0.4 Methoden van onderzoek

Om de doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspraak voor de onderscheiden bestuurlijke voorprocedures te kunnen vaststellen, is allereerst de wijze waarop het begrip 'doorwerking' gedefinieerd wordt van belang. Met dat begrip wordt in dit onderzoek bedoeld: de betekenis of invloed van de beginselen van behoorlijke rechtspraak op de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures. Van invloed zijn op, of van betekenis zijn voor, is ruimer dan het rechtstreeks van toepassing zijn op de bestuurlijke voorprocedures. Het is gelet op het bovenstaande ook niet vanzelfsprekend dat (alle) beginselen van behoorlijke rechtspraak rechtstreeks van toepassing zijn op die procedures. In de doctrine wordt zulks in elk geval niet algemeen aanvaard.1 De beginselen van behoorlijke rechtspraak kunnen wellicht ook op een meer indirecte wijze van betekenis zijn (geweest) voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures. Zij kunnen bijvoorbeeld door de bestuursrechter 'slechts' als inspiratiebron gehanteerd worden of de toepassing dan wel uitwerking van bepaalde eisen voor de bestuurlijke voorprocedures kan geënt zijn op de wijze van toepassen van de eisen van behoorlijke rechtspraak. Het begrip doorwerking wordt met het oog daarop ruim uitgelegd. Daaronder kan elke vorm van invloed of betekenis op de inrichting van de bestuurlijke procedures vallen.

Het begrip invloed of betekenis wordt op voorhand niet nader gedefinieerd of ingevuld. Voor zover mogelijk wordt achteraf, na het verrichten van het onderzoek, die invloed in verschillende gradaties gevat en wordt duidelijk waaruit de invloed exact bestaat. Het op voorhand definiëren van het begrip invloed of betekenis is niet zinvol, omdat het tot gevolg zou kunnen hebben dat bepaalde vormen van invloed die niet voorzien waren bij de definitie buiten dat begrip en dit onderzoek vallen. Om dat probleem te ondervangen zou het begrip uitsluitend dermate ruim gedefinieerd kunnen worden dat alle vormen van invloed die denkbaar zijn eronder zouden kunnen vallen. Dan is het echter de vraag wat een definitie nog zou toevoegen. Bij aanvang van het onderzoek is eenvoudigweg niet te voorzien welke vormen van invloed geconstateerd zullen worden.

Een belangrijker vraag die zich dan als vanzelfsprekend aandient, is op welke wijze die invloed van de beginselen van behoorlijke rechtspraak op de bestuurlijke voorprocedures gemeten kan worden. De methode die gehanteerd wordt om vast te stellen of en in hoeverre sprake is van doorwerking is als volgt. Voorop staat in dit onderzoek dat het invloed of betekenis in juridische, positiefrechtelijke zin betreft. Dat wil zeggen dat onderzocht wordt in hoeverre de beginselen van behoorlijke rechtspraak (rechts)gevolgen hebben voor die procedures, die zich vertalen in concrete eisen die gesteld worden aan de inrichting van de voorprocedures. Om die gevolgen te kunnen achterhalen, worden aanknopingspunten of aanwijzingen gezocht in het positieve recht. Dat houdt in de eerste plaats in dat in dat perspectief de wettelijke regeling van de (inrichting van de) bestuurlijke voorprocedures in de Awb aan een onderzoek onderworpen wordt. Bezien wordt in hoeverre deze regeling concrete eisen of uitwerkingen van de verschillende beginselen van behoorlijke rechtspraak bevat. De ratio en functie van de aan de inrichting van de voorprocedure gestelde eisen wordt daarbij eveneens betrokken, omdat daaruit kan blijken of en in hoeverre de betreffende eis daadwerkelijk als een uitwerking van een beginsel van behoorlijke rechtspraak kan worden gezien. Indien de ratio of functie van de desbetreffende eisen overeenstemt met die van de eisen die gelden voor behoorlijke rechtspraak kan aanleiding bestaan om aan te nemen dat de eisen van behoorlijke rechtspraak ook van betekenis zijn voor de bestuurlijke voorprocedures. Naast de wettelijke regeling en bedoeling van de wetgever worden uiteraard door de verschillende bestuursrechters ook (in aanvulling daarop of in afwijking daarvan) eisen geformuleerd ten aanzien van de inrichting van de voorprocedures. Door middel van jurisprudentie-onderzoek worden deze eisen in kaart gebracht. Ook hierbij worden de ratio of functie die de bestuursrechter toekent aan de eisen in beschouwing genomen en wordt deze vergeleken met de ratio of functie voor vergelijkbare eisen van behoorlijke rechtspraak. Tot slot wordt bezien in hoeverre aan schending van de gevonden behoorlijkheideisen daadwerkelijk rechtsgevolgen verbonden worden. In de rechtsgevolgen van schendingen van de behoorlijkheidseisen schuilt immers uiteindelijk de betekenis van die eisen voor een procedure.

De bronnen die in het kader van de beschreven methode onderzocht worden zijn: het wettelijk kader en de parlementaire geschiedenis, de literatuur en de jurisprudentie inzake de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures. De nadruk ligt op de literatuurstudie en het jurisprudentie-onderzoek. Daarbij wordt, vanwege de invloed daarvan op het nationale (bestuursproces)recht als geldende rechtsnormen, ook aandacht besteed aan artikel 6 EVRM en het Unierecht.

Wat betreft het jurisprudentie-onderzoek kan nog het volgende worden opgemerkt. In dit onderzoek zijn voornamelijk uitspraken die na de invoering van de Awb zijn gedaan onderzocht. Daarbij is de aandacht vooral uitgegaan naar de uitspraken van de hoogste bestuursrechtelijke rechtscolleges, te weten de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Hoge Raad. Indien relevant of illustratief zijn ook uitspraken van de `lagere' bestuursrechters bij het onderzoek betrokken. Om de door de bestuursrechter gestelde eisen of interpretatie van die eisen te achterhalen, is bij het opsporen van de jurisprudentie gebruik gemaakt van vele verschillende zoektermen. Vanwege het tweeledige karakter van de bestuurlijke voorprocedures is daarbij gezocht op zowel eisen van behoorlijke rechtspraak2 als eisen van behoorlijk bestuur. De nadruk heeft daarbij, vanwege het grote aantal uitspraken dat ten aanzien van deze onderwerpen gedaan is, gelegen op gepubliceerde uitspraken in jurisprudentietijdschriften. Er zijn echter ook, indien illustratief, uitspraken meegenomen die uitsluitend via internet gepubliceerd zijn.3