1.0 Introductie

Het begrip territorialiteit speelt tot op heden een centrale rol in het nationale, Europese en internationale recht voor de afbakening van jurisdictie en rechtstoepassing. Soevereiniteit en territoriale grenzen blijven bepalend voor de uitoefening van rechtsmacht, hoe gevorderd de Europese en mondiale samenwerking ook mogen zijn. Tegelijkertijd vermindert de betekenis van territoriale grenzen substantieel onder invloed van globalisering, technologische ontwikkeling en digitalisering. De bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit, het waarborgen van de kwaliteit van de financiële markten, de regulering van vluchtelingenstromen, het beheer van rivieren en duurzaamheid en het treffen van klimaatmaatregelen zijn per definitie grensoverschrijdend en vereisen veelal een supranationale aanpak. Daarbij gaat het niet alleen om formele rechtsinstrumenten, zoals verdragen en besluiten van internationale organisaties, maar ook om informele regels gebaseerd op indicatoren en ‘best practices’.

Tegelijkertijd is er een ontwikkeling waarneembaar waarin staten grotere waarde lijken te hechten aan soevereiniteit en behoud van de nationale beleidsvrijheid. Ondanks de onomkeerbare globalisering en de sterke noodzaak tot Europese en internationale samenwerking klinkt immers een steeds sterkere oproep tot behoud van nationale beleidsvrijheid en vermindering van met name Europese regelgeving. Het lijkt erop dat er een kentering gaande is. Na een relatief lange periode van toenemende internationale samenwerking, waarbij instituties als de Verenigde Naties en de Europese Unie zijn opgebouwd en uitgebreid, lijkt er een trend waarneembaar dat staten zich niet meer vanzelfsprekend willen aansluiten bij meer en steeds verdergaande internationale samenwerking. Individuele staten willen juist meer de nationale beleidsruimte benadrukken en zich soms zelfs terugtrekken in het eigen land: denk aan de Brexit en de welbekende leuze van president Trump ‘America first' ’. Deze trend gaat gepaard met de vraag om meer autonomie, meer aandacht voor lokale problemen en oplossingen, meer nadruk op nationale identiteit, minder invloeden van buitenaf en ook minder bereidheid om personen van andere landen op te nemen. Dit werd enkele jaren gelden zichtbaar bij bijvoorbeeld de complexe handelsonderhandelingen tussen de EU en haar lidstaten met de Verenigde Staten (TTIP) en met Canada (CETA). De druk achter deze trend van renationalisatie komt bij veel landen van binnenuit. In democratische landen ondervinden politici dat deze trend en de bijbehorende argumenten veel electorale steun krijgen, maar ook in minder democratische landen blijkt dat de leiders zich in toenemende mate bedienen van retoriek en acties die hierop inspelen. Het lijkt er niet op dat in deze trend van renationalisatie op korte termijn verandering gaat komen. Dit is lastig verenigbaar met de ontwikkelingen in ons huidige tijdperk waarin toenemende globalisering, mede door technologische ontwikkelingen en digitalisering, juist onontkoombaar zijn. Er tekent zich een duidelijke spanning af tussen enerzijds de kennelijke wens om zich terug te trekken achter de eigen landsgrenzen en anderzijds de realiteit waarbij diverse problemen in internationaal verband zullen moeten worden aangepakt. Dit spanningsveld levert een breed palet aan belangrijke juridische vragen op die betrekking hebben op de aanpak van misschien wel de grootste uitdagingen van de nabije toekomst.

Wat zijn de rechtsgevolgen voor terreinen die zich niet beperken tot de eigen landsgrenzen, zoals de opvang van vluchtelingen, de aanpak van klimaatveranderingen en de regulering van ‘cyberspace’? Illustratief zijn bijvoorbeeld de pogingen van de huidige Amerikaanse regering om immigratie uit Latijns-Amerikaanse en islamitische landen te weren. Vluchtelingenopvang, klimaatverandering en cyberspace komen in de preadviezen aan bod. Vergelijkbare vragen spelen op andere terreinen, zoals de financiële markten en veiligheid en (zware) criminaliteit als cybercrime, terrorisme, mensenhandel en drugshandel. Moeten globalisering en digitalisering leiden tot herwaardering van de nationale staat als primaire bron van regelgeving? Zijn er alternatieve oplossingen denkbaar? Bijvoorbeeld door een ander begrip van territorialiteit en jurisdictie te ontwikkelen of door voort te bouwen op de praktijk van private regulering, bijvoorbeeld van het internet? Hoe moeten we omgaan met de verdeling van verantwoordelijkheden bij grensoverschrijdende vraagstukken? Gaat het alleen om de staat, om staten als een collectief of is er ook een (eigen) verantwoordelijkheid voor bedrijven en voor burgers?

Het voorgaande geeft aanleiding tot een grondige herbezinning op concepten als territorialiteit en uitoefening van jurisdictie en een nieuwe benadering van de aanpak van grensoverschrijdende vraagstukken. De preadviezen die voor u liggen, geven daarvoor belangrijke, fundamentele handvatten. Deze worden soms met grote, soms met heel fijne streken geschetst in dit NJV-boek De grenzen voorbij.

Om een toekomstbestendig (internationaal)rechtelijk systeem te kunnen waarborgen dat geschikt is voor de grensoverschrijdende aard en slagvaardige aanpak van de vraagstukken van de huidige, sterk geïnternationaliseerde en gedigitaliseerde, samenleving, is fundamenteel theoretisch onderzoek vereist naar territorialiteit, soevereiniteit, jurisdictie en rechtssubjecten alsmede het fenomeen renationalisatie. Het eerste preadvies van Lianne Boer en Wouter Werner (Vrije Universiteit Amsterdam) biedt dat. Met een boeiende verwijzing naar geschiedenis en oude cartografie biedt het vernieuwende gedachten over deze onderwerpen vanuit (internationaal) rechtstheoretisch perspectief is. Zij maken met behulp van het debat over de regulering van cyberspace inzichtelijk dat de ordening op grond van de soevereine staat en territorialiteit onder druk staat. Alternatieve concepties van grondgebied, zoals een gemeenschappelijke ruimte of de middeleeuwse conceptie waar sprake is van overlappende jurisdicties en concentrische vormen van autoriteit, prikkelen de lezer om afstand te nemen van de traditionele dominantie in het juridisch denken van territoriale soevereiniteit van de staat en grenzen tussen vastomlijnde staatsgebieden. Daarmee is dit preadvies bij uitstek geschikt om te kunnen dienen als het conceptueel kader waarop de andere preadviezen voortborduren door aan de onderwerpen die daarin aan de orde komen meer praktische relevantie te geven.

Maatregelen die klimaatverandering dienen tegen te gaan vereisen bij uitstek een supranationale aanpak. Dit geldt zowel voor afspraken tussen staten (klimaatverdragen) en verantwoordelijkheden van staten (vergelijk het Urgenda-arrest van het gerechtshof Den Haag van 9 oktober 2018) met het oog op maatregelen die klimaatverandering moeten tegengaan, maar ook voor de samenwerking tussen internationaal opererende ondernemingen op het terrein van duurzaamheid. Het preadvies van Karin Arts en Martijn Scheltema (Erasmus Universiteit Rotterdam) handelt over dit onderwerp en neemt zowel de verantwoordelijkheden van staten als die van particuliere ondernemingen onder de loep. Nieuwe regelgeving, publiek-private partnerschappen en ook private en multistakeholder klimaatinitiatieven worden gewikt en gewogen en op hun juridische merites beoordeeld. Ook geven de preadviseurs concrete aanbevelingen over de wijze waarop die diverse actoren aan hun verantwoordelijkheden uitdrukking kunnen geven.

Ook bij de beheersing van migratiestromen en de opvang van vluchtelingen uit conflictgebieden doet de problematiek van internationale en Europese samenwerking, territorialiteit en jurisdictie zich in volle omvang voor. Is het VN-Vluchtelingenverdrag met zijn sterk Europese oorsprong en het daarbij behorende Protocol nog voldoende adequaat om hier het normatieve en regulerende antwoord op te geven? Wat is de stand van het recht (internationaal, Europees en nationaal) ten aanzien van het verschijnsel van (economische) migratie? Welke trends tekenen zich op deze terreinen af in de rechtspraak? Welke aanpassingen zijn vereist in de Dublinafspraken en de Schengenovereenkomst? Het preadvies van Tineke Strik en Ashley Terlouw (Radboud Universiteit) geeft een grondige analyse van de rechtsgrondslagen voor verantwoordelijkheid voor vluchtelingen. Ook gaan zij uitgebreid in op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de Europese Unie en derde landen en die binnen de EU. De preadviseurs komen met diverse oplossingsrichtingen en doen concrete aanbevelingen.

De drie preadviezen die zijn gebundeld in dit NJV-boek ‘De grenzen voorbij’, behandelen ieder voor zich in welke mate het klassieke juridische denken over de rol van de nationale staat en de aard van territorialiteit en soevereiniteit voor de grote maatschappelijke en politieke vraagstukken van de 21e eeuw kunnen bijdragen aan oplossingsrichtingen. Wanneer de drie preadviezen in samenhang worden bezien, springen drie overkoepelende bevindingen (of rode draden) in het oog.

In de eerste plaats blijkt uit alle preadviezen dat ondanks de veelbesproken internationalisering de nationale staat in het geheel niet op z’n retour is. Afgezien van het feit dat de nationale staat internationaal feitelijk nog steeds de meest effectieve laag van bestuur is, blijkt ook dat sprake is van een dringende behoefte aan behoud van de staat als hoeder van publieke waarden en bron en handhaver van regelgeving. De relatie tussen territorialiteit en jurisdictie beheerst nog steeds het debat over reguleringsvraagstukken die een globale reikwijdte hebben. Daarbij tekenen Boer en Werner in hun preadvies aan dat (volkenrecht)juristen moeite hebben de (klassieke) link tussen territoriale soevereiniteit en jurisdictie los te laten. Met betrekking tot de verantwoordelijkheid voor vluchtelingen (preadvies Strik en Terlouw) komt dit tot uitdrukking doordat staten te veel de gevolgen voor de eigen nationale staat vooropstellen en veelal een politiek voeren die erop is gericht vluchtelingen zoveel mogelijk buiten het eigen territoir te houden. De nadruk op soevereine territorialiteit doet daardoor afbreuk aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid van staten voor de opvang van vluchtelingen. Uit het preadvies van Arts en Scheltema inzake het klimaatrecht komt naar voren dat in het recht de verantwoordelijkheid voor maatregelen om klimaatverandering tegen te gaan wordt vastgesteld op grond van territoriale soevereiniteit en aldus is beperkt tot het eigen grondgebied. De vaststelling van zowel de effecten van klimaatverandering als van de daartegen door staten getroffen en te treffen maatregelen is evenwel niet goed mogelijk op basis van louter hun eigen grondgebied. Die effecten gaan per definitie de territoriale grenzen te boven.

Een tweede rode draad van de drie preadviezen bouwt hierop voort: de preadviezen maken duidelijk dat staten het allang niet meer alleen kunnen. Internationale samenwerkingsverbanden zijn nodig, maar ook publiek- private partnerschappen en eigen verantwoordelijkheden van bedrijfsleven en de burgersamenleving. De rol van het bedrijfsleven komt met name aan de orde in het preadvies van Arts en Scheltema inzake het klimaatrecht. Maar voor alle grensoverschrijdende thema’s zullen in de toekomst nieuwe (internationale) samenwerkingsverbanden tussen de relevante actoren waarschijnlijk nodig zijn om de hiervoor genoemde uitdagingen het hoofd te bieden. Al die actoren beperken zich reeds lang niet meer tot hun eigen territoir, maar opereren in een grensoverschrijdende en internationale context met wel de eigen thuisbasis, hun territoir, als ankerpunt en identificatie.

Een derde rode draad, ten slotte, is de rol van het recht. Hoe kan het recht blijven inspireren, reguleren en doel treffen en niet een sta-in-de-weg of – nog erger – een quantité négigable zijn? Wat betekent dat voor de rol van juristen? Hoe stellen zij zich op ten aanzien van deze ontwikkelingen? Wat wordt er van hen verwacht? Ook zij moeten voorbij hun eigen grenzen denken.

Deze en vele andere thema’s zullen tijdens de jaarvergadering op 14 juni 2019 in Arnhem aan de orde komen. Wij hopen velen daar te mogen begroeten en zien uit naar een vruchtbare gedachtenwisseling.

Wij wensen de lezer veel leesgenoegen en inspiratie en wij danken namens het bestuur van de NJV de zes preadviseurs voor hun enthousiasme en enorme inzet.

De begeleidingscommissie van de NJV:

Marianne Hirsch Ballin (Vrije Universiteit Amsterdam)

Marnix van Ginneken (Philips en Erasmus Universiteit Rotterdam)

Nico Schrijver (Raad van State en Universiteit Leiden).