd.

In geschil is of het besluit van verweerder tot oplegging van heffing op grond van de Verordening in rechte stand kan houden. Appellante heeft betoogd dat deze heffing om verschillende redenen geen wettelijke grondslag heeft. Het College overweegt dienaangaande als volgt.

Met betrekking tot het betoog van appellante over de omvang van het geding stelt het College vast dat de door appellante in geding gebrachte nota in de eerste plaats ziet op een door appellante te betalen bedrag aan heffing van € 11.732,02 inzake de verkoop van de niet via de veiling verkochte producten. Daarnaast vermeldt de nota de reeds door appellante afgedragen heffing (telersdeel 0,625%) ten bedrage van € 34.050,65 over de verkoop van haar producten via de veiling.

Ten aanzien van de berekening van beide bedragen heeft appellante geen grieven geformuleerd, anders dan dat de onderliggende Verordening kwekers en handelaren ten onrechte met ongelijke heffingspercentages belast.

Het College stelt vast dat de door verweerder over de verkopen buiten de veiling om in rekening gebrachte heffing, die is opgelegd conform de aangifte van appellante, in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 2 van de Verordening. Ingevolge dit artikel is de kweker immers de gehele heffing van 1,110% verschuldigd. Artikel 13 van de Verordening biedt de kweker evenwel de mogelijkheid om bij verkoop van zijn producten via de veiling een deel van de heffing – het kopersdeel van 0,375% – bij zijn afnemers in rekening te brengen. Voor zover appellante van opvatting is dat artikel 13, eerste lid, van de Verordening onverbindend is, omdat het gedeelte van de heffing dat de kweker aan zijn afnemers in rekening kan brengen lager is dan het gedeelte van de heffing dat voor zijn rekening blijft en aldus sprake is van een willekeurige wijze van heffing, deelt het College die opvatting niet.

Vooropgesteld moet worden dat bij de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften, gelet op de ruimte die de regelgever – en verweerder op grond van artikel

De grief van appellante dat de Verordening onverbindend is, nu deze slechts is goedgekeurd door de Minister van LNV, slaagt niet. Het College verwijst hiertoe naar het bij de reparatiewet aan de Wbo toegevoegde artikel 128a, alsmede naar hetgeen ten aanzien van de terugwerkende kracht van de reparatiewet is overwogen in zijn in rubriek

Met betrekking tot de stelling van appellante, dat de SER een andere verordening heeft goedgekeurd dan het bestuur van verweerder heeft vastgesteld, zodat de onderhavige Verordening verbindende kracht mist, wordt het volgende overwogen.

Het bestuur van verweerder heeft in zijn vergadering van 1 juli 2003 de “Concept-Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2004” vastgesteld.

Artikel 16 daarvan luidt als volgt:

“ 1. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2004.

Appellante heeft voorts aangevoerd dat de Verordening pas op 24 april 2005 in werking is getreden en terugwerkende kracht ontbeert. Hieromtrent wordt het volgende overwogen.

Blijkens de artikelen 2 en 4 van de Verordening is de heffing verschuldigd over de in het jaar 2004 gerealiseerde omzet dan wel invoerwaarde. In artikel 16 is vermeld dat de Verordening in werking treedt met ingang van de tweede dag na de datum van publicatie in het PBO-blad. In de toelichting bij laatstgenoemd artikel is aangegeven dat de Verordening geldt voor het kalenderjaar 2004. Het College is van oordeel dat aldus voldoende duidelijk uit de Verordening blijkt dat beoogd is de heffing op te leggen over de in het kalenderjaar 2004 gerealiseerde omzet. Deze grief slaagt niet.

Appellanten hebben aangevoerd dat de Verordening onverbindend is, nu daarin is bepaald dat de heffing mede dient ten behoeve van onderzoek en de activiteiten van verweerder dienen te worden aangemerkt als de regeling of nadere regeling van onderzoek, als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo, waartoe verweerder niet bevoegd is.

Het College overweegt dat dit betoog voorbijgaat aan de rechtsgrondslag van de Verordening, die niet in artikel 93 Wbo is gelegen, maar in artikel 126 Wbo.

Artikel 93 Wbo bepaalt de algemene verordenende bevoegdheid van bedrijfslichamen. De beperkingen die daaraan bij of krachtens artikel 93 Wbo zijn gesteld, raken niet de bevoegdheid ingevolge artikel 126 Wbo om bij verordening heffingen op te leggen. Evenmin sluit artikel 93 Wbo uit dat verweerder binnen het kader van zijn taak zoals bepaald bij artikel 71 Wbo, activiteiten ontplooit, die vallen buiten de onderwerpen die verweerder bij verordening (nader) kan regelen krachtens het tweede lid van artikel

De tegen de heffing ten behoeve van het HbAG gerichte grief treft doel.

Verweerder is weliswaar op zich bevoegd om het in artikel 4, tweede lid, van de Verordening bedoelde percentage aan heffing aan haar bedrijfsgenoten op te leggen.

Blijkens de bij de Verordening behorende toelichting bestaat evenwel een gedeelte van de door verweerder opgelegde heffing uit heffing die ten behoeve van het HbAG wordt opgelegd (hierna: HbAG-gedeelte). Het HbAG-gedeelte is niet bestemd voor een van de in de Verordening genoemde doelen, maar wordt afgedragen aan het HbAG, teneinde door het HbAG te worden besteed aan doeleinden in het belang van de ondernemingen waarvoor het HbAG is ingesteld. De kring van ondernemingen waarvoor het HbAG is ingesteld is blijkens artikel 3 van het Instellingsbesluit HbAG (Stb. 2002, 155), ondanks het bestaan van overlappingen, niet gelijk aan de kring van heffingsplichtigen op grond van de Verordening. Het College is van oordeel dat verweerder buiten de hem toegekende heffingsbevoegdheid is getreden door uit eigen hoofde het HbAG-gedeelte te heffen, nu het HbAG-gedeelte is bestemd voor doeleinden van een ander bedrijfslichaam. Dat met het heffen van het HbAG-gedeelte door verweerder praktische belangen (kostenbesparing, vermindering van administratieve lasten) zijn gediend, zoals verweerder stelt, maakt dit niet anders.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd voor wat betreft de heffing door verweerder van het HbAG-gedeelte. Het College zal bepalen dat verweerder binnen zes weken na deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante dient te nemen.

Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Dit zijn de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn vastgesteld op € 1.288,-- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en drie punten voor de zittingen die hebben plaatsgevonden, tegen een waarde van € 322,-- per punt, betreffende een zaak van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).

Gebleken is dat het College aan appellante voor de onderhavige zaak geen griffierecht in rekening heeft gebracht. Derhalve behoeft aan appellante geen griffierecht te worden vergoed.

Het College: