De integratie van fiscale gegevens in het rijksbrede toezicht (FM nr. 155) 2018/1.1:1.1 Aanleiding tot het onderzoek

De integratie van fiscale gegevens in het rijksbrede toezicht (FM nr. 155) 2018/1.1

1.1 Aanleiding tot het onderzoek

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Een rijk vloeiende bron aan fiscale gegevens tijdens de drooglegging

‘Only an accountant could catch Al Capone.’ Dat was jarenlang de slogan van de Amerikaanse Belastingdienst (Internal Revenue Service, IRS) bij het werven van nieuwe medewerkers. De IRS richtte zich op de gepassioneerde professionals. Het legendarische succes van de IRS in het uitschakelen van de meest beruchte gangster van Chicago, Alphonse Capone (bijgenaamd ‘Scarface’), spreekt nog immer tot de verbeelding.1

In de tijd van de drooglegging (‘Prohibition’) was Al Capone een van de bekendste criminelen die de ‘droogleggingswetgeving’ wist te omzeilen.2 Met zijn ‘consortium’ produceerde en distribueerde hij op illegale wijze vele hectoliters alcoholische dranken. Jarenlang wist hij zich staande te houden en uit handen te blijven van Justitie. Het was uiteindelijk de jonge belastingambtenaar Elliott Ness die hem ten val bracht.3 En hoewel de toewijding en passie van de jonge ambtenaar zeker van grote invloed moeten zijn geweest op het succes, het waren toch niet de belangrijkste succesfactoren. Het was de combinatie van zijn creativiteit en de fiscale bevoegdheden die zijn aanpak effectief maakte.

Met zijn fiscale team richtte Ness zich op de belastingontduiking en berekende de fiscaal niet-verantwoorde (illegale) inkomsten van Al Capone. Het team bouwde vanuit zijn ‘sociale omgeving’ een uitgavenpatroon op van zijn privébestedingen.4 De gegevens verkregen zij met name van derden zoals juweliers, vastgoedhandelaren, autoverkopers en hotels. Met de uitgaven voor zijn (extravagante) levensstijl als basis berekende het fiscale team de (zakelijke) inkomsten. En die strategie werkte. Al Capone werd uiteindelijk veroordeeld tot elf jaar gevangenisstraf; niet voor zijn criminele activiteiten van illegale handel in alcoholische dranken en daarmee gepaard gaande geweldsdelicten, maar voor belastingontduiking.5 ‘Fiscaal relevante gegevens’ brachten hem derhalve achter de tralies. Wat Justitie alleen niet kon bereiken, wist de Belastingdienst tot een succesvol einde te brengen. Creativiteit in het toezicht op het naleven van de wet- en regelgeving in combinatie met een rijke fiscale bron aan informatie, bleken effectief te zijn.6 Fiscale informatie vervulde een cruciale rol in het Justitiële onderzoek. De macht van (fiscale) kennis kwam pregnant naar voren.

Kennis is macht

Informatie is kennis en we weten al lang dat kennis macht betekent.7 Francis Bacon schreef in 1597 Scienta Potentestas Est (kennis zelf is macht).8 Het gaat hierbij om het vermogen met kennis invloed uit te oefenen op het denken en handelen van anderen: dat is immers macht.9 Dit is heden ten dage niet anders. Ook nu vraagt het toezicht de nodigde creativiteit van de medewerkers van een belastingdienst. Belangrijk zijn dan ook de bevoegdheden voor het verkrijgen van informatie: ‘informatie is het sleutelwoord voor het heffen van belastingen’.10 Het beschikken over informatie is voor de Belastingdienst noodzakelijk voor een juiste en volledige belastingheffing, aldus de staatssecretaris.11 Die informatiebehoefte en de bevoegdheden om die te kunnen verzamelen, hebben de Belastingdienst in het digitale tijdperk doen uitgroeien tot een ‘grote informatiefabriek’.12

De Belastingdienst beschikt met die enorme hoeveelheden data derhalve over een enorm machtspotentieel.13 De informatiepositie van de Belastingdienst is een van de voornaamste kritische succesfactoren in het uitoefenen van zijn taak. De mogelijkheid tot het verkrijgen van een veelheid aan fiscaal relevante informatie, en dan met name over het inkomen met daarbij de mogelijkheid die te toetsen aan derdeninformatie, wordt wel als een van de belangrijkste redenen genoemd in de internationale verschillen in de fiscale nalevingsbereidheid.14 En de Nederlandse belastingdienst vergaart – niet geheel onbetwist overigens – heel veel informatie van burgers en bedrijven voor zowel de eigen belastingplicht als die van anderen (derden).15 Deze en andere gegevens spelen een steeds grotere rol bij het fiscale toezicht onder meer door het opstellen van risicoprofielen en algoritmen.16 Het vergaren van informatie vervult daarmee een centrale rol in het proces van heffen en innen van belastingen.17

Kennis delen geeft kracht18

Maar ook daarbuiten kan de informatie grote waarde hebben. Andere bestuursorganen vergaren ook allerlei informatie over het doen en laten van de burgers en bedrijven. De samenleving verlangt van de overheid dat zij zaken als onderwijs, veiligheid, gezondheidszorg en vele andere belangrijke zaken goed regelt. ‘Wij verwachten’, om met de woorden van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties te spreken, ‘van de overheid dat zij daarvoor niet alleen regels stelt, maar ook toezicht daarop houdt’.19 En dat laatste gaat gepaard met het vergaren van allerlei gegevens en inlichtingen door een grote diversiteit aan toezichthouders.20 De informatiebehoeften binnen de toezicht op rijksniveau – ik noem dit: rijksbrede toezicht – kunnen dan ook overeenkomen met die van de Belastingdienst.21

Het is een feit dat de Belastingdienst beschikt over gegevens die in beginsel niet door andere instanties kunnen worden verzameld.22 Het kan daarbij gaan om gegevens die zelfs Justitie niet kan verkrijgen.23 Met de woorden van onderzoeksjournalist Bart de Koning: ‘In het belastingrecht mag de fiscus veel meer gegevens opvragen dan opsporingsdiensten in het strafrecht. En van die ruimte maakt de Belastingdienst dankbaar gebruik.’24 Ook kan het zo zijn dat Justitie bepaalde gegevens reeds heeft moeten vernietigen.25 Wil Justitie toch (weer) over deze gegevens beschikken, dan is de hulp van de Belastingdienst soms onmisbaar. Ook andere overheidsinstanties kunnen via de Belastingdienst over gegevens beschikken die zij volgens de privacywetgeving al hebben vernietigd of gegevens die ze zelf niet kunnen vergaren.26 De kracht van hun toezicht kan met die informatie – toezicht veronderstelt overigens een scheve machtsverhouding tussen de overheid en de burgers en bedrijven27 – toenemen. Nationale belangen kunnen daarbij spelen: de maatschappelijke veiligheid van burgers en bedrijven.28 Kortom, de Belastingdienst verzamelt en bewaart veel gegevens en is daarmee een aantrekkelijke partij voor het uitwisselen ervan.29 Maar dat kan niet grenzeloos. De overheid heeft immers ook te waken over individuele veiligheid (in de zin van het respecteren van alle fundamentele rechten van burgers) en de uitwassen van het overheidshandelen bij het nastreven van bijvoorbeeld de maatschappelijke veiligheid.30 Een eendrachtelijk optreden in het toezicht op brede maatschappelijke belangen kan dan ook niet los worden gezien van de – mogelijk conflicterende – individuele belangen van burgers, bedrijven en afzonderlijke toezichthouders.31 Tussen de bestuursorganen bestaan van oudsher grenzen; ook in de samenwerking. Van ongelimiteerde gegevensuitwisseling is dan ook (nog) geen sprake. Bestuursorganen respecteren wederzijds elkaars domein.

Een verschil in perceptie vanuit belangen

Desalniettemin lijken de grenzen binnen het rijkstoezicht steeds meer te vervagen.32 Vanuit verschillende perspectieven wordt het houden van toezicht door de rijksoverheid steeds meer gezien als een collectieve verantwoordelijkheid die om samenwerking vraagt. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid noemt hier onder andere de behoefte van burgers en bedrijven; zij willen zo min mogelijk lastiggevallen worden met allerlei specifieke regels en afzonderlijke toezichthouders.33 Toezicht wordt volgens de Raad nogal eens gezien als een rem op maatschappelijke innovatie en individuele ontplooiing en als oorzaak van ongewenste administratieve en financiële lasten.

Een exponent hiervan is de zogeheten ‘één-loket-gedachte’, die inhoudt dat een burger niet meerdere keren wordt geconfronteerd met eenzelfde gegevensuitvraag indien dit niet noodzakelijk is.34 Deze ontwikkeling vind ik onder andere terug in het Programma Andere Overheid.35 Samenwerking tussen bestuursorganen in het belang van de burgers en bedrijven.

De ministers van Veiligheid en Justitie en van Financiën staan ook positief tegenover deze ontwikkeling. Ik citeer: ‘De handhaving van wet- en regelgeving is een verantwoordelijkheid van de overheid, waar verscheidene organisaties deel van uitmaken. Samenwerking tussen die organisaties is van groot belang voor een integrale toepassing en handhaving van overheidsregelingen. Om die samenwerking effectief en efficiënt te laten verlopen bieden wet- en regelgeving ruimte voor het verzamelen en uitwisselen van gegevens.’36

Vanuit beide invalshoeken moeten gegevens die de verschillende toezichtinstanties vergaren in het kader van hun taak, zo mogelijk, gedeeld worden met andere toezichthouders.37 In onderzoeken worden zelfs initiatieven aangereikt om rijkstoezichthouders zoveel mogelijk te laten samenwerken op basis van een geïntegreerd toezichtsprogramma.38 Een verschuiving van wederzijdse erkenning naar een integratie van het toezicht lijkt een logische ontwikkeling.39 Het beschikken over (gezamenlijke) toezichtgegevens kan als basis dienen voor zo’n geïntegreerde taakuitoefening.

In de discussie over het delen van gegevens met andere toezichthouders, klinken echter ook andere geluiden over deze brede(re) maatschappelijke verantwoordelijkheid wanneer het gaat over de gegevensverstrekking door Belastingdienst.40 Niet iedereen is gecharmeerd van de Belastingdienst als partner voor het uitwisselen van gegevens.41 Er is een duidelijk verschil in perceptie.

Juristen luiden zelfs de noodklok: er zou sprake zijn van het schenden van de privacy en het verkrijgen van aanvullende bevoegdheden.42 Een verschil van opvatting over privacy kan daarbij van invloed zijn.43 Wat de Belastingdienst juist kenschetst als ‘omwille van de privacy’ kan door anderen juist worden beschouwd als grove schending daarvan.44 Niet elk optreden van de Belastingdienst wordt immers als maatschappelijk aanvaardbaar (‘noodzakelijk’) beschouwd.45 De focus mag dan ook niet alleen gericht zijn op het kunnen houden (inter)nationale toezicht.46

Dat laatste lijkt echter de boventoon te voeren in de integratieontwikkeling. Het kabinet stelt bijvoorbeeld dat de fraudeaanpak met een ‘brede en integrale benadering’ effectiever wordt. Hij ziet hier juist een rol weggelegd voor de Belastingdienst.47 En dan krijgt samenwerking een ander perspectief. Het delen van gegevens biedt kansen voor de toezichthouders voor het bereiken van zowel een efficiënter (‘klantvriendelijker’) als effectiever toezicht. De Belastingdienst fungeert als het ware als ‘informant’ binnen het rijksbrede toezicht: de individuele ‘veiligheid’ (ook wel aangeduid als human security of personal security) wijkt dan ten dienste van het nationale belang.48 Associaties met het panopticum (dat woord betekent: ‘alziend’), waarbij de overheid vanuit verschillende posities ‘zijn’ burgers controleert, dringen zich op.49 Wat is het individuele belang dan nog waard? Dit vraagt om een afweging van maatschappelijke en individuele belangen.50 De vraag rijst dan ook of een dergelijke ‘informantenrol’ bij de Belastingdienst past.

’t Neemt toe, maar men weet niet hoe

Deze rol van de Belastingdienst is overigens niet nieuw. Dat laat onder andere de uitgebreide – van oorsprong uit 1982 daterende – lijst met ‘fiscale informatiestromen’ zien waarvoor de fiscale geheimhoudingsplicht niet van toepassing is.51 Aan de instanties die op de lijst staan, kan de Belastingdienst al allerlei gegevens verstrek ken (art. 67 lid 2 letter b AWR juncto art. 43c Uitv. reg. AWR). En dat gebeurt op grote schaal. De Belastingdienst verstrekt bijvoorbeeld met vele koppelingen allerlei gegevens aan andere bestuursorganen.52 Ter illustratie, met behulp van 122 datakoppelingen geeft de Belastingdienst in 2014 aan een veelheid van bestuursorganen toegang tot bijna 100 verschillende gegevensbestanden.53 De Belastingdienst lijkt daarmee een van de grootste dataleveranciers te zijn binnen de rijksoverheid.54 Wat de actuele stand is, is niet bekend; de Belastingdienst doet daar geen mededelingen over. Het is overigens niet bekend of de Belastingdienst dit zelf in beeld heeft. Dat laatste zou verontrustend zijn.55 Maar wat misschien nog wel verontrustender is: de wettelijke grondslag van die gegevensverstrekking is niet in alle gevallen bekend.56 En dat terwijl het delen van gegevens alleen maar toeneemt.

En ‘de dynamiek rond het koppelen van databestanden is van dien aard dat een overzicht er over bijvoorbeeld een jaar weer anders zou kunnen uitzien.’, aldus de minister van Veiligheid en Justitie.57 De WRR kwalificeert de Belastingdienst zelfs als ‘koploper en spil in samenwerkingsverbanden voor data-analyses’.58 En de Belastingdienst wil het gebruik van grote databestanden de komende jaren ook nog eens verder intensiveren en op termijn een datagestuurde dienst worden.59 Wat de Belastingdienst nu aan gegevens verstrekt met allerlei soorten van datakoppelingen, is niet openbaar.60 Wel is bekend dat het aantal is uitgebreid met nieuwe afnemers en nieuwe behoeften bij bestaande afnemers.61 Dit in tegenstelling tot de toezegging van de staatssecretaris begin 2000 deze lijst met gegevensverstrekkingen te beperken.62 Waar deze ontwikkeling naar toe gaat, valt niet te voorspellen.63

Naast deze omvangrijke, structurele en veelal volledig geautomatiseerde gegevensverstrekking zijn er nog allerlei andere vormen van ‘losse’ gegevensverstrekking, veelal over individuele burgers of bedrijven. Dat kan zijn vanuit een algemeen geformuleerde wettelijke verplichting (art. 67 lid 2 letter a AWR) of een specifieke ontheffing van de minister van Financiën (art. 67 lid 2 letter c AWR).64 Over de omvang daarvan is het eveneens gissen, want die informatie houdt Belastingdienst binnenskamers.65

De omvang van de gegevensverstrekking is dan ook niet openbaar. Of weet de Belastingdienst de omvang ervan misschien zelf ook niet? En welke omvang zal dit op termijn krijgen? Wat eens in het verleden als druppeltje uit een kleine opening van de strikte geheimhouding van de Belastingdienst vloeide, dreigt aan te wassen tot een waterval aan gegevensverstrekking. Een bezinning daarover lijkt noodzakelijk, opdat voorkomen wordt – met de dichterlijke slotwoorden van Cats – ‘Daer komt een groote wond oock van een kleyn begin.’66

Een prangende vraag

Bij de toenemende behoefte tot het delen van fiscale gegevens past dan ook een indringende vraag: Valt de rol van de Belastingdienst bij het versterken van de informatiepositie van andere toezichthouders wel te verenigen met zijn wettelijke taak? Mag de Belastingdienst hiervoor zijn toezichthoudende bevoegdheden eigenlijk wel gebruiken? Maar ook: Komt dit gebruik van bevoegdheden de belastingmoraal wel ten goede? En wat is de invloed hiervan op de effectiviteit van het toezicht van de Belastingdienst? Wat betekent een dergelijke ‘big brother rol’ voor het beeld dat de maatschappij heeft van de overheid in zijn algemeenheid en de Belastingdienst in het bijzonder?67 Een spectrum aan vragen die zich concentreren rondom het vraagstuk van het rechtvaardig kunnen delen van doelgebonden fiscale gegevens door de Belastingdienst.

Een oude discussie naar de doelbinding herleeft vanuit een nieuw perspectief

De begrenzing voor de fiscale gegevensverstrekking door de Belastingdienst – en de discussie daarover – is niet nieuw (zie par. 2.4.3.1).68 De wettelijke geheimhoudingsplicht over fiscale aangelegenheden dateert immers al uit de tijd van Napoleon.69 De vraag om fiscale gegevens ook buiten de Belastingdienst te kunnen gebruiken, doet zich eind negentiende eeuw al voor.70 Dat resulteert aanvankelijk in een strikt geformuleerde geheimhoudingsplicht. De fiscale gegevens dienen vanwege hun aard vertrouwelijk te worden behandeld: zij blijven gebonden aan het doel waarvoor ze zijn verkregen: het uitoefenen van de belastingwet.71 In het begin van de volgende eeuw wordt het mogelijk bepaalde gegevens te delen met andere bestuursorganen.72 In de loop van de twintigste eeuw krijgt de minister van Financiën gaandeweg steeds meer de bevoegdheid tot het (zelfstandig kunnen) verlenen van een ontheffing op de wettelijke geheimhoudingsplicht.73

Onder invloed van nationale en internationale privacywetgeving leidt dat eind vorige eeuw weer tot nieuwe discussies. De Registratiekamer – als voorloper op de Autoriteit Persoonsgegevens – oordeelt over de fiscale ontheffingsbevoegdheid. De ‘privacy waakhond’ acht het delen van fiscale gegevens aanvaardbaar, maar doet tegelijkertijd de oproep voor het scheppen van een passende regeling. ‘De behoefte aan gegevensuitwisseling binnen de overheid neemt nog steeds toe. Hoe groter de belangen die daarbij in het spel zijn, hoe meer zij een wettelijk gefundeerde regeling rechtvaardigen van de in dat kader noodzakelijke verstrekkingen door de Belastingdienst; een regeling die beantwoordt aan de nationale en internationale normen van privacybescherming.’74 Het toenmalige beleid – opgenomen in het Voorschrift Informatieverstrekking 1993 – voldoet daar niet aan en wordt – bijna tien jaar later – ingetrokken.75 Het maakt plaats voor een wettelijke begrenzing van de fiscale geheimhoudingsplicht (artt. 67 lid 2 en 67 lid 3 AWR).76 Met het wettelijk beperken van de geheimhoudingsplicht is echter nog niet gezegd dat Belastingdienst de gegevens – verkregen voor de uitvoering van de belastingwet – als bestuursorgaan kan delen met andere bestuursorganen. De doelbinding kan namelijk niet zondermeer worden losgelaten.

Het EU-grondrecht geeft namelijk het recht op eerbiediging van het privé leven (art. 7 EU-Handvest). Het is een recht dat ook geldt tegenover de overheid. Grondwettelijk kan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer slechts beperkt worden bij of krachtens wet (art. 10 Gw).77 Voor het openbaar gezag – en dus ook de Belastingdienst – is inmenging slechts toestaan wanneer dat bij wet is voorzien en noodzakelijk is (art. 8 EVRM). Het delen van gegevens – als vorm van gegevensverwerking – gaat immers gepaard met het inmengen op het recht van het privé leven.78 Dit vindt onder andere zijn concrete uitwerking in de bescherming van persoonsgegevens die zich (mede) ontwikkeld heeft uit het recht op respect voor het privé leven.79 Voor het verstrekken van persoonsgegevens geldt het verbijzonderde kader vanuit de huidige Wbp en de Algemene verordening gegevensbescherming van de Europese Unie.80 De doelbinding geldt daarbij als algemeen beginsel (art. 7 Wbp en art. 5 AVG).81 Het verwerken van die gegevens dient verenigbaar te zijn met dat doel (art. 9 lid 2 Wbp en 6 AVG).82 Dit geldt ook wanneer een toezichthouder gegevens doorverstrekt aan anderen in het kader van een samenwerking (art. 6 lid 3 AVG). Het uitgangspunt daarbij is dat het verenigbaar blijft met het doel.

Het doorbreken van die verenigbaarheid kan slechts in uitzonderlijke situaties. Allereerst valt te denken valt aan het voorkomen, opsporen en vervolgen van strafbare feiten. Het rechtmatig (door)verstrekken van gegevens kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn vanuit een risicoanalyse waaruit een concreet vermoeden van fraude voortvloeit (art. 43 letter b Wbp).83 Een soortgelijke beperking is ook opgenomen in de AVG (art. 23 lid 1 letter d AVG juncto art. 6 lid 4 AVG). Met het delen van die gegevens verandert niet alleen het doel maar tevens de handhavingssfeer: van toezicht naar opsporing (par. 2.2).

Maar ook minder extreme situaties kunnen zich voordoen waarbij niet de handhavingssfeer wijzigt maar wel het doel. Daarvan kan sprake zijn wanneer een toezichthouder zijn gegevens doorverstrekt voor niet vooraf gespecificeerde doelen. Daarvoor moet volgens de Wbp echter wel sprake zijn van gewichtige economische en financiële belangen van de staat en andere openbare lichamen (art. 43 letter e Wbp). De AVG stelt als voorwaarde dat die beperking de wezenlijke inhoud van de grondrechten en fundamentele vrijheden onverlet laat en in een democratische samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel is ter waarborging van andere belangrijke doelstellingen van algemeen belang (art. 23 lid 1 letter e AVG).

Het gewijzigde doel moet dan ook in overeenstemming zijn met de wezenlijke inhoud van de grondrechten en fundamentele vrijheden: de eerbiediging van het privé leven (art. 7 EU-Handvest, 8 EVRM en 10 Gw). Het legitiem kunnen delen van gegevens, als vorm van inmengen in het persoonlijke domein, is ook dan slechts toegestaan voorzover voor zover ‘bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is’ (art. 8 EVRM). Onder de Wbp dient de uitzondering restrictief te worden geïnterpreteerd. Afwijkingen van de doelbinding vraagt om een concrete belangenafweging en dient beperkt te blijven tot incidentele overdracht van gegevens.84 Dit geldt ook voor de AVG.85 Het vraagt om een individuele belangenafweging.86 De AVG noemt de belangen die minimaal moeten worden meegewogen (art. 23 lid 2 AVG).87 Het gewijzigde doel moet in elk geval gerechtvaardigd zijn.

De mogelijkheid tot het delen van gegevens vindt – binnen de juridische kaders – met name plaats vanuit de beoordeling van de gerechtvaardigde doelen. Zowel het delen van gegevens door de Belastingdienst als het vergaren van die gegevens door het andere bestuursorgaan bij de Belastingdienst, vindt zijn grondwettelijke beperkingen in het doel voor het inmengen in het persoonlijke domein (art. 7 EU- Handvest, art. 8 EVRM en art. 10 Gw). En dat beperkt zich uitdrukkelijk niet tot alleen persoonsgegevens.88 Die doelbinding vormt het fundament voor de delen van gegevens. En voor fiscaal vertrouwelijke gegevens geldt aanvullend de wettelijke geheimhoudingsplicht (67 AWR).

De Belastingdienst moet rekening houden met het vertrouwelijk karakter van alle gegevens: die kunnen immers privacygevoelig zijn of bedrijfsgeheimen bevatten.89 Dat is ook de mening van de minister van Justitie die zowel de gegevens die betrekking hebben op de persoonlijke levenssfeer als de bedrijfs- en fabricagegegevens tot vertrouwelijke gegevens rekent.90 De minister van Financiën kwalificeert deze gegevens in elk geval als ‘vertrouwelijk’ wanneer zij van invloed kunnen zijn op de concurrentiepositie of een disproportionele inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokkene.91 Maar hij trekt geen concrete grens. En dat terwijl met de ontwikkelingen op ICT-gebied, het hergebruik van data en de geautomatiseerde gegevensontwikkelingen – de zogenaamde Big Data-toepassingen – het risico op het gebruik van gegevens anders dan voor het doel waarvoor de data zijn verzameld, alleen maar toeneemt.92 Immers, het verdere gebruik (‘secundair gebruik’) van gegevens bij dergelijke toepassingen levert een grote meerwaarde op.93 Dat zijn nu juist de ‘kroonjuwelen’ van Big Data.94 De Wbp sluit het delen van ‘gezamenlijke gegevens’ vanuit bijvoorbeeld een verwantschap (art. 9 lid 2 Wbp) niet uit.95 Termen die de AWR noch de AVG kent. De binding vanuit de AWR geldt in beginsel voor ‘hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld’ (art. 67 lid 1 AWR). Voor de strekking daarvan lijkt de reikwijdte van de wettelijke taakuitoefening bepalend te zijn.96 De grens waarbinnen het delen van fiscale gegevens valt te verenigen met het doel, is op voorhand niet te bepalen.97 Een passend wettelijk kader moet daar derhalve in voorzien.98 Een kader dat recht doet aan de fundamentele waarden van de samenleving. Dat strekt verder dan alleen het opheffen van de juridische barrière voor de fiscale geheimhoudingsplicht. Het verstrekken van gegevens door een overheidsorgaan kan (ook wanner het recht op privacy niet in het geding is) rechtens te beschermen belangen raken.99 Het vertrouwen dat de Belastingdienst hierin geniet van burgers en bedrijven kan van invloed zijn op het naleven van de fiscale verplichtingen.100 Een rechtvaardiging in het handelen van de Belastingdienst is noodzakelijk. Het doorbreken van de fiscale doelbinding gaat daarmee verder dan alleen de rechtmatigheid. Dat geeft een nieuw perspectief aan de discussie over het delen van fiscale gegevens.

Rechtvaardigheid in het doorbreken van de doelbinding

Het delen van gegevens moet dan ook volgens het fundamentele waarden van de samenleving (EU-Handvest, EVRM en Gw) plaatsvinden.101 Het gaat immers om een – mogelijk met dwang gepaard gaande – inbreuk op het persoonlijke leven. Dat gaat verder dan het rechtsbegrip zoals Kelsen dat uitdrukt met de frase ‘recht is dat wat geldt’; het middel om autoriteit en bevoegdheid te funderen.102 Het ziet veel meer op het creëren van de situatie waarin degenen tot wie het recht zich richt door een vorm van dwang of krachtsvertoon tot naleving van dat recht worden bewogen.103 Naast dwang gaat het niet minder om geïnternaliseerde opvattingen van het rechtssubject over wat hoort ten aanzien van het doel waarvoor de inmenging in het persoonlijke domein plaats vindt of heeft gevonden. Met het delen van gegevens is dan ook de rechtvaardigheid in het geding.

Het woord rechtvaardigheid komt niet voor in de indices van verschillende rechtswetenschappelijke handboeken.104 Het blijkt meer zijn toepassing te vinden in de rechtsfilosofie. Bij de inhoud van het begrip ‘rechtvaardigheid’ wordt in de sociologie veelal aangesloten bij de definitie voor gerechtigheid. De Instituten van Justinianus (uit het jaar 533) openen met de woorden: ‘de onwankelbare en bestendige wil die ieder zijn recht [gecursiveerd door MS] doet toekomen’.105 De begrippen gerechtigheid en rechtvaardigheid zijn elkaars synoniem.106 Bij rechtvaardigheid gaat het dan ook om de belangenafweging waarbij een ieder krijgt wat hem toekomt: oftewel, een ieder het zijne. En dat moet overeenkomstig het recht zijn.107 Maar de geïnternaliseerde opvatting van het subject, oftewel de innerlijke beweegreden, is daarbij niet onbelangrijk voor de uitoefening van het recht. Hoewel dwang – met als uiterste de inzet van de klassieke ‘sterke arm’ – niet wordt uitgesloten.108

Bij rechtvaardigheid komt de geëigende opvatting van het rechtssubject overeen met het geldende recht. Deze overeenstemming is met name van belang wanneer het naleven van wetten grotendeels afhankelijk is van de innerlijke bereidheidwilligheid van subjecten; de compliance van burgers en bedrijven.109 Voor het naleven – of vanuit de overheid bezien: het kunnen uitvoeren – van de belastingwetgeving is de intrinsieke motivatie één van de kernelementen (par. 2.3.1). En het vergaren van fiscale gegevens vormt een wezenlijk onderdeel van het proces van belastingheffing. Het is zelfs een conditio sine qua non (par. 2.3.2).110,111

Het is echter niet mogelijk om rechtvaardigheid vooraf te definiëren: daarvoor is sprake van een te grote constellatie van belangen en factoren.112 Om tot het rechtvaardig vergaren en delen van gegevens te kunnen komen, is maatwerk noodzakelijk. Het gaat gepaard met het wegen van de maatschappelijke en individuele belangen.113

In het kader van toezichtsbevoegdheden en het delen van gegevens gaat het om de belangenafweging bij het verstrekken van toezichtgegevens door de Belastingdienst aan een rijkstoezichthouder die dan effectiever zijn taak kan uitvoeren.114 Is die in balans met rechten van de betreffende burger of bedrijf (belastingplichtige, inhoudingsplichtige, administratieplichtige, derde of elke andere gegevensverstrekker)? Dat gaat verder dan alleen het rechtmatig verstrekken van gegevens aan een ander bestuursorgaan.115 Het gaat dieper. Het gaat om de ‘relatie’ van de burgers en bedrijven met de afzonderlijke bestuursorganen.

Het integreren van gegevens vanuit de rechtvaardigheid – en het daarbij betrekken van de belangen van de specifieke burgers en bedrijven – is een nieuw perspectief. De eerder gevoerde discussies blijven beperkt tot rechtmatigheid en de interbestuurlijke relatie: bij rechtvaardigheid speelt ook de relatie met de burgers en bedrijven een rol.116 En dat is naar mijn mening van belang voor een rechtvaardige wijziging van fiscaal gebonden gegevens. Voor het oplossen van het vraagstuk voor wat betreft het integreren van fiscale gegevens in het rijksbrede toezicht neemt de rechtvaardigheid dan ook een centrale plaats in.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.