4.4.1.3 De Wet op de Rechtelijke Organisatie (De Wet RO)

Uit de totstandkomingshistorie van de Wet Raad voor de rechtspraak, die in werking is getreden per 1 januari 2002, valt af te leiden dat hoger beroep en cassatie door de wetgever (ongewijzigd) worden gezien als de voorziening die voorop staat binnen de rechterlijke organisatie ter bevordering van de rechtseenheid.

In de wet Raad voor de rechtspraak is voorzien dat de gerechten, met ondersteuning van de Raad voor de rechtspraak, een aantal specifieke activiteiten kunnen verrichten om de uniforme rechtstoepassing te bevorderen. De achtergrond hiervan is dat niet alle praktische problemen die zich voordoen even gemakkelijk via hoger beroep of cassatie tot een oplossing kunnen worden gebracht. Ook werd het systeem niet afdoende geacht om voldoende tegemoet te komen aan de maatschappelijke behoefte aan rechtszekerheid en rechtseenheid.5 Bovend'Eert en Mak merken ook op dat het systeem van hoger beroep en cassatie een beperkte rechtseenheid bevorderende werking kent omdat slechts een klein gedeelte van de zaken na een uitspraak in eerste instantie in hoger beroep of cassatie wordt beoordeeld.6

In de herziene Wet RO (waarin de Wet Raad voor de rechtspraak is opgenomen) zijn om de hiervoor genoemde reden derhalve bijzondere bepalingen opgenomen ter bevordering van de rechtseenheid.

De besturen van de gerechten hebben ingevolge artikel 23 lid 3 RO tot taak gekregen de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing te bevorderen door overleg met de (toen) sector- of gerechtsvergadering:7 er is dus geen sprake van een bevoegdheid tot het vaststellen van een bindende rechtersregeling. De gerechtsvergadering8 is op grond van artikel 28 RO op haar beurt bevoegd om het bestuur van het gerecht gevraagd of ongevraagd te adviseren over de uitvoering van die taak. Hier wordt dus ook geen bevoegdheid verleend tot het vaststellen van een bindende rechtersregeling. Uit de totstandkomingshistorie van de Wet Raad voor de rechtspraak kan – gezien de tekst in ieder geval met betrekking tot rechtersregelingen die zien op procesrechtelijke regelingen – afgeleid worden dat bij de totstandkoming van deze wet de gedachte leefde dat de gerechtsvergadering het aangewezen orgaan zou zijn om dergelijke regelingen vast te stellen:

In de Memorie van Toelichting bij de Wet Raad voor de rechtspraak wordt ook gesproken over rechtersregelingen op het terrein van de toepassing van het materiële recht: ‘deze betreffen de kern van de rechterlijke rechtsvorming, hetgeen bij uitstek binnen de gerechten behoort plaats te vinden zonder inmenging van buitenaf’10 aldus de MvT.

Uiteindelijk is in de definitieve tekst van de Wet RO in de taakstelling voor de gerechten dan wel de gerechtsvergadering voor het vaststellen van rechtersregelingen geen bevoegdheid opgenomen.

Dit is spijtig, omdat hiermee een kans is gemist om duidelijkheid te verschaffen over de kwestie welk orgaan nu bevoegd is tot het vaststellen van rechtersregelingen.11 Ook laat deze lacune onduidelijk in hoeverre het een bewuste keuze van de wetgever is geweest om hier een ‘door de wetgever gelaten ruimte’ (in de zin van ruimte die geacht wordt door de rechterlijke macht zelf te worden ingevuld) te creëren. Een andere goede mogelijkheid is dat, na het verdwijnen uit het wetsvoorstel van de Raad voor de rechtspraak als orgaan dat bindende richtlijnen en beleidsregels opstelt,12 in de uiteindelijke wettekst per abuis of bij gebrek aan een gemeenschappelijk politieke visie hierover, geen ander orgaan is aangewezen om deze taak op zich te nemen. In het rapport van de zogenoemde Commissie Leemhuis, dat aan de basis van de voorstellen tot het instellen van een Raad voor de rechtspraak lag, is het voorstel opgenomen dat de Raad voor de rechtspraak onderzoek zou kunnen verrichten naar gemeenschappelijke beleidsvragen en hierover zo nodig bindend zou moeten kunnen beslissen. De Raad voor de rechtspraak zou hierbij zelf bepalen welke materie in beleidsregels kan worden vastgelegd en welke niet. Tevens was voorzien in een beroepsvoorziening tegen te vergaande richtlijnen en beleidsregels: de rechter zou richtlijnen/beleidsregels van de Raad voor de rechtspraak door een speciale kamer van de Hoge Raad moeten kunnen laten toetsen als deze het hem onmogelijk zouden maken ‘zijn verantwoordelijkheid als rechter waar te maken’, met als uiterste consequentie dat de Hoge Raad een rechtersregeling onverbindend zou kunnen verklaren.13 Dit voorstel is uiteindelijk niet in de definitieve wettekst overgenomen, waardoor, bij gebreke van aanwijzing van een ander orgaan, onduidelijkheid over de vaststellingsbevoegdheid van rechtersregelingen rest.

De taak van de Raad voor de rechtspraak op grond van artikel 94 RO bestaat eruit om gerechten ondersteuning te bieden bij activiteiten gericht op uniforme rechtstoepassing en bevordering van de juridische kwaliteit.14 Zoals hiervoor al even ter sprake kwam kent de vigerende wettelijke regeling – in tegenstelling tot het oorspronkelijke wetsvoorstel – aan de Raad voor de rechtspraak uiteindelijk en uitdrukkelijk niet de bevoegdheid toe om bindende richtlijnen vast te stellen en zo afspraken tussen rechters omtrent rechtseenheid te bekrachtigen. Uit de totstandkomingshistorie van de wet Raad voor de rechtspraak wordt duidelijk dat ervoor is gekozen dat noch de Raad voor de rechtspraak noch het gerechtsbestuur op dit terrein een formele adviesbevoegdheid toekomt.15 De activiteiten die de Raad voor de rechtspraak en de gerechten gezamenlijk op grond van art. 94 RO verrichten, kunnen niet leiden tot beslissingen met rechtsgevolg.16 Bij de totstandkoming van de wet is ervan uit gegaan dat het niet in het constitutionele bestel past om organen van de rechterlijke macht, zoals de Raad voor de rechtspraak, de bevoegdheid toe te kennen om door middel van algemene regels rechters te binden bij de uitoefening van hun rechtsprekende functie. De parlementaire geschiedenis zegt hierover dat ‘juist omdat het gaat om aspecten betreffende de uitoefening van de rechterlijke functie de gerechten hier leidend dienen op te treden’.17

Dijksterhuis leest in deze toelichting op art. 94 RO een indirecte wetgevende legitimatie van rechterlijke samenwerking.18 De vraag is of dit ook werkelijk zo gezien moet worden. Het gerecht19 is immers evenzeer een orgaan20 (Kortmann gebruikt de term ‘ambt’)21 van de rechterlijke macht dat net zo min als de Raad voor de rechtspraak22 een bevoegdheid is toegekend om algemene regels vast te stellen die rechters binden bij de uitoefening van de rechtsprekende taak.

In de evaluatie van de herziene Wet RO door de Commissie Deetman in 200623 wordt inzake artikel 94 RO een uitdrukkelijk onderscheid gemaakt tussen rechtsvorming enerzijds en uniforme toepassing van het recht door verschillende gerechten in concrete situaties anderzijds. Volgens de Commissie ziet artikel 94 RO niet op rechtsvorming maar op uniforme toepassing van het recht. En op dat gebied kunnen nuttige afspraken worden gemaakt, aldus het rapport. De beschrijving door de Commissie van de taakstelling, verbonden aan artikel 94 RO, laat buiten twijfel dat het hier op rechtersregelingen wordt gedoeld. Op de bevoegdheid tot het vaststellen van deze ‘nuttige uitspraken’ gaat het rapport echter (helaas) niet in.

In de praktijk blijken de landelijke overleggen van sectorvoorzitters in een aantal gevallen de regie te hebben genomen ten aanzien van de inhoud en vaststelling van rechtersregelingen.24 Deze landelijke overleggen van sectorvoorzitters van de diverse sectoren kennen binnen de Wet RO geen eigen positie. Dit is opmerkelijk nu bijvoorbeeld de Beslagsyllabus, na besluitvorming door (het DB van) het landelijk overleg van de sectorvoorzitters van de civiele- en kantonsectoren, en onder verantwoordelijkheid van het LOVCK wordt gepubliceerd.25 Tijdens de Expert-Interviews is (voorzieningen)rechters gevraagd naar hun visie op deze door het LOVCK op zich genomen taakuitoefening: hier blijkt zeer verschillend over te worden gedacht. De omstandigheid dat de Rechtspraak de mogelijkheid van hoger beroep en cassatie kent, waardoor vraagstukken zich op termijn uitkristalliseren, wordt gezien als een voldoende werkend mechanisme, zodat bemoeienis van het LOVCK met rechtseenheidskwesties overbodig is. Het feit dat sectorvoorzitters (die het LOVCK vormen) veel tijd kwijt zijn aan managementtaken leidt tot de indruk dat de inhoudelijke kennis die noodzakelijk is om een goed besluit over een rechtersregeling te kunnen geven, niet steeds aanwezig is. In dit verband merkten voorzieningenrechters op:

Door anderen wordt goedkeuring door het LOVCK als niet onlogisch gezien omdat vaststelling van rechtersregelingen in verband met rechtseenheid nu eenmaal landelijk moet gebeuren, en omdat vaststelling door het LOVCK bijdraagt aan de status van de aanbevelingen in de Beslagsyllabus:

De voorzitter van de werkgroep Beslagrecht Tonkens-Gerkema zegt hierover in een Expert-Interview:

De indruk die ik uit de Expert-Interviews heb gekregen is dat bij voorzieningenrechters de vraag naar de bevoegdheid van het LOVCK tot het vaststellen van rechtersregelingen niet leeft. Dit staat los van de visie die men kan hebben op de toegevoegde waarde die een vaststellingsbesluit van het LOVCK al dan niet met zich brengt.

De individuele sectorvoorzitter (die met de collega sectorvoorzitters zitting heeft in het landelijk overleg) had wel een eigen positie: deze was op grond van artikel 21 RO belast met de dagelijkse leiding van de sector. Ook hier is derhalve geen sprake van een bevoegdheid tot het ontwikkelen en/of vaststellen van bindende rechtersregelingen.26

Uit het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat de wet aan het LOVCK, noch de (toenmalige) sectorvergadering of de gerechtsvergadering bevoegdheid verleent om bindende regels inzake uniforme rechtstoepassing vast te stellen.27 Ook regelingen die worden vastgesteld buiten organen van de Rechterlijke Organisatie, zoals voorheen de Trema-normen inzake de hoogte van alimentatie door de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak28 (NVvR) en de Aanbevelingen van de Kring van Kantonrechters,29 die de kantonrechtersformule vaststelt, komen tot stand buiten een wettelijke bevoegdheid.30

Vellinga-Schootstra noemt een aantal nadelen die het gevolg zijn van het ontbreken van een wettelijke grondslag voor rechtersregelingen, zoals onduidelijkheid over besluitvorming, over het onderwerp van rechtersregelingen en over de wijze van publicatie.31 Andere auteurs, zoals Teuben en Giesen32 kiezen veeleer een insteek die wordt gekenmerkt door de vaststelling dat rechtersregelingen in de praktijk bestaan en onderzoeken van daar uit hoe deze in het bestaande rechtssysteem kunnen worden ingepast en/of verklaard.