Samenvatting

Morganatisch burgerschap. Een onderzoek naar burgerschap en politieke representatie van de overzeese burger in het Koninkrijk der Nederlanden, de Franse Republiek en de Europese Unie

In dit proefschrift wordt aan de hand van een conceptueel-theoretische en rechtsvergelijkende studie en vanuit het perspectief van de gelding van het Europees Unieburgerschap op de Landen en Gebieden Overzee (LGO) de notie van het Nederlanderschap nader geduid. De onderzoeksvragen luiden als volgt: ‘Op welke wijze dient het Nederlanderschap te worden geduid vanuit een conceptueel-theoretisch en rechtsvergelijkend perspectief?’ en ‘Wat is de betekenis van de gelding van het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk voor de duiding van het Nederlanderschap?’ Ten behoeve van een grondig beeld van de burgerschapsnotie in het Koninkrijk der Nederlanden wordt het object van dit onderzoek – het Nederlanderschap – vanuit deze twee aan elkaar verwante vragen bestudeerd. Het proefschrift bestaat, inclusief de inleiding en de slotbeschouwing, uit acht hoofdstukken: het begrip burgerschap en zijn verschijningen (Hoofdstuk 2); het ontstaan en de strekking van het LGO-regime (Hoofdstuk 3); de ontwikkeling van de LGO in de EU (Hoofdstuk 4); het Unieburgerschap en de werking ervan in de LGO (Hoofdstuk 5); een rechtsvergelijkende studie naar de toepassing van het Unieburgerschap in de Franse LGO met het oog op de duiding van het Franse burgerschap (Hoofdstuk 6) en tot slot de betekenis van de toepassing van het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk met betrekking tot de conceptuele-theoretische inkleuring van het Nederlanderschap (Hoofdstuk 7). De verschillende hoofdstukken bevatten in een systematische opbouw de bouwstenen voor de beantwoording van de onderzoeksvragen.

Vooreerst is het begrip burgerschap aan een grondige analyse onderworpen (Hoofdstuk 2). Daaruit is naar voren gekomen dat het begrip is ontstaan in de zevende eeuw v.Chr. in de Griekse poleis. Het begrip is ontstaan ten behoeve van (in ieder geval) de beloning van actieve burgers die zich inzetten voor de gemeenschap. Daarnaast was het idee achter burgerschap dat het voor legitimatie van regelgeving zorgt, aangezien de burgers destijds in persoon regelgeving goed- dan wel afkeurden. Het burgerschapsbegrip geeft een wederkerige rechtsverhouding weer tussen de burger en de rechtsorde waarvan hij deel uitmaakt. De wederkerigheid wordt geïllustreerd door de rechten en plichten die de burger en de rechtsorde krijgen jegens elkaar. Het begrip is, mede vanwege de opkomst van het christendom en het feodalisme, op de achtergrond geraakt in de Middeleeuwen. Daarvoor in de plaats kwamen het christelijk burgerschap, dat een wederkerige verhouding weergeeft tussen de christen en het Koninkrijk Gods, en het feodale stelsel met een verhouding tussen de leenheer en de leenman. Het waren de humanisten in de Renaissance die met het ontdekken van verscheidene geschriften uit de klassieke oudheid het burgerschapsbegrip nieuw leven schonken. De Renaissance markeert de eerste wedergeboorte van burgerschap. Naast het benadrukken van het wederkerige karakter waar burgerschap van uitgaat, werd door enkele Renaissance-auteurs benadrukt dat het burgerschapsbegrip politieke representatie met zich zal moeten brengen. De koppeling van politieke representatie aan burgerschap houdt onder meer in dat de burger niet meer in persoon betrokken is in bijvoorbeeld het wetgevingsproces, maar door middel van een politieke representant. Deze gedachte kwam tot verdere ontwikkeling in de jaren van de tweede wedergeboorte van burgerschap: in de jaren van Franse Revolutie. Eén uitgewerkte kerngedachte van de Franse Revolutie is dat burgerschap politieke representatie met zich brengt, waarbij het kiesrecht voor het (mede)wetgevende orgaan daartoe het vehikel vormt.

Nadat in Hoofdstuk 2 van het proefschrift is onderbouwd dat het burgerschapsbegrip ook een legitimerende werking heeft, omdat burgerschap mogelijk maakt dat burgers politiek gerepresenteerd worden in het orgaan dat een (mede) beslissende rol vervult in het wetgevingsproces, is aandacht besteed aan het ontstaan en de strekking van de LGO (Hoofdstuk 3) en de ontwikkeling die de LGO doormaken in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU en de zogenoemde LGO-besluiten van de Raad (Hoofdstuk 4). Het LGO-regime, dat in het Verdrag betreffende de werking van de EU (VwEU) is opgenomen op aandringen van de Franse Republiek, houdt in dat Unierecht niet onverkort van toepassing is op de gebieden die onder dit regime vallen. Enkel Deel IV VwEU, dat het associatieregime tussen de LGO en de Unie betreft, is volgens het VwEU van toepassing aldaar. De strekking van dit associatieregime, zoals verankerd in het VwEU, duidt erop dat de rechtsbetrekking tussen de LGO en de Unie het karakter heeft van een ontwikkelingssamenwerking. Uit zowel de rechtspraak van het Hof van Justitie als de LGO-besluiten van de Raad blijkt dat de strekking van de LGO-regeling door de jaren heen is veranderd. In verschillende uitspraken van het Hof van Justitie van de EU zijn gaandeweg meer delen van het VwEU en het Verdrag betreffende de EU (VEU) van toepassing verklaard op de LGO. Zo is in Antillean Rice Mills geoordeeld dat de instellingen en organen van de Unie bij de vaststelling van bijvoorbeeld de LGO-besluiten, zich dienen te houden aan alle beginselen waarop de Unie is gestoeld, met als gevolg dat Deel I VwEU geldt ten aanzien van de LGO. In Eman en Sevinger is overwogen dat alle personen die de nationaliteit hebben van een van de lidstaten van de Unie, Unieburger zijn en aanspraak kunnen maken op rechten die voortvloeien uit Deel II VwEU. Deze en andere rechtspraak illustreert dat de werkingssfeer van het Unierecht stapsgewijs wordt uitgebreid naar de LGO. Deze ontwikkeling is ook te ontwaren in de LGO-besluiten van de Raad. Uit deze besluiten komt naar voren dat de rechtsbetrekking tussen de LGO en de Unie niet (meer) is te karakteriseren als een ontwikkelingssamenwerking, maar als een wederkerig partnerschap met rechten en plichten over en weer tussen de LGO en de Unie. Deze constatering noopt tot een onderzoek naar de betekenis van de toepassing van het Unieburgerschap op de LGO (Hoofdstuk 5).

In Hoofdstuk 5 wordt geconstateerd dat het Unieburgerschap in beginsel aansluit bij verschillende uitgangspunten en veronderstellingen van het burgerschapsbegrip zoals aan de orde gesteld in Hoofdstuk 2. Bij de totstandkoming van het Unieburgerschap is meerdere malen de aandacht gevestigd op de aspecten van beloning van (Unie)burgers die gebruik maken van de voordelen van de Unie en de legitimatie van Unieregelgeving door middel van het Unieburgerschap. Het Unieburgerschap geeft een rechtsverhouding weer tussen de Unieburger en de Unie. Volgens het VwEU is deze rechtsverhouding wederkerig, aangezien het VwEU spreekt van verschillende rechten en plichten die voortvloeien uit dit burgerschap. In de praktijk is deze rechtsverhouding echter eenzijdig ingevuld, omdat het Unieburgerschap geen plichten met zich brengt. Dit Unieburgerschap is geleidelijk aan in de rechtspraak van het Hof van Justitie en in de verslagen van de Commissie institutioneel nader ingevuld. Waar het Hof van Justitie in de eerste jaren na de invoering van het burgerschap terughoudend was met het gebruik van deze notie, bracht de Commissie reeds in haar eerste rapport naar voren dat het Unieburgerschap een ‘directe politieke band’ teweegbrengt tussen de Unieburger en de Unie. De terughoudende houding van het Hof van Justitie veranderde in de tienerjaren van het Unieburgerschap. Het Hof van Justitie kleurde dit begrip autonoom en zelfstandig in en benadrukte dat het Unieburgerschap de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn. In de twintiger jaren van het burgerschap wordt toegewerkt naar een ‘echt burgerschap’, wanneer het Hof van Justitie in de uitspraak Delvigne oordeelt dat art. 39 EU-Handvest het kiesrecht omvat van alle Unieburgers voor de leden van het Europees Parlement. Hiermee omarmt het Hof van Justitie een relevant uitgangspunt in het burgerschapsdenken dat handen en voeten heeft gekregen gedurende de jaren van de Franse Revolutie: Europees Unieburgerschap brengt het kiesrecht voor het (mede)wetgevende orgaan, zijnde het Europees Parlement, met zich. Een laatste vraag die in Hoofdstuk 5 wordt behandeld, luidt wat de betekenis is van de toepassing van het Unieburgerschap op de LGO. Geconstateerd wordt dat het Unieburgerschap atypisch doorwerkt in de LGO, vanwege de karakteristieke positie van de LGO in het raamwerk van de EU. Zo kent het Unierechtelijke reis- en vestigingsecht voor de LGO het karakter van eenrichtingsverkeer. Ten aanzien van het kiesrecht voor het Europees Parlement geldt dat het, gezien de huidige ontwikkelingen in ’s Hofs rechtspraak, kwestieus is of het standpunt van het Hof van Justitie dat het Europees Parlement geen ‘wetgevende macht’ is in de LGO, standhoudt.

Dit proefschrift bevat een rechtsvergelijkende studie naar de vraag wat de betekenis is van de toepassing van het Unieburgerschap in de Franse LGO met het oog op de duiding van het Franse burgerschap (Hoofdstuk 6). Uit de onderzoekingen is naar voren gekomen dat synchroon aan de werking van het Franse burgerschap in de Franse LGO, het Unieburgerschap op de Franse LGO vergelijkbare rechten met zich brengt als het Franse burgerschap ten aanzien van het reis- en vestigingsrecht en het kiesrecht voor het (mede)wetgevende orgaan. De Fransman overzee wordt politiek gerepresenteerd in zowel de direct gekozen Assemblée nationale als de indirect gekozen Sénat, met als gevolg dat geen democratisch deficit valt te bespeuren in de Franse nationale wetgeving die de overzeese Franse burger raakt. De Franse overzeese staatsburger staat in een wederkerige rechtsverhouding tot de rechtsorde van de Republiek. De harmonisatie die de LGO doormaken in de rechtspraak van het Hof van Justitie en de LGO-besluiten van de Raad (Hoofdstuk 4) en de ontwikkeling die het Unieburgerschap meemaakt in de rechtspraak van het Hof van Justitie en de verslagen van de Commissie met betrekking tot het Unieburgerschap (Hoofdstuk 5) zijn voor de Franse LGO aldus een gegeven in het Frans constitutionele raamwerk. Dat de harmonisatie die de LGO van het Koninkrijk doormaken in de EU geen gegeven is in het constitutionele kader van het Koninkrijk, blijkt uit Hoofdstuk 7.

In Hoofdstuk 7 wordt geïllustreerd welke problemen gepaard kunnen gaan met het ogenschijnlijk uniform invullen van het burgerschapsbegrip. Hoewel het Nederlanderschap het staatsburgerschap is van het Koninkrijk en vanwege het Koninkrijk wordt toegekend, worden de rechten en plichten die gekoppeld zijn aan het Nederlanderschap toegekend vanwege de landen van het Koninkrijk. Zo wordt de militaire dienstplicht niet vanwege het Koninkrijk, maar vanwege het Koninkrijksland gevorderd. Met betrekking tot de rechten is aandacht besteed aan het reis- en vestigingsrecht en het kiesrecht voor vertegenwoordigende lichamen in het Koninkrijk. Beide rechten vallen onder de bevoegdheid van de landen van het Koninkrijk. Gesteld kan derhalve worden dat het Nederlanderschap slechts ogenschijnlijk uniform is gereguleerd. Het ontbreken van een de iure Koninkrijksparlement heeft ervoor gezorgd dat in 1954 ervoor is gekozen om de Staten-Generaal van het Land Nederland de facto te laten functioneren als het (mede)wetgevende orgaan van het Koninkrijk. De overzeese Nederlanders van Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn echter politiek niet vertegenwoordigd in de Tweede Kamer, noch de Eerste Kamer. Hierin openbaart zich het wezenlijke democratische deficit bij de totstandkoming van rijksregelgeving. Niet alleen komen rijkswetten tot stand zonder politieke representatie van de overzeese Nederlander, maar ook bij de totstandkoming van bijvoorbeeld algemene maatregelen van rijksbestuur en ministeriële rijksregelingen hoeft de Koninkrijksregering zich niet te verantwoorden aan de politieke representanten van Nederlanders uit de overzeese landen. Dit druist regelrecht in tegen het Frans revolutionaire denken dat zijn weerslag heeft gekregen in onder andere de Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. Dit cruciale kenmerk zoals gecodificeerd in de Déclaration is inmiddels omarmd door de EU, zoals besproken in Hoofdstuk 5. Unieburgers worden op grond van het Unieburgerschap politiek gerepresenteerd in het Europees Parlement – het medewetgevende orgaan van de Unie. De werking van het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk illustreert treffend dat de politiek-constitutionele harmonisatie die de LGO van het Koninkrijk meemaken in de Unie verder gaat dan in het Koninkrijk. In tegenstelling tot het Franse en het EU-burgerschap, is het Nederlanderschap morganatisch vormgegeven wanneer het aankomt op de koppeling tussen het burgerschap en het kiesrecht voor het (mede)wetgevende orgaan. Waar de overzeese Nederlander politiek gerepresenteerd wordt in het Europees Parlement, is hij politiek niet gerepresenteerd in het orgaan dat de facto functioneert als het (mede)wetgevende orgaan van het Koninkrijk. Het woord ‘morganatisch’ is afgeleid van het Latijnse matrimonium morganaticum, dat ‘morganatisch huwelijk’ betekent. Dit houdt in dat in een huwelijk de vrouw niet deelt in alle rechten die verbonden zijn aan de adellijke stand van de man. In dit proefschrift is het bijvoeglijk naamwoord ‘morganatisch’ gehanteerd ter aanduiding van een burgerschap waarbij burgers uit hoofde van hun burgerschap niet in gelijke zin aanspraak maken op (politieke) burgerschapsrechten.

Het democratisch deficit in het Koninkrijk wordt pas opgeheven wanneer politieke representanten van de burgers van de overzeese landen een meebeslissende stem krijgen in het orgaan dat optreedt als het vertegenwoordigend orgaan binnen het Koninkrijk, zijnde de Staten-Generaal. Daarbij dient echter in het oog te worden gehouden dat de Staten-Generaal, wanneer het landsaangelegenheden betreft, optreden als het vertegenwoordigend orgaan van het land Nederland. Daarmee kan worden uitgesloten dat de ingezeten burgers van de overzeese landen het kiesrecht dienen te verkrijgen voor de Tweede Kamer. Een mogelijke oplossing is de afzonderlijke politieke representanten van de staatsburgers van de overzeese landen – die direct dan wel indirect zijn gekozen als representant voor ofwel de Tweede ofwel de Eerste Kamer – te laten meestemmen in beide Kamers, indien de Kamers optreden in de statutaire rechtsorde. Hiermee kan tegemoet worden gekomen aan een fundamenteel knelpunt in het Koninkrijksrecht.

Het voorgaande is aanleiding geweest om in Hoofdstuk 8, de slotbeschouwing, te reflecteren op een drietal thema’s: ten eerste het fluctuerende karakter van burgerschap, ten tweede de geconstateerde tegengestelde logica in de EU en het Koninkrijk der Nederlanden met betrekking tot wederkerigheid, politieke representatie en de constitutionele aard van de rechtsorde, en tot slot de toekomstbestendigheid van de LGO-regeling in de statutaire rechtsorde. Geconcludeerd wordt dat het onderzoeksterrein van de burgerschapsnotie aanleiding kan zijn tot veel vragen. Deze vragen raken het publiekrecht over nagenoeg de gehele linie en bevatten aspecten van onder meer staatsrecht, politieke theorie en Europees Unierecht. Het burgerschapsbegrip verbindt deze en andere onderzoeksterreinen en legt een uniek krachtenveld bloot tussen de burgerschapshoedanigheden van de burger in verschillende rechtsordes.