7.2 Gemengd bestuur: gelijkwaardige partners of een Europees keurslijf?

Het begrip gemengd bestuur impliceert dat de Europese Commissie en de lidstaten samenwerken, maar zegt nog niet zoveel over de onderlinge verhoudingen. In de in hoofdstuk 2 besproken literatuur wordt aangegeven dat gemengd bestuur zich enerzijds kenmerkt door samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten en anderzijds sprake is van hiërarchische elementen, in die zin dat de Europese Commissie uiteindelijk controleert of de lidstaten zich bij de uitvoering van de Europese subsidieregelingen aan de (Europese) regels hebben gehouden. Hoewel de Europese subsidieregelgeving het beginsel van partnerschap tussen de EU en de lidstaten als één van de uitgangspunten kiest, kan dit niet verhullen dat in die regelgeving ook veel hiërarchische elementen zijn terug te vinden. Een interessante vraag is waardoor het gemengd bestuur wat betreft de uitvoering van Europese subsidieregelingen het meest wordt gekenmerkt.

In dat kader zijn twee uitersten denkbaar. Het ene uiterste is dat de lidstaten als gelijkwaardige partners van de Europese Commissie fungeren. In dit model vertrouwt de Europese Commissie erop dat de lidstaten ervoor zorg dragen dat de Europese subsidies overeenkomstig de Europese regels worden besteed. Op Europees niveau is niet alles 'dichtgeregeld'; volstaan wordt met algemene kaders, waaraan de uitvoering van Europese subsidieregelingen door nationale uitvoeringsorganen moet voldoen. Binnen deze kaders wordt zoveel mogelijk ruimte gelaten voor toepassing van het nationale recht. De beginselen van institutionele en procedurele autonomie staan hoog in het vaandel. Voor zover het noodzakelijk is om gemeenschappelijke Europese regels vast te stellen, zijn de lidstaten daaraan weliswaar gebonden, maar wordt bij de toepassing van deze regels ruimte gelaten voor een eigen bestuurlijke afweging.

Uiteraard moeten lidstaten zich gedragen als volwaardige partners en het nationale recht en nationale uitvoeringsorganen voldoende equiperen om ervoor zorg te dragen dat de Europese subsidies in overeenstemming met de Europese regels worden besteed.

Het andere uiterste is dat het gemengd bestuur inhoudt dat de lidstaten niet meer zijn dan een verlengstuk van de Europese Commissie. De Europese Commissie bepaalt in dat geval exact op welke wijze de lidstaten uitvoering dienen te geven aan de Europese subsidieregelgeving. Lidstaten hebben nauwelijks ruimte voor toepassing van het nationale recht, zodat de institutionele en procedurele autonomie slechts een beperkte betekenis hebben. Voor zover de Europese subsidieregelgeving toch leemten vertoont, dient weliswaar op grond van het beginsel van loyale samenwerking nationaal recht te worden vastgesteld of gebruikt, doch steeds wordt met de Europese Commissie afgestemd of dit nationaal recht aan de Europese eisen voldoet.

Uit het onderhavige onderzoek blijkt dat de Europese subsidieregelgeving, waarin oorspronkelijk enkele Europese kaders waren neergelegd en de invulling daarvan grotendeels aan de lidstaten werd overgelaten, in de loop van de programmaperioden is getransformeerd tot regelgeving waarin steeds meer en preciezere regels zijn vastgelegd waaraan de lidstaten zich bij de uitvoering moeten houden. Deze regels zien vooral op de door de lidstaten te verrichten controles en de toe te passen financiële correcties en sancties. Deze ontwikkeling kan niet los worden gezien van de aanhoudende weigering van de Europese Rekenkamer om de Europese jaarrekening wat betreft de onderliggende uitgaven door de lidstaten goed te keuren, nu deze in teveel gevallen onrechtmatig blijken als gevolg van fouten in de uitvoering. Het is dan ook niet zonder reden dat de EU de bescherming van de financiële belangen van de EU niet aan de lidstaten toevertrouwt en daarom steeds strengere en preciezere Europese subsidieregelgeving vaststelt. Voor zover de Europese subsidieregelgeving die is vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad aan de lidstaten en nationale uitvoeringsorganen ruimte lijkt te bieden voor toepassing van het nationale recht, komt men bedrogen uit zodra de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving van de Europese Commissie wordt geraadpleegd. Zelfs indien de regelgeving van de Europese Commissie aan de lidstaten discretionaire of beoordelingsruimte lijkt te laten, blijkt dit in veel gevallen teniet te worden gedaan door vanwege de Europese Commissie vastgestelde administratieve Europese soft law. Daargelaten de vraag of het daarbij gaat om voor de lidstaten juridisch bindende normen, wijken de laatsten — zo is uit dit onderzoek gebleken — daarvan zelden af. Uiteindelijk beslist de Europese Commissie immers of de lidstaten Europese subsidies op de juiste wijze hebben besteed. Indien de lidstaten zich bij de besteding van Europese subsidies niet aan de Europese soft law houden, bestaat het risico dat de Commissie de Europese subsidies niet uitbetaalt, verrekent of terugvordert. Ook als geen Europese soft law is vastgesteld en het nationaal uitvoeringsorgaan — voor zover een Europese regel voor meerdere interpretaties vatbaar is — voor een eigen interpretatie moet kiezen, loopt de lidstaat dergelijke risico's. Het is immers goed mogelijk dat een door een nationaal uitvoeringsorgaan gekozen interpretatie niet door de Europese Commissie wordt gedeeld. Ook dat leidt tot vooroverleg en afstemming met de Europese Commissie. Kortom, van daadwerkelijke institutionele en procedurele autonomie is in de praktijk steeds minder sprake.

De inperking van de institutionele en procedurele autonomie van de lidstaten manifesteert zich het duidelijkst bij de uitvoering van de Europese landbouwsubsidieregelingen en de programma's Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie. Deze kennen — veelal uitputtende — Europese regels over de voorwaarden om voor een Europese subsidie in aanmerking te komen, de selectie van projecten, de subsidiabiliteitsregels, de subsidieverplichtingen, de op te leggen administratieve sancties en maatregelen en de mogelijke uitzonderingen daarop, die zich ervoor lenen om rechtstreeks door nationale uitvoeringsorganen ten opzichte van de eindontvangers van de Europese subsidie te worden toegepast. Nationale uitvoeringsorganen zijn gehouden deze regels jegens de eindontvangers toe te passen en zij hebben daarbij doorgaans weinig ruimte voor een eigen bestuurlijke afweging. Er is bijvoorbeeld exact voorgeschreven in welke gevallen een subsidieaanvraag na indiening nog kan worden gewijzigd en welke administratieve sancties en maatregelen moeten worden opgelegd in geval van onregelmatigheden. Wel zullen nationale uitvoeringsorganen de Europese regels moeten interpreteren alvorens deze kunnen worden toegepast, hoewel het ook vaak voorkomt dat de Europese Commissie in interpretatieve soft law heeft aangegeven hoe de Europese regel volgens haar moet worden geïnterpreteerd. Van een gelijkwaardig partnerschap tussen de Europese Commissie en nationale uitvoeringsorganen is derhalve geen sprake.

De Europese regels ten aanzien van de overige Europese subsidieregelingen die door de lidstaten worden uitgevoerd (de structuurfondsen, de migratiefondsen en het Europees Visserijfonds) richten zich doorgaans expliciet tot de lidstaten en bevoegde nationale uitvoeringsorganen. Dit heeft tot gevolg dat de Europese regels vooral zien op de subsidieverhouding tussen de Europese Commissie en de lidstaten. Onduidelijk is hoe deze regels doorwerken in de subsidieverhouding tussen de door de lidstaten aangewezen nationale uitvoeringsorganen en de eindontvangers van de Europese subsidies. Hoewel de Europese regels zich in veel gevallen niet lenen voor rechtstreekse toepassing door nationale uitvoeringsorganen, perken deze regels en de interpretatie daarvan door het Hof van Justitie de institutionele en procedurele autonomie van de lidstaten ook behoorlijk in, zij het wel in mindere mate. Zo mogen lidstaten — uiteraard wel binnen het kader van de Europese subsidieregelgeving — zelf bepalen welke projecten voor een Europese subsidie in aanmerking komen en mogen zij de subsidiabiliteitsregels deels zelf vaststellen. Aan de handhaving van zowel Europese en nationale regels worden vanuit de EU echter strenge eisen gesteld. Ook bestaat er veel Europese soft law die aangeeft hoe de Europese regels die zien op de subsidieverhouding tussen de Europese Commissie en de lidstaten naar de mening van de Commissie zouden moeten worden doorvertaald in de nationale subsidieverhouding.

Het bestuur zoals dit tot uitdrukking komt bij de uitvoering van Europese subsidieregelingen, heeft in de praktijk derhalve weinig van doen met gelijkwaardig partnerschap. Omdat de EU - á dan niet terecht — de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving niet werkelijk aan de lidstaten toevertrouwt, is met name in Commissieregelingen en soft law een Europees keurslijf geschapen om de lidstaten te dwingen in de Europese pas te lopen. Uiteindelijk geldt: de EU betaalt, dus bepaalt. Het zogenoemde gemengd bestuur tussen de Europese Commissie en de lidstaten kenmerkt zich dan ook voornamelijk door hiërarchie. De institutionele en procedurele autonomie van de lidstaten heeft in de praktijk veel minder betekenis dan op basis van de Europese subsidieregelingen zou worden verwacht.

Zoals ook in hoofdstuk 3 naar voren is gekomen bestaan tegen een inperking van de institutionele en procedurele autonomie van de lidstaten bij de uitvoering van Europese subsidieregelgeving op zichzelf geen bezwaren. Deze autonomie heeft immers slechts betekenis zolang geen gemeenschappelijke Europese regels bestaan en staat — anders dan mogelijk het subsidiariteitsbeginsel en het beginsel van bevoegdheidstoedeling — niet aan het vaststellen daarvan in de weg. Het beginsel van procedurele autonomie geeft dus geen uitdrukking aan de soevereiniteit van de lidstaten. Het beginsel van institutionele autonomie gaat voorts niet zover dat in het Europese recht niet zou mogen worden bepaald welke specifieke nationale instantie de bevoegdheden uit de Europese subsidieverordening gaat uitoefenen.

Gelet op het vorenstaande, is de term 'gemengd bestuur' in de context van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving ongelukkig gekozen. Het impliceert dat sprake is van gelijkwaardigheid tussen de Europese Commissie en de lidstaten. Van gelijkwaardigheid is echter geen sprake. De term 'gelaagd bestuur' doet meer recht aan de kenmerken van het 'partnerschap' tussen de Europese Commissie en de lidstaten bij de uitvoering van Europese subsidieregelingen. Op Europees niveau worden de regels en de uitleg daarvan vastgesteld, waaraan de lidstaten zich bij de uitvoering van de Europese subsidieregelingen strikt dienen te houden.