HR, 24-04-2026, nr. 24/03468

Waar gaat de zaak over?

Deze zaak gaat over een naheffingsaanslag parkeerbelasting die aan belanghebbende is opgelegd wegens het parkeren op een locatie in de gemeente Diemen waar de eerste twee uur ‘gratis’ kan worden geparkeerd. Het desbetreffende tariefvoorschrift in de Tarieventabel 2020 kent een formulering die in die zin bijzonder is dat zij afwijkt van de formulering in tariefvoorschriften van andere gemeenten die erin voorzien dat een eerste periode ‘gratis’ kan worden geparkeerd. Het tariefvoorschrift (art. 1(g) Tarieventabel 2020) luidt als volgt:

“g. € 1,50 per uur. Daarbij is van toepassing dat de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht.”

Vast staat dat belanghebbende bij aanvang van het parkeren geen parkeerapparatuur in werking heeft gesteld. Belanghebbende heeft voor het Hof betoogd, in de kern, dat er geen grond is voor het opleggen van de naheffingsaanslag, omdat geen parkeerbelasting verschuldigd is aangezien niet langer dan twee uur is geparkeerd.

Het Hof heeft geoordeeld dat de naheffingsaanslag mocht worden opgelegd. Daartoe heeft het overwogen dat belanghebbende bij de aanvang van het parkeren geen parkeerapparatuur in werking heeft gesteld, zodat geen voldoening op aangifte heeft plaatsgevonden. Het Hof behandelt het betoog van belanghebbende ogenschijnlijk pas in het kader van de beoordeling van de hoogte van de naheffingsaanslag.

In cassatie voert belanghebbende aan dat het oordeel van het Hof getuigt van een onjuiste rechtsopvatting omdat het Hof heeft geoordeeld dat de naheffingsaanslag terecht is opgelegd, terwijl ter plaatse geen parkeerbelasting hoefde te worden betaald voor de eerste twee uren parkeren en niet aannemelijk is dat belanghebbende langer heeft geparkeerd.

Crux

De redenering van het Hof waarom de naheffingsaanslag mocht worden opgelegd, lijkt mij niet sluitend. De crux van deze zaak is naar mijn mening gelegen in de vraag of belanghebbende materieelrechtelijk parkeerbelasting verschuldigd was en daarmee in de vraag hoe art. 1(g) Tarieventabel 2020 moet worden uitgelegd.

Zaaksoverstijgend belang

Aangezien meer gemeenten erin voorzien dat op bepaalde locaties een eerste periode ‘gratis’ kan worden geparkeerd, heeft het arrest in deze zaak in potentie uitstralingseffecten. Omdat het onderhavige tariefvoorschrift afwijkend is, is het echter ook mogelijk dat die effecten beperkt zijn, afhankelijk van de uitleg die aan het tariefvoorschrift wordt gegeven. Het zaaksoverstijgend belang voor gemeente Diemen is overigens inmiddels in die zin beperkt dat sinds 1 juli 2025 het gratis parkeren in de eerst twee uur is vervangen door een tarief van € 0,10, juist mede om procedures zoals de onderhavige te voorkomen.

Lengte van de conclusie en leeswijzer

Deze conclusie is met ongeveer 35 pagina’s (veel) langer dan ik bij aanvang voor ogen had en als uitgangspunt wenselijk vind, nu het gaat om een afgebakende vraag. De lengte houdt onder meer verband met mijn keuze om veel feitenrechtspraak op te nemen in onderdeel ‎5, zodat inzicht wordt geboden in de variëteit (zowel in oordelen als in gevalstypen). Ook heeft mijn onderzoek naar de (zeer bijzondere) totstandkoming van de formulering van art. 1(g) Tarieventabel 2020 nogal wat ruimte ingenomen (‎3.11-‎3.22). Verder speelt mee dat ik niet goed grip kreeg op de uitspraak van het Hof (vgl. ‎6.3-‎6.5) en dat ik nog een zijpad heb bewandeld die wel van belang kan zijn voor de problematiek in het algemeen, maar niet noodzakelijk is voor de afdoening van déze zaak (‎6.32-‎6.39).

Ik heb de conclusie zo opgezet dat directe kennisname van onderdelen ‎3 tot en met ‎5 niet nodig is. Er kan na onderdeel 2 direct gestart worden met lezing van de beschouwing in onderdeel ‎6, waarin kruisverwijzingen de lezer leiden naar relevante informatie in de daaraan voorafgaande onderdelen. De lezer die weinig tijd heeft en met mij meent dat de crux gelegen is in de vraag hoe art. 1(g) Tarieventabel 2020 moet worden uitgelegd, zou zich zelfs kunnen beperken tot lezing van ‎6.20-‎6.30.

Opbouw en inhoud conclusie

Na onderdeel ‎2 over de feiten, het oordeel van het Hof, en het geding in cassatie, start ik in onderdeel ‎3 met een uiteenzetting over de relevante regelgeving, waarbij ik – zoals zojuist gezegd – relatief veel aandacht besteed aan de totstandkoming van de formulering van art. 1(g) Tarieventabel 2020. Vervolgens behandel ik in onderdeel ‎4 jurisprudentie van de Hoge Raad over naheffing van parkeerbelasting. In onderdeel ‎5 geef ik relevante rechtspraak van feitenrechters weer over kwesties die verwant zijn met de onderhavige zaak.

In onderdeel ‎6 volgt mijn beschouwing. De hoofdlijn daarvan is de volgende:

- (‎6.1-‎6.2) In cassatie dient er veronderstellenderwijs van te worden uitgegaan dat belanghebbende niet langer dan twee uur heeft geparkeerd.

- (‎6.3-‎6.5) De uitspraak van het Hof maakt niet goed inzichtelijk waarom het van oordeel is dat de naheffingsaanslag mocht worden opgelegd, terwijl belanghebbende had aangevoerd geen parkeerbelasting verschuldigd te zijn. Daarom pel ik de problematiek zelfstandig af.

- (‎6.6) De maatstaf voor beantwoording van de vraag wanneer een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting mag worden opgelegd, is art. 20 AWR.

- (‎6.7-‎6.9) HR BNB 2019/52 brengt niet mee dat een afwijkende maatstaf geldt voor de beantwoording van die vraag.

- (‎6.10-‎6.13) Gelet op art. 20 AWR zijn er twee voorwaarden om te kunnen naheffen: (i) de parkeerbelasting moet materieelrechtelijk verschuldigd zijn, en (ii) die belasting is geheel of gedeeltelijk niet betaald. Het draait in deze zaak om voorwaarde (i).

- (‎6.14-‎6.19) Dit betekent dat, anders dan het Hof heeft gedaan, aan enkel de omstandigheid dat geen voldoening op aangifte heeft plaatsgevonden, niet de gevolgtrekking kan worden verbonden dat een naheffingsaanslag mocht worden opgelegd. Dat niet-voldoen van parkeerbelasting is immers alleen grond voor naheffing indien die belasting ook verschuldigd was.

- (‎6.20-‎6.30) Het komt daarom aan op de uitleg van het tariefvoorschrift van art. 1(g) Tarieventabel 2020. Dat vind ik een lastige kwestie gegeven de aparte formulering. Het Hof is niet (kenbaar) overgegaan tot een uitleg. De Rechtbank lijkt het tariefvoorschrift zo te hebben uitgelegd dat het meebrengt dat “[a]lleen als de aangifte is voldaan, dat wil zeggen het bij aanvang van het parkeren in werking stellen van de parkeerapparatuur, (…) de eerste twee uur niet in rekening [worden] gebracht.” Die uitleg lijkt me verdedigbaar, maar er zijn ook argumenten tegen die uitleg. Complicatie is dat totstandkomingsgeschiedenis van het tariefvoorschrift geen duidelijkheid biedt over wat de gemeentelijke wetgever met de formulering van het tariefvoorschrift heeft beoogd. Gegeven wat in het Gemeenteblad is vermeld over het besluit van de gemeenteraad meen ik uiteindelijk dat ervan moet worden uitgegaan het tariefvoorschrift op een wat omfloerste wijze regelt dat (i) voor de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode een tarief van € 0,00 geldt en dat (ii) na die eerste twee uur een tarief van € 1,50 per uur geldt. Dit betekent dat belanghebbende geen positief bedrag aan parkeerbelasting verschuldigd was en dat er dus geen grond voor naheffing is.

- (‎6.31) Dat belanghebbende evenmin € 0,00 heeft voldaan op aangifte, doet daaraan niet af, nu dat niet wegneemt dat geen sprake is van “te weinig geheven belasting” als bedoeld in art. 20 AWR.

- (‎6.32-‎6.39) Sommige feitenrechters zijn van opvatting dat een bepaalde aangiftehandeling moet zijn verricht om in aanmerking te komen voor het tarief van € 0,00, omdat anders controle van de parkeerduur niet mogelijk is. Ik onderken dat controleprobleem, maar meen dat het niet de juridisch geëigende oplossing is om in een tariefvoorschrift een voorwaarde te lezen die daarin niet is opgenomen. Een oplossing zou wel kunnen zijn om, als uit de desbetreffende parkeerbelastingverordening voortvloeit dat, ook indien nog niet direct parkeerbelasting is verschuldigd door het tarief van € 0,00, de verplichting bestaat bij aanvang van het parkeren om de parkeerapparatuur in werking te stellen, aan schending van die verplichting het gevolg te verbinden dat de stelplicht en bewijslast naar de belanghebbende verschuift wat betreft het aanvangsmoment van het parkeren.

- (‎6.40-‎6.41) Aangezien veronderstellenderwijs ervan is uitgegaan dat belanghebbende niet langer dan twee uur heeft geparkeerd, zou in beginsel verwijzing moeten volgen voor de (feitelijke) beoordeling óf dat het geval is. Verwijzing kan echter achterwege kan blijven, omdat belanghebbende voor het Hof heeft gesteld dat niet langer dan twee uur is geparkeerd en de Heffingsambtenaar die stelling niet heeft betwist. De Hoge Raad kan de zaak zelf afdoen door de naheffingsaanslag te vernietigen.

In onderdeel ‎7 geef ik een grove voorzet voor de wijze van beoordeling van de klacht uitgaande van mijn beschouwing. Ik concludeer dat het beroep in cassatie gegrond is.

De feiten

Belanghebbende parkeert op 9 december 2022 op een parkeerplaats aan de Burgemeester de Kievietstraat in de gemeente Diemen (hierna: de parkeerlocatie).1.De parkeerlocatie is door het college van burgemeesters en wethouders aangewezen als weggedeelte bestemd voor betaaldparkeren (zie ook ‎3.7 hierna). Het tarief voor de parkeerbelasting op de parkeerlocatie bedraagt op grond van art. 1(g) Tarieventabel 2020: “€ 1,50 per uur. Daarbij is van toepassing dat de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht” (zie ook ‎3.8).

Belanghebbende heeft bij aanvang van het parkeren geen parkeerapparatuur in werking gesteld. De heffingsambtenaar heeft ter zake van het parkeren aan belanghebbende een naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd van € 66, bestaande uit € 1,50 aan parkeerbelasting en € 64,50 aan kosten van de naheffingsaanslag (de naheffingsaanslag).2.

Bij uitspraak op bezwaar is de naheffingsaanslag gehandhaafd. De rechtbank Amsterdam (de Rechtbank) heeft het beroep ongegrond verklaard (zie ook ‎5.14 hierna voor de kernoverweging).3.

Gerechtshof Amsterdam4.

Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank. De kern van zijn overwegingen zijn de volgende (NB ik citeer de overwegingen hierna in ‎5.21):

- (rov. 5.2) Bij de aanvang van het parkeren heeft belanghebbende geen parkeerapparatuur in werking gesteld, zodat geen voldoening op aangifte heeft plaatsgevonden en dus een naheffingsaanslag mocht worden opgelegd.

- (rov. 5.4) Onjuist is het standpunt van belanghebbende dat niet kan worden nageheven omdat niet aannemelijk is dat zij langer dan twee uur heeft geparkeerd. Dat de Tarieventabel 2020 bepaalt dat “de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht”, maakt dat niet anders. Op grond van art. 234(3) Gemeentewet kan forfaitair worden nageheven indien geen voldoening op aangifte heeft plaatsgevonden, en hoeft de naheffing niet te worden beperkt tot de te weinig geheven belasting in de zin van art. 20(1) AWR.

Het geding in cassatie

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, geen verweerschrift ingediend.

Belanghebbende voert aan dat het oordeel van het Hof getuigt van een onjuiste rechtsopvatting omdat het heeft geoordeeld dat de naheffingsaanslag terecht is opgelegd, terwijl ter plaatse geen parkeerbelasting hoefde te worden betaald voor de eerste twee uren parkeren en niet aannemelijk is dat belanghebbende langer heeft geparkeerd.

Belanghebbende betoogt in dit kader in de kern het volgende. Het Hof stelt de vraag of een naheffingsaanslag mag worden opgelegd ten onrechte afhankelijk van de vraag of het voertuig is aangemeld. De Tarieventabel 2020 bepaalt dat het parkeertarief de eerste twee uur niet in rekening wordt gebracht. Die ‘korting’ wordt niet afhankelijk gesteld van aanmelding van het voertuig. Voor de kennelijk andere uitleg door het Hof bestaat geen grond. Die uitleg zou overigens in strijd zijn met art. 225(8) Gemeentewet. Bovendien is die uitleg in strijd met rechtspraak van andere feitenrechters, waaronder een uitspraak van gerechtshof Den Haag.5.Verder berust rov. 5.4 op een onjuiste lezing van belanghebbendes beroepsgrond.

Gemeentewet en AWR

Art. 225(1)(a) Gemeentewet geeft de bevoegdheid aan gemeenten om in het kader van parkeerregulering een belasting te heffen “ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij de belastingverordening dan wel krachtens de belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het college te bepalen plaats, tijdstip en wijze” (parkeerbelasting).

Art. 234 Gemeentewet geeft regels voor de wijze waarop de parkeerbelasting wordt geheven. Het tweede lid bepaalt wat uitsluitend als voldoening op aangifte wordt aangemerkt. Daartoe behoort het bij de aanvang van het parkeren in werking stellen van een parkeermeter of een parkeerautomaat op de daartoe bestemde wijze en met inachtneming van de door het college gestelde voorschriften. Het derde lid bevat een voorschrift voor de berekening van een naheffingsaanslag.

“1. De belasting, bedoeld in artikel 225, eerste lid, onder a, wordt geheven bij wege van voldoening op aangifte dan wel op andere wijze.

2. Als voldoening op aangifte wordt uitsluitend aangemerkt:

a. het bij de aanvang van het parkeren in werking stellen van een parkeermeter of een parkeerautomaat op de daartoe bestemde wijze en met inachtneming van de door het college gestelde voorschriften;

(…)

3. Ingeval een naheffingsaanslag wordt opgelegd, wordt deze berekend over een parkeerduur van een uur, tenzij aannemelijk is dat het voertuig langer dan een uur zonder betaling geparkeerd heeft gestaan.

(…)”.

Art. 234(3) Gemeentewet veronderstelt de bevoegdheid tot het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting. Art. 234 Gemeentewet regelt zelf niet die bevoegdheid. Die bevoegdheid vloeit voort uit art. 231(1) Gemeentewet in verbinding met art. 20 AWR.6.Het eerste lid van die laatste bepaling luidt als volgt:

“Indien belasting die op aangifte behoort te worden voldaan of afgedragen, geheel of gedeeltelijk niet is betaald, kan de inspecteur de te weinig geheven belasting naheffen. (…)”

Parkeerbelastingregelgeving gemeente Diemen

De gemeente Diemen maakt gebruik van de bevoegdheid om parkeerbelasting te heffen. In deze zaak is de Parkeerverordening Diemen 2020 (Parkeerverordening) van belang die op 1 januari 2021 in werking is getreden.7.Deze verordening heeft gegolden tot 1 juli 2025.8.

De voor deze conclusie relevante artikelen uit de Parkeerverordening zijn de volgende:

“Artikel 10 Belastbaar feit

Onder de naam ‘parkeerbelasting’ of ‘betaald parkeren’ worden de volgende belastingen geheven:

a. een belasting ter zake van het parkeren van een motorvoertuig op een bij, dan wel krachtens deze verordening in de daarin aangewezen gevallen door het college van burgemeester en wethouders te bepalen plaats, tijdstip en wijze;

(…)

Artikel 12 Wijze van heffing

1. De belasting, bedoeld in artikel 10, onderdeel a, wordt geheven door voldoening op aangifte. Als voldoening op aangifte wordt aangemerkt het bij de aanvang van het parkeren in werking stellen van de parkeerapparatuur op de daartoe bestemde wijze en met inachtneming van de door het college gestelde voorschriften.

(…)

Artikel 13 Ontstaan van de belastingschuld

1. De belasting bedoeld in artikel 10, onderdeel a, ontstaat vanaf de aanvang van het parkeren, tenzij het bij aanvang van het parkeren in werking stellen van de parkeerapparatuur geschiedt door het via de telefoon inloggen op de centrale computer.

(…)

Artikel 15 Maatstaf van heffing, belastingtarief en belastingtijdvak

De maatstaf van heffing, het belastingtarief en het belastingtijdvak zijn vermeld in de bij deze verordening behorende, en daarvan deel uitmakende tarieventabel.

Artikel 16 Bevoegdheid tot aanwijzing parkeerplaatsen

De aanwijzing van de plaats waar, het tijdstip en de wijze waarop tegen betaling van de belasting, bedoeld in artikel 10, mag worden geparkeerd geschiedt in alle gevallen door het college bij openbaar te maken besluit.

(…)

Artikel 19 Nadere regels door het college van Burgemeester en Wethouders

1. Het college kan nadere regels vaststellen met betrekking tot de heffing en de invordering van parkeerbelasting.

(…)”

Art. 16 Parkeerverordening bepaalt dat de aanwijzing van de plaats waar, het tijdstip en de wijze waarop tegen betaling van parkeerbelasting mag worden geparkeerd, gebeurt door het College. Het College heeft daartoe (eerder) bij besluit van 30 september 2019 het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren 2019 vastgesteld (het Aanwijzingsbesluit).9.Dit besluit is in werking getreden op 1 oktober 2019. Het luidt voor zover van belang als volgt:

“Het college van burgemeester en wethouders van Diemen,

gelet op:

artikel 2, 3, 16, 17 en 19 van de Parkeerverordening;

overwegende dat:

- Betaald parkeren wordt ingesteld in het gebied Ouddiemerlaan – Burgemeester de Kievitstraat – Nicolaas Lublinkstraat – Muiderstraatweg;

Besluit vast te stellen:

Het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren 2019

Artikel 1 Aanwijzing van straten en straatgedeelten

Artikel 1.1

Als plaatsen waar en het tijdstip en de wijze waarop tegen betaling van de parkeerbelastingen als bedoeld in artikel 10, onderdeel a, alsmede artikel 16, van de Parkeerverordening, mag worden geparkeerd, worden aangewezen:

(…)

Muiderstraatweg en omgeving

[opsomming straten in nummers 37 t/m 38; MP]

39. Burgemeester de Kievietstraat

[vervolg opsomming straten in nummers 40 t/m 42; MP]

(…)

Artikel 2 Toestaan betaald parkeren

(…)

Artikel 2.4

Parkeren op locatie 37 t/m 42 in artikel 1.1 is slechts toegestaan tegen betaling van belasting op:

• maandag tot en met zaterdag 09.00 tot 19.00 uur.

Artikel 2.5

• er geldt geen maximum parkeerduur voor de locaties 1 t/m 10 en 28 t/m 42 onder artikel 1.1.

(…)

Artikel 3 Wijze van betaling

Artikel 3.1

Terstond bij de aanvang van het parkeren dient de verschuldigde parkeerbelasting te worden voldaan.

Artikel 3.2

Betaling van parkeerbelasting bij parkeerautomaten dient voor de locaties in artikel 1.1 bij alle parkeerautomaten uitsluitend op elektronische wijze plaats te vinden.

Hierbij wordt onder elektronisch betalen verstaan:

• Een verrichte betaling met behulp van de mobiele telefoon, het zgn. ‘belparkeren’ (waarbij de betaling geschiedt door middel van een, onder vermelding van de op parkeerapparatuur vermelde locatiecode, gemaakte verbinding van een telefoon binnen de overeengekomen tijd na het einde van parkeren);

• Een door middel van pinbetaling verrichte betaling.

(…)

Artikel 4 Voorwaarden

Artikel 4.1

Als wordt geparkeerd bij parkeerapparatuur waarbij een betalingsbewijs wordt verstrekt, is de aangifte pas voltooid als het kenteken van het geparkeerde voertuig bij de betreffende parkeerautomaat is ingevoerd.

(…)

Artikel 5 Parkeertarieven

De parkeertarieven voor de locaties zoals vermeld in artikel 1 van dit besluit zijn opgenomen in artikel 1 van dit besluit zijn opgenomen in Tarieventabel, onderdeel van de Parkeerverordening.

(…)”

Uit art. 1.1 Aanwijzingsbesluit volgt dat de onderhavige parkeerlocatie valt onder het aangewezen gebied ‘Muiderstraatweg en omgeving’.

Art. 15 Parkeerverordening verwijst voor het tarief van de parkeerbelasting naar de tarieventabel die behoort bij de Parkeerverordening (de Tarieventabel 2020). Voor zover van belang luidt deze tabel als volgt:

“Tarieventabel 2020

1. Het tarief voor het straatparkeren bij parkeerapparatuur als bedoeld in artikel 10, onderdeel a bedraagt:

(…)

Muiderstraatweg en omgeving

g. € 1,50 per uur. Daarbij is van toepassing dat de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht.

h. € 1,50 per uur voor parkeren van een voertuig op een parkeerplaats met oplaadpunt voor elektrische voertuigen. Daarbij is van toepassing dat de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht.

(…)5. De kosten van de naheffingsaanslag als bedoeld in artikel 10, onderdeel a bedragen € 64,50,

(…)

- plus een uurtarief van € 1,50 en vormen een totaalbedrag van € 66 voor Muiderstraatweg en omgeving.”

Introductie betaaldparkeren voor Muiderstraatweg en omgeving10.

De voorganger van het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren 2019, te weten Aanwijzingsbesluit Parkeerverordening 201711., voorzag nog niet erin dat Muiderstraatweg en omgeving als betaaldparkeerzone is aangewezen. Die aanwijzing is geschied per 1 oktober 2019 bij het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren 2019, zoals ook uit de in ‎3.6 geciteerde aanhef van dat besluit volgt. Destijds is ook de tarieventabel bij de toenmalige Parkeerverordening 201612.daarop gewijzigd. Dat is geschied door vaststelling van de Tarieventabel 2019.13.Ik kom hierna nog terug op die tarieventabel en de totstandkoming daarvan (‎3.13 e.v.).

Het parkeerbeleidsplan 2021 van de gemeente Diemen geeft de achtergrond van de eerdere invoering van betaald parkeren voor Muiderstraatweg en omgeving beknopt weer. De invoering had te maken met het feit dat de blauwe zone onvoldoende functioneerde door bijvoorbeeld het veelvuldig doordraaien van parkeerschijven:14.

“4.4. Betaald parkeren

In Diemen is in de volgende gebieden betaald parkeren ingevoerd:

(…)

- Per oktober 2019 is in het gebied rond de Muiderstraatweg (vanaf de Ouddiemerlaan tot aan de Prins Bernhardlaan) de blauwe zone gewijzigd in betaald parkeren.

Ondanks dat de blauwe zone het uitgangspunt is bij het invoeren van parkeerregulering is inmiddels in het gebied rond de Muiderstraatweg betaald parkeren ingevoerd als vervanging van de blauwe zone. Hiervoor is gekozen omdat de blauwe zone onvoldoende functioneerde door bijvoorbeeld het veelvuldig doordraaien van de parkeerschijven. Het doel om langparkeerders zonder bestemming in Diemen te weren, wordt dan niet behaald bij een blauwe zone. Per situatie vindt een afweging plaats welke reguleringsvorm het best passend is.”

Totstandkoming formulering tariefstelling

De voor deze zaak van toepassing zijnde tekst van de Tarieventabel 2020 is die van de tabel bij de Parkeerverordening Diemen 2020 zoals die in werking is getreden op 1 januari 2021 (zie ‎3.4).15.Ik herhaal voor het leesgemak de tariefbepaling waarover het hier gaat:

“Muiderstraatweg en omgeving

g. € 1,50 per uur. Daarbij is van toepassing dat de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht.”

De gekozen formulering voor de eerste twee uur is in die zin opvallend dat uit de in onderdeel ‎5 behandelde feitenrechtspraak volgt dat in andere gemeenten waarin op bepaalde locaties in de eerste tijdsperiode gratis geparkeerd mag worden, doorgaans een andere formulering wordt gehanteerd in de desbetreffende belastingverordening – in de kern: het tarief voor die tijdsperiode is op € 0 gesteld. Gelet op dit verschil in formulering en om de reden dat voor deze zaak mogelijk de betekenis van de onderhavige formulering van belang is, heb ik nader onderzoek gedaan naar de achtergrond van die formulering. Ik meld reeds op deze plaats de (verrassende) conclusie, namelijk dat er geen officiële bron is waarin een toelichting is te vinden op die formulering (zie ‎3.22).

De in ‎3.11 geciteerde tekst komt overeen met de tekst van de voorafgaande tarieventabel. Het gaat om – verwarrenderwijs – de Tarieventabel 2020 bij de Parkeerverordening Diemen 2020 zoals die in werking is getreden op 20 maart 2020.16.De voorganger van die laatste tarieventabel is de in ‎3.9 genoemde Tarieventabel 2019, waarbij voor het eerst is voorzien in parkeertarieven voor Muiderstraatweg en omgeving. Ook de tekst in die tarieventabel is – op een tikfout na – hetzelfde. Gelet op wat hierna volgt, citeer ik niettemin de tekst van de tariefbepaling van de Tarieventabel 2019:17.

“Muiderstraatweg en omgeving

g. € 1,50 per uur. Daarbij is van toepassing dat de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode nie in rekening wordt gebracht”

De geciteerde tekst is die van de tekst van de Tarieventabel 2019 zoals gepubliceerd in het Gemeenteblad van 30 september 2019.18.Uit dat Gemeenteblad volgt dat het besluit tot vaststelling van de Tarieventabel 2019 is genomen tijdens de gemeenteraadsvergadering van 18 april 2019. Het Gemeenteblad vermeldt voorafgaand aan de weergave van de Tarieventabel 2019 onder meer het volgende:

“De gemeenteraad van Diemen in vergadering bijeen, Gelet op

de voordracht van het college d.d. 5 maart 2019

de Parkeerverordening 2016

Besluit

(…)

Gewijzigd vast te stellen de Tarieventabel 2019, zoals bedoeld in artikel 15, behorende bij en deel uitmakende van de Parkeerverordening waarin de volgende tarieven voor de Muiderstraatweg en omgeving worden opgenomen:

- het kort betaald parkeertarief van € 0 voor de eerste twee uren;

- het betaald parkeertarief van € 1,50 per uur (vanaf het derde uur en ieder daarop volgend uur);”

Voorafgaand aan de gemeenteraadsvergadering van 18 april 2019 is de invoering van betaald parkeren voor Muiderstraatweg en omgeving en de daarmee verband houdende vaststelling van de Tarieventabel 2019 besproken op de informatieve raadsvergadering van 11 april 2019.19.Ten tijde van die vergadering luidde de voorgestelde Tarieventabel 2019 nog anders wat betreft de tariefbepaling voor Muiderstraatweg en omgeving. Er was namelijk blijkens de toenmalige raadsvoordracht (op een document met datum 26 februari 2019) nog voorzien in een “kort betaald parkeertarief” van € 0,10.20.Hier van belang is de formulering van de voorgestelde tariefbepaling in de bij de raadsvoordracht gevoegde voorgestelde Tarieventabel 2019:

“Muiderstraatweg en omgeving

g. € 0,10 voor de eerste twee uren

h. € 1,50 vanaf het derde uur en volgende uren parkeren”

Uit het verslag van de informatieve raadsvergadering van 11 april 2019 blijkt dat de wethouder verklaart dat er een aangepast tarievenvoorstel komt omdat anders dan eerder gedacht het qua techniek niet noodzakelijk is om € 0,10 te rekenen en in plaats daarvan een stelsel mogelijk is waarbij de eerste twee uur gratis is.21.Dit heeft voor de gemeenteraadsvergadering van 18 april 2019 geleid tot een aangepaste raadsvoordracht (op een document met – verwarrenderwijs wederom nog steeds als – datum 26 februari 2019) met daarbij een aangepaste voorgestelde Tarieventabel 2019.22.

Deze aangepaste raadsvoordracht vermeldt wat betreft de tariefstelling onder meer het volgende:23.

“Gevraagde beslissing

(…)

- het kort betaald parkeertarief van € 0 voor de eerste twee uren op te nemen in de Tarieventabel van de Parkeerverordening;

- het betaald parkeertarief van € 1,50 per uur (vanaf het derde uur en ieder daarop volgend uur) op te nemen in de Tarieventabel van de Parkeerverordening;

(…)

Toelichting

Inhoud van de voordracht

Voorstel

Op 5 maart 2019 heeft het college de reactienota en het definitieve plan voor de ‘Herziening parkeerbeleid Muiderstraatweg en omgeving’ vastgesteld. (…)

Dit definitieve plan houdt het volgende in:

(…)

5) Het te betalen tarief voor het parkeren in het betaald parkeren gebied is voor de eerste 2 uren € 0. Vanaf het derde uur en volgende uren parkeren bedraagt het tarief € 1,50. Er mag slechts 1 keer per dag voor € 0 geparkeerd worden. Bij een 2e aanmelding op dezelfde dag met hetzelfde kenteken zal het tarief voor het 3e uur (€ 1,50 per uur) in rekening worden gebracht. Het maximale bedrag voor een dag parkeren tussen 09.00 en 19.00 uur is € 12,00.

6) Er zal fiscale handhaving georganiseerd worden in het betaald parkeren gebied. Bij het niet betalen of niet voldoende betalen van parkeerbelasting wordt een naheffingsaanslag opgelegd. Deze boete zal € 63,50 bedragen voor de parkeerder.”

De bij de aangepaste raadsvoordracht gevoegde voorgestelde Tarieventabel 2019 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

“Muiderstraatweg en omgeving

g. € 0 voor de eerste twee uren

h. € 1,50 vanaf het derde uur en volgende uren parkeren”

Als geschreven (‎3.14) is op de gemeenteraadsvergadering van 18 april 2019 besloten tot vaststelling van de Tarieventabel 2019. Dit volgt ook uit de notulen van die vergadering.24.De oplettende lezer zal echter zijn opgevallen dat de tekst van de tariefbepaling voor Muiderstraatweg en omgeving in de voorgestelde Tarieventabel (‎3.18) niet hetzelfde is als de tekst zoals opgenomen in het Gemeenteblad (‎3.13). Omdat ik op basis van gegevens op de website van de gemeente Diemen geen verklaring kon vinden voor dit verschil – ik zag in de voornoemde notulen niet iets over een amendement staan en ik kon zo’n amendement evenmin vinden op de lijst van amendementen op de website25.– heb ik contact gezocht met de raadsgriffier van de gemeente Diemen om na te gaan of ik informatie mis wat betreft de wijze van totstandkoming van de Tarieventabel 2019 in de gemeenteraad. Ik wilde immers weten wat de achtergrond is van de (bijzondere) formulering van de tariefbepaling voor Muiderstraatweg en omgeving.

De raadsgriffier heeft enige medewerkers van ‘Team Ruimtelijk Beleid’ van de gemeente betrokken bij de behandeling van mijn vraag, die mij zeer bereidwillig en voortvarend hebben geholpen om opheldering te krijgen. Na enig e-mail- en telefonisch contact is gebleken dat er wat betreft de tariefbepaling voor Muiderstraatweg en omgeving sprake is van een verschil tussen enerzijds de tekst van de Tarieventabel 2019 zoals voorgelegd aan (en aangenomen door) de gemeenteraad en anderzijds de tekst zoals gepubliceerd in het Gemeenteblad. Het gaat dus – zo begrijp ik – om een aanpassing in de tekst die is gedaan na de vaststelling van de Tarieventabel 2019 door de gemeenteraad. Mij is daarvoor de volgende verklaring gegeven per e-mail:26.

“Om te voorkomen dat een parkeerder meerdere keren per dag gratis gedurende twee uur kan parkeren in het gebied van de Muiderstraatweg en omgeving is volgens de letter en in de geest van punt 5 van de Raadsvoordracht de tekst in het Gemeenteblad beperkt gewijzigd (“aangesloten periode”) ten opzichte van de Raadsvoordracht zonder dat dit een inhoudelijke of materiele wijziging betreft. Deze beperkte, niet-inhoudelijke wijziging is niet in een amendement of anderszins vastgelegd maar is wel in samenwerking met het toenmalige hoofd juridische zaken van de parkeerdienstverlener opgesteld en kan daardoor geverifieerd worden.”

Ik heb geen juridisch onderzoek gedaan naar wat het gevolg ervan is dat de tekst zoals bekendgemaakt in het Gemeenteblad afwijkt van de tekst zoals vastgesteld door de gemeenteraad. In deze zaak is namelijk niet de Tarieventabel 2019 – waarbij dit speelt – van toepassing maar de Tarieventabel 2020 bij de Parkeerverordening Diemen 2020 zoals die in werking is getreden op 1 januari 2021 (‎3.11), en de tekst daarvan in het Gemeenteblad komt wat betreft de tariefbepaling voor Muiderstraatweg en omgeving wél overeen met de voorgestelde tekst bij de raadsvoordracht voor de raadsvergadering waarbij is besloten tot vaststelling van de Tarieventabel 2020.27.

Dat neemt echter niet weg dat de (bijzondere) gang van zaken bij de totstandkoming van de tekst van de Tarieventabel 2019 zoals gepubliceerd in het Gemeenteblad wel meebrengt dat er geen (officiële) bron in de gemeentelijke wetsgeschiedenis is waarin een toelichting is te vinden op de wijze van formulering van de tariefbepaling voor Muiderstraatweg en omgeving zoals die ook wordt gehanteerd in de Tarieventabel 2020.

Parkeerverordening 2025

Per 1 juli 2025 is de Parkeerverordening Diemen 2025 in werking getreden.28.Saillant is dat de tariefstelling voor het parkeergebied Muiderstraatweg en omgeving is gewijzigd in: “eerste en tweede uur parkeren € 0,10 per uur, vanaf het derde uur parkeren € 1,90 per uur” (art. 1 Tarieventabel 2025).

Uit de toelichting in de raadsvoordracht van die verordening maak ik op dat met de wijziging van gratis naar een tarief van € 0,10 per uur in de eerste twee uur is beoogd onnodige ‘parkeerboetes’, bezwaarschriften en beroepsprocedure en daarmee verband houdende kosten voor de gemeente te voorkomen:29.

“• In de parkeerzone Muiderstraatweg en omgeving geldt dat momenteel vanaf het 3e uur parkeren betaald moet worden (€ 1,50 per uur). Hierbij geldt de voorwaarde dat de parkeerder bij aanvang parkeren, het kenteken aanmeldt via een parkeerapp of de parkeerautomaat, zodat het kenteken geregistreerd staat voor parkeercontrole. Staat het kenteken niet aangemeld en rijdt de scanauto langs, dan ontvangt de kentekenhouder een naheffingsaanslag. Deze ‘constructie’ leidt geregeld tot onduidelijkheden. Hierdoor zijn diverse beroepszaken aangespannen door parkeerders die tot cassatie werden gevoerd. In andere steden leidde dit ook tot verwarring en jurisprudentie. Zowel de vorige als de huidige dienstverlener die voor Diemen de parkeerhandhaving uitvoert, adviseren de eerste twee uur in plaats van € 0,-, € 0,10 per uur als parkeertarief te hanteren. Dit advies is in dit voorstel verwerkt. Hierdoor geldt dat vanaf aanvang parkeren betaald moet worden, wat ruis en ‘discussie’ voorkomt. Dit voorkomt teleurstellingen bij parkeerders. Door de duidelijkheid is bezwaarafhandeling effectiever, waardoor kentekenhouders na een reactie op bezwaar niet in beroep gaan. Met deze oplossing is het tarief zeer laag, het goede gevoel van goedkoop parkeren kan blijven. 80% van de parkeerders gebruikt parkeerapps. Er is geen extra handeling nodig voor parkeerders bij betaald parkeren voor € 0,10 per uur en het gratis parkeren met verplichte aanmelding. Voor de gemeentelijke organisatie geeft het verlichting en voorkomt het onnodige beheerkosten, vertragingen en proceskostenvergoedingen bij beroepszaken. Diemen betaalt proceskosten wanneer de wederpartij in het gelijk wordt gesteld. Commerciële bureaus die namens overtreder in bezwaar gaan zoeken naar omissies in verordeningen en besluiten en onduidelijkheden in parkeerbeleid. Het doel voor hen is om proceskosten vergoed te krijgen, wat hun verdienmodel is. In Diemen besteedt de bezwaar-en beroepsafdeling veel tijd aan zaken die deze commerciële bureaus (zoals verkeersboete.nl) voeren.”

Andere gemeenten waarin de eerste uren gratis geparkeerd kan worden hoewel betaaldparkeren geldt

Er zijn meer gemeenten waar op bepaalde locaties gedurende een bepaalde parkeerduur gratis geparkeerd kan/kon worden, hoewel de desbetreffende locatie is aangewezen voor betaald parkeren op de desbetreffende tijdstippen.30.Het gaat dan bijvoorbeeld om het eerste kwartier, het eerste uur, de eerste twee uren of zelfs de eerste 24 uur. Voor enige voorbeelden verwijs ik naar de feitenrechtspraak in onderdeel ‎5.

Hypothetische feitelijke grondslag: belanghebbende heeft niet langer dan twee uren geparkeerd

Belanghebbende heeft in bezwaar alleen gronden gericht tegen (de onderbouwing van de) kosten naheffing.69.In beroep heeft belanghebbende betoogd dat aangezien geen parkeerbelasting was verschuldigd, die belasting ook niet kan worden nageheven en de naheffingsaanslag daarom moet worden vernietigd. Hoewel belanghebbende dat niet expliciet verwoord, is – gelet op de onderbouwing van het betoog – kennelijk de stelling dat niet langer dan twee uur is geparkeerd. Het hogerberoepschrift van belanghebbende vermeldt (wel) dat “niet aannemelijk is dat betrokkene langer dan twee uur geparkeerd heeft gestaan” en dat “niet is gebleken dat het voertuig langer dan twee uur heeft geparkeerd”. Ik begrijp hieruit dat belanghebbende stelt dat hij niet langer dan twee uur heeft geparkeerd, althans betwist dat hij langer dan twee uur heeft geparkeerd.

Het Hof heeft zich niet uitgelaten over de juistheid van de stelling van belanghebbende over de duur van het parkeren, maar alleen (in rov. 5.4) geoordeeld dat het daarop voortbouwende standpunt van belanghebbende (te weten dat niet kan worden nageheven) onjuist is. Ik meen dat daarom in cassatie – minstens (vgl. ‎6.41 hierna) – veronderstellenderwijs moet worden uitgegaan van de juistheid van die feitelijke stelling (de zogenoemde hypothetische feitelijke grondslag).70.

Uitspraak Hof

De kern van het standpunt van belanghebbende voor het Hof was – voor zover in cassatie nog van belang – dat de naheffingsaanslag niet kon worden opgelegd, omdat (i) art. 20 AWR bepaalt dat slechts een naheffingsaanslag kan worden opgelegd indien sprake is van 'belasting die niet is betaald' en (ii) daarvan in dit geval geen sprake is omdat niet gebleken is dat niet langer dan twee uur is geparkeerd, terwijl uit de Tarieventabel 2020 volgt dat de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht.

Het is weliswaar duidelijk dat het Hof dit standpunt onjuist vindt (zie expliciet eerste zin van rov. 5.4), maar het is minder duidelijk waarom dat zo is. Meer in het bijzonder is niet zo duidelijk waarom het Hof de juridische redenering van belanghebbende onjuist acht dat niet nageheven kan worden omdat geen belasting verschuldigd was en daarmee evenmin sprake was van verschuldigde belasting die niet is betaald als bedoeld in art. 20 AWR. Dat komt enerzijds door de beknopte motivering van het Hof en anderzijds doordat het Hof het standpunt ogenschijnlijk pas behandelt in het kader van de berekening van de naheffingsaanslag en niet (ook) al in het kader van de vraag of de naheffingsaanslag mocht worden opgelegd (zie eerder ‎5.21). Ik merk in dit kader ook op dat het Hof art. 20 AWR niet eens noemt in rov. 5.1-5.2 over de vraag of de naheffingsaanslag mocht worden opgelegd.

Gelet hierop zal ik bij mijn beschouwing niet de uitspraak van het Hof als leidraad nemen, maar zelfstandig de problematiek afpellen, waarbij ik wel zoveel mogelijk die uitspraak erbij betrek. Deze aanpak is mogelijk omdat de voorliggende vraag een zuivere rechtsvraag is waarbij het aankomt op de uitleg van art. 20 AWR en bepalingen in de Parkeerverordening en de bijbehorende Tarieventabel 2020.

Art. 20 AWR als maatstaf

Ik meen dat belanghebbende terecht de vraag of de naheffingsaanslag mocht worden opgelegd, plaatst in de sleutel van art. 20 AWR. Uit HR BNB 1997/68 (‎4.4) volgt immers dat “de vraag wanneer naheffing van parkeerbelasting kan plaatshebben” moet worden beantwoord met toepassing van art. 20 AWR. Dit is met zoveel woorden herhaald in HR BNB 2016/79 (‎4.5) en is impliciet ook uitgangspunt in HR BNB 2022/78 (‎4.7).

HR BNB 2019/52 brengt niet mee dat een afwijkende maatstaf geldt

Zoals eerder opgemerkt (‎6.4) valt op dat het Hof art. 20 AWR niet met zoveel woorden noemt bij zijn overwegingen die leiden tot het oordeel in rov. 5.2 dat een naheffingsaanslag aan belanghebbende mocht worden opgelegd. Wel noemt het Hof art. 20 AWR in rov. 5.4 waar het onder een vgl.-verwijzing naar (het hier in ‎4.6 aangehaalde arrest) HR BNB 2019/52 overweegt: “Op grond van art. 234 lid 3 Gemeentewet kan forfaitair worden nageheven indien geen voldoening op aangifte heeft plaats gevonden en hoeft de naheffing niet te worden beperkt tot de te weinig betaalde belasting zoals bedoeld in artikel 20 lid 1 AWR”.

Van den Burg leidt uit deze overweging af dat het Hof het arrest HR BNB 2019/52 doortrekt naar het geval waarin in het geheel geen parkeerbelasting verschuldigd was (‎5.22). Ik betwijfel of de uitspraak van het Hof zo moet worden begrepen, maar mocht dat wel geval zijn, dan getuigt de uitspraak van het Hof op dit punt van een onjuiste rechtsopvatting.

Art. 234(3) Gemeentewet bevat een voorschrift voor de berekening van de hoogte van de naheffingsaanslag ingeval een naheffingsaanslag wordt opgelegd. Op dat punt zorgt het artikellid voor een afwijking van art. 20 AWR. Het artikellid regelt echter niet wanneer – dat wil zeggen: onder welke omstandigheden – een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting kan worden opgelegd. Daarvoor is art. 20 AWR maatgevend. Dit een en ander vindt bevestiging in HR BNB 1997/68, waarin immers is overwogen dat “geen van artikel 20 AWR afwijkende regeling [is] getroffen met het oog op de vraag wanneer naheffing van parkeerbelasting kan plaatshebben” (‎4.4). Aan HR BNB 2019/52 kan niet worden ontleend dat de Hoge Raad daarvan is teruggekomen. Het arrest geeft slechts een nadere uitleg aan het berekeningsvoorschrift in art. 234(3) Gemeentewet, dus voor het geval een naheffingsaanslag mag worden opgelegd. In het arrest was trouwens ook uitgangspunt dat te weinig parkeerbelasting was betaald (‎4.6) en stond in cassatie (dus) niet ter discussie dat de naheffingsaanslag mocht worden opgelegd.

Voorwaarden naheffing

Uit de in ‎3.3 aangehaalde tekst van art. 20 AWR volgt dat indien belasting die op aangifte behoort te worden voldaan, geheel of gedeeltelijk niet is betaald, naheffing van de te weinig geheven belasting kan plaatshebben. Dit betekent dat er – voor zover hier van belang – twee voorwaarden zijn om te kunnen naheffen: (i) de belasting moet materieelrechtelijk verschuldigd zijn (anders is geen sprake van belasting die behoort te worden voldaan en kan evenmin sprake te zijn van te weinig geheven belasting), en (ii) die belasting is geheel of gedeeltelijk niet betaald.

HR BNB 2022/78 (‎4.7) biedt een voorbeeld van een geval waarin naheffing van parkeerbelasting niet mogelijk is omdat niet aan voorwaarde (i) is voldaan: de belanghebbende was niet gehouden na ommekomst van de maximale parkeerduur van een uur parkeerbelasting op aangifte te voldoen.

HR BNB 1997/68 (‎4.4) en HR BNB 2016/79 (‎4.5) bieden voorbeelden van gevallen waarin het opleggen van een naheffingsaanslag afstuit op voorwaarde (ii): de verschuldigde parkeerbelasting was in die gevallen wél betaald.

In deze zaak is niet in geschil dat geen parkeerbelasting is betaald. De crux is of aan voorwaarde (i) is voldaan: was belanghebbende materieelrechtelijk parkeerbelasting verschuldigd?

Ontbreken van voldoening op aangifte is op zichzelf onvoldoende grond voor naheffing

De korte redenering van het Hof in rov. 5.2 bestaat uit drie stappen: (i) bij de aanvang van het parkeren heeft belanghebbende geen parkeerapparatuur in werking gesteld, (ii) dit betekent dat geen voldoening op aangifte heeft plaatsgevonden, en (iii) er mocht dus een naheffingsaanslag worden opgelegd.

Stap (i) is feitelijk en dat feit is niet in geschil. Stap (ii) is een juridische gevolgtrekking. Die gevolgtrekking is evenmin in geschil en is trouwens ook juist gelet op art. 12(1) Parkeerverordening (en vgl. 234(2) Gemeentewet).

Stap (iii) is eveneens een juridische gevolgtrekking. Deze gevolgtrekking kan echter – gelet op het voorgaande (‎6.10) – niet worden gebaseerd op enkel de omstandigheid dat geen voldoening op aangifte heeft plaatsgevonden. In dat verband merk ik nog het volgende op.

Voor zover het bij de (niet) voldoening op aangifte gaat om het aangifte-aspect, geldt dat het niet-doen van aangifte als zodanig geen grond is voor naheffing. Dit volgt uit HR BNB 1984/234 (‎4.3). Dat geldt ook voor de toepassing van art. 20 AWR in het kader van de (na)heffing van parkeerbelasting (vgl. HR BNB 1997/68, aangehaald in ‎4.4). Zie in vergelijkbare zin de in ‎5.18 aangehaalde uitspraak van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.

Voor zover het gaat om het voldoening-aspect, geldt dat het niet-voldoen van belasting alleen grond is voor naheffing indien die belasting ook behoorde te zijn voldaan. Zoals geschreven (‎6.13), de crux in deze zaak is of belanghebbende materieelrechtelijk parkeerbelasting verschuldigd was.

Met betrekking tot stap (i) merk ik nog wel op dat die omstandigheid anderszins relevant kan zijn, namelijk indien voor de bepaling of parkeerbelasting materieelrechtelijk verschuldigd is, relevant is of bij de aanvang van het parkeren parkeerapparatuur in werking is gesteld. Dat brengt mij bij het volgende.

Materieelrechtelijk parkeerbelasting verschuldigd?: uitleg art. 1(g) Tarieventabel 2020

De crux in deze zaak is, als gezegd, of belanghebbende materieelrechtelijk parkeerbelasting verschuldigd was. Daarbij moet ervan worden uitgegaan dat belanghebbende niet langer dan twee uur heeft geparkeerd (‎6.2). Die vraag moet worden beantwoord aan de hand van de onderhavige parkeerbelastingverordening en de daarbij behorende tarieventabel.

De feitenrechtspraak laat voorbeelden zien van parkeerbelastingverordeningen met een tariefvoorschrift dat voorziet in een tarief van € 0,00 voor een bepaalde tijdsduur van parkeren, en dat aan de toepassing van dat tarief een voorwaarde stelt die erin bestaat dat een bepaalde – kort gezegd – aangiftehandeling wordt verricht. Zie de in ‎5.5 vermelde verordening van gemeente Dordrecht (invoeren kenteken en kiezen voor het tarief van 24 uur gratis) en de in ‎5.7 vermelde verordening van gemeente Vlissingen (geldig parkeerkaartje uit de parkeerautomaat trekken), en vgl. de in ‎5.6 vermelde verordening van gemeente Sittard-Geleen met betrekking tot een vrijstelling voor gehandicapten (o.a. aanvang parkeertijd aangeven door instellen van een parkeerschijf). Het is duidelijk dat bij zo’n tariefvoorschrift geen aanspraak kan worden gemaakt op het tarief van € 0,00 indien de desbetreffende aangiftehandeling niet is verricht. Het niet-verrichten van de aangiftehandeling is in zo’n geval weliswaar niet direct grond voor naheffing, maar is indirect wel doorslaggevend, namelijk via het toepasselijke tarief.

Aan de andere kant zijn er parkeerbelastingverordeningen met een tariefvoorschrift dat voorziet in een tarief van € 0,00 voor een bepaalde tijdsduur van parkeren, en dat geen voorwaarde stelt voor toepassing van dat tarief. Het komt mij voor dat indien een belanghebbende parkeert op een locatie waarvoor zo’n tariefvoorschrift geldt en daarbij binnen die tijdsduur blijft, deze belanghebbende materieelrechtelijk geen parkeerbelasting is verschuldigd. Aan die belanghebbende kan dus geen naheffingsaanslag worden opgelegd, ook niet indien de belanghebbende de parkeerapparatuur niet in werking heeft gesteld bij aanvang van het parkeren. Ik attendeer erop dat in een deel van de feitenrechtspraak wordt uitgegaan van een andere opvatting, namelijk dat een bepaalde aangiftehandeling moet zijn verricht om in aanmerking te komen voor het tarief van € 0,00 (bijv. ‎5.8, ‎5.9, ‎5.12 en ‎5.13). Het is mij echter niet duidelijk waarop dat gebaseerd is, anders dan het argument dat controle anders niet mogelijk is. Ik begrijp dat argument op zichzelf wel, maar het kan als zodanig naar mijn mening niet meebrengen dat aan de toepasselijkheid van het tarief van € 0,00 een voorwaarde wordt verbonden die het tariefvoorschrift niet stelt. Ik kom hierna echter nog wel terug op het argument in een ander verband (‎6.32).

Het onderhavige tariefvoorschrift van art. 1(g) Tarieventabel 2020 bevindt zich gelet op zijn bewoordingen tussen de twee typen tariefvoorschriften in. Ik herhaal voor het leesgemak de bewoordingen:

“€ 1,50 per uur. Daarbij is van toepassing dat de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht.”

Het tariefvoorschrift wijkt enerzijds af van een tariefvoorschrift als bedoeld in ‎6.22 in die zin dat niet ‘kaal’ is voorzien in een tarief van € 0,00 voor de eerste twee uur. Het wijkt anderzijds af van een tariefvoorschrift als bedoeld in ‎6.21 in die zin dat het niet in rekening brengen van de eerst twee uur niet met zoveel woorden aan een voorwaarde is verbonden.

Het Hof heeft niet kenbaar een uitleg gegeven aan dit tariefvoorschrift. Het heeft alleen geoordeeld dat het bepaalde in de tarieventabel dat “de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht”, niet het oordeel anders maakt dat het standpunt van belanghebbende onjuist is dat niet kan worden nageheven omdat niet aannemelijk is dat zij langer dan twee uur heeft geparkeerd (rov. 5.4). De Rechtbank (in deze zaak) lijkt wel een uitleg aan het tariefvoorschrift te hebben gegeven, namelijk waar zij overweegt (zie ‎5.14): “Alleen als de aangifte is voldaan, dat wil zeggen het bij aanvang van het parkeren in werking stellen van de parkeerapparatuur, worden de eerste twee uur niet in rekening gebracht.” Frappant is echter dat de rechtbank inmiddels daarvan is teruggekomen en een andere opvatting huldigt, namelijk dat “uit de Parkeerverordening [niet volgt] dat de eerste twee uur alleen dan niet in rekening wordt gebracht als bij aanvang van het parkeren het kenteken is aangemeld bij de parkeerautomaat of door middel van een parkeerapp” (‎5.15).

Ik kom er ronduit voor uit dat ik de uitleg van art. 1(g) Tarieventabel 2020 lastig vind. De opvatting van de Rechtbank (in deze zaak) lijkt me tekstueel verdedigbaar. Betoogd kan immers worden dat wil een tarief niet in rekening kunnen worden gebracht, de parkeerder zich eerst moet hebben aangemeld. De gedachte daarbij is dat zonder een dergelijke aanmelding niet eraan toegekomen wordt om een handeling – i.e. het in rekening brengen van het tarief – achterwege te laten. Deze gedachte vindt bovendien tot op zekere hoogte steun in punt 5 van het plan dat is vermeld in de in ‎3.17 geciteerde raadsvoordracht.71.Daartegenover staat ten eerste dat dit dan in zeker opzicht uitgaat van heffing door de heffingsambtenaar, wat niet strookt met het uitgangspunt dat de parkeerbelasting juist een belasting is die de belastingplichtige zelf moet voldoen. Ten tweede, als het de bedoeling van de gemeentelijke wetgever zou zijn om aan het gratis parkeren in de eerste twee uur de voorwaarde van aanmelding te verbinden, ligt het niet voor de hand dat de wetgever dit slechts impliciet had geregeld op een wijze zoals in art. 1(g) Tarieventabel 2020, maar had het in de rede gelegen dat de wetgever dit expliciet had geregeld zoals enige andere gemeentelijke wetgevers hebben gedaan (zie ‎6.21). Ten derde, naar de letter is evenzeer – en wellicht zelfs beter – verdedigbaar dat de eerste twee uur niet in rekening wordt gebracht ongeacht of aangemeld is.

Complicatie bij de uitleg van art. 1(g) Tarieventabel 2020 is dat de totstandkomingsgeschiedenis van het tariefvoorschrift geen duidelijkheid biedt over wat de gemeentelijke wetgever met de formulering van het tariefvoorschrift heeft beoogd. Dat komt omdat de tekst van het oorspronkelijke tariefvoorschrift in de tarieventabel waarin het tariefvoorschrift voor het eerst is opgenomen, te weten de Tarieventabel 2019 (zie ‎3.13), is aangepast (!) tussen het moment van het besluit tot vaststelling van die tarieventabel door de gemeenteraad en het moment van bekendmaking van die tarieventabel in het Gemeenteblad, dus buiten de gemeenteraad om; zie ‎3.16-‎3.20 voor mijn onderzoek. Ik heb weliswaar de in ‎3.20 vermelde verklaring gekregen voor de aanpassing, maar die verklaring kan naar mijn mening geen rol spelen bij de uitleg van het tariefvoorschrift (vgl. ‎3.22).

Het enige aanknopingspunt in een officiële bron voor de uitleg van het tariefvoorschrift is wat in het Gemeenteblad waarin de Tarieventabel 2019 is gepubliceerd, is opgenomen onder het besluit tot vaststelling van die tarieventabel, namelijk (zie eerder in ‎3.14):

“Gewijzigd vast te stellen de Tarieventabel 2019, zoals bedoeld in artikel 15, behorende bij en deel uitmakende van de Parkeerverordening waarin de volgende tarieven voor de Muiderstraatweg en omgeving worden opgenomen:

- het kort betaald parkeertarief van € 0 voor de eerste twee uren;

- het betaald parkeertarief van € 1,50 per uur (vanaf het derde uur en ieder daarop volgend uur);”

Ik onderken dat deze tekst materieel gezien weliswaar hoort bij de tekst van het tariefvoorschrift vóór aanpassing daarvan, maar voor derden is dat niet kenbaar. Sterker nog, ik meen dat ervan mag worden uitgaan dat de geciteerde tekst hoort bij de tekst van het tariefvoorschrift zoals opgenomen in het Gemeenteblad.

Dit een en ander leidt mij tot de conclusie dat ervan moet worden uitgegaan dat art. 1(g) Tarieventabel 2020 op een wat omfloerste wijze regelt dat (i) voor de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode een tarief van € 0,00 geldt en dat (ii) na die eerste twee uur een tarief van € 1,50 per uur geldt.

Aangezien in cassatie veronderstellenderwijs ervan moet worden uitgegaan dat belanghebbende niet meer dan twee uur heeft geparkeerd, betekent dit dat belanghebbende materieelrechtelijk geen positief bedrag aan parkeerbelasting verschuldigd was. Dit betekent dat er geen grond voor naheffing is.

Maar: geen voldoening van € 0,00 aan parkeerbelasting?

Nu zou men mij kunnen tegenwerpen dat het voorgaande onverlet laat dat belanghebbende evenmin € 0,00 heeft voldaan op aangifte. Die tegenwerping slaagt niet. Aan de toepassingsvoorwaarde van art. 20 AWR dat “belasting die op aangifte behoort te worden voldaan, geheel of gedeeltelijk niet is betaald” is naar mijn mening niet voldaan indien het verschuldigde bedrag € 0,00 bedraagt. Bovendien is hoe dan ook geen sprake van “te weinig geheven belasting” als bedoeld in art. 20 AWR. Ook verscheidene feitenrechters gaan ervan uit dat een heffingsambtenaar niet bevoegd is om een naheffingsaanslag op te leggen van € 0,00 aan (parkeer)belasting (‎5.4 en ‎5.18).

Zijstap: op andere wijze oplossing voor het controleprobleem?

Zoals eerder in ‎6.22 opgemerkt zijn sommige feitenrechters van opvatting dat een bepaalde aangiftehandeling moet zijn verricht om in aanmerking te komen voor het tarief van € 0,00, ook al stelt het desbetreffende tariefvoorschrift die handeling niet als voorwaarde voor de toepasselijkheid van dat tarief. Ik heb daarbij ook opgemerkt dat mij niet duidelijk is waarop die opvatting gebaseerd is, anders dan – soms – het argument dat controle anders niet mogelijk is. Ook in literatuur komt dat argument terug (bijv. Dijkstra in ‎5.11). En zelfs gerechtshof Den Haag – dat eerder in zijn uitspraak van 25 februari 2015 nog weinig oog leek te hebben voor de controleproblematiek (‎5.3) – gebruikt dat argument in een recente uitspraak, zij het in een geval waarin de belastingverordening wél voorwaarden stelt voor toepassing van het tarief van € 0,00. Het gerechtshof acht in die uitspraak het moeten invoeren van het kenteken om in aanmerking te komen voor het tarief van € 0,00 gedurende de eerste vierentwintig uur “volstrekt logisch omdat zonder invoeren van het kenteken niet vastgesteld kan worden wanneer het tijdvak van vierentwintig uur aangevangen is en wanneer dit tijdvak vervolgens eindigt” (‎5.5).

Ik onderken dat controle of de periode waarin gratis kan worden geparkeerd niet wordt overschreden, (zeer) moeilijk is, als een parkeerder niet een aangiftehandeling heeft verricht bij de aanvang van het parkeren. Ik meen echter dat om tegemoet te komen aan dat controleprobleem niet de juridisch geëigende oplossing is om in het tariefvoorschrift een voorwaarde te lezen die daarin niet is opgenomen (vgl. ‎6.22).

Ik zie wel een mogelijk andere oplossing. Daarbij ga ik er op deze plaats van uit dat uit de desbetreffende parkeerbelastingverordening voortvloeit (en bovendien ter plaatse voldoende kenbaar is) dat de verplichting bestaat om bij aanvang van het parkeren de parkeerapparatuur in werking te stellen, ook indien nog niet direct parkeerbelasting is verschuldigd als gevolg van het tarief van € 0,00. Indien een belastingplichtige verzuimt om bij aanvang van het parkeren de parkeerapparatuur in werking te stellen, is dat weliswaar als zodanig geen grond om te kunnen naheffen, maar schendt de belastingplichtige wel de aangifteverplichting. De bedoelde oplossing is om procedurele gevolgen te verbinden aan schending van die aangifteverplichting, namelijk in de bewijssfeer. Ik werk dit uit en licht dit toe als volgt.

Bij een normale verdeling van de stelplicht en bewijslast in parkeerbelastingzaken rust op de heffingsambtenaar de stelplicht en bewijslast van de feiten die de conclusie rechtvaardigen dat de belanghebbende parkeerbelasting verschuldigd is. In het geval voor de eerste twee uur parkeren een tarief van € 0,00 van toepassing is, brengt dit mee dat de heffingsambtenaar de stelplicht en bewijslast heeft dat de belanghebbende langer dan twee uur heeft geparkeerd.

De heffingsambtenaar wordt echter belemmerd in zijn mogelijkheden om vast te stellen of de belanghebbende korter of langer dan twee uur heeft geparkeerd, indien de belanghebbende niet aan zijn aangifteverplichting heeft voldaan waardoor een objectief aanknopingspunt ontbreekt om te bepalen vanaf welk moment het parkeren sowieso is aangevangen. Gegeven dat het aanvangsmoment van het parkeren toch al in het domein van de belanghebbende ligt, zou deze schending van de aangifteverplichting een verschuiving van de stelplicht en bewijs(leverings)last kunnen rechtvaardigen naar de belanghebbende wat betreft het aanvangsmoment van het parkeren.72.

Deze oplossing c.q. benadering heeft als voordeel dat (i) niet wordt getornd aan de inhoud van het tariefvoorschrift, dat (ii) aangesloten wordt bij waar het probleem ligt, te weten bij het ontbreken van gegevens over de aanvang het parkeren, dat (iii) de bal wordt gelegd bij degene die het probleem veroorzaakt, i.e. de belanghebbende die de parkeerapparatuur niet in werking stelt, en (iv) dat diegene wel de mogelijkheid heeft om (tegen)bewijs te leveren opdat – aansluitend bij punt (i) – niet wordt (na)geheven indien materieelrechtelijk geen belasting is verschuldigd.

Voor de zekerheid: een uit oogpunt van uitvoerbaarheid nog betere oplossing is wellicht om in het tariefvoorschrift te regelen dat voorwaarde voor de toepassing van het tarief van € 0,00 is dat de parkeerapparatuur in werking is gesteld. Die oplossing ligt echter buiten het bereik van de rechter.

Let wel, de zojuist besproken oplossing/benadering gaat ervan uit – zie ‎6.34 – dat uit de parkeerbelastingverordening voortvloeit dat de verplichting bestaat om bij aanvang van het parkeren de parkeerapparatuur in werking te stellen, ook indien nog niet direct parkeerbelasting is verschuldigd als gevolg van het tarief van € 0,00. Ook over de kwestie of zo’n verplichting bestaat, lijkt in de feitenrechtspraak verschillend te worden geoordeeld (vgl. enerzijds gerechtshof Den Haag aangehaald in ‎5.3 en anderzijds rechtbank Zeeland-West-Brabant aangehaald in ‎5.9). De vraag of in het geval van de regelgeving van gemeente Diemen de verplichting al bestaat indien nog niet langer dan twee uur is geparkeerd op de parkeerlocatie, hoeft voor deze zaak echter geen uitwerking, gelet op het volgende.

Verwijzing?

Uit ‎6.30 volgt dat de in ‎2.6 vermelde klacht van belanghebbende slaagt. Aangezien bij de beoordeling van de klacht veronderstellenderwijs ervan is uitgegaan dat belanghebbende niet langer dan twee uur heeft geparkeerd én het slagen van de klacht mede steunt op dat uitgangspunt, zou in beginsel verwijzing moeten volgen voor de (feitelijke) beoordeling óf belanghebbende niet langer dan twee uur heeft geparkeerd.

Ik meen echter dat verwijzing achterwege kan blijven. Zoals eerder opgemerkt heeft belanghebbende zowel in beroep als in hoger beroep (impliciet) gesteld dat hij niet langer dan twee uur heeft geparkeerd (‎6.1). De stukken van het geding laten geen andere slotsom toe dan dat de Heffingsambtenaar die stelling niet heeft betwist. Dit brengt mee dat van de juistheid van die stelling dient te worden uitgegaan. Dit betekent dat niet wordt toegekomen aan bewijslevering en dus evenmin aan de zojuist (‎6.32-‎6.39) besproken kwestie of er grond is voor verschuiving van de bewijs(leverings)last naar belanghebbende. Het betekent ook dat de Hoge Raad de zaak zelf kan afdoen. Aangezien belanghebbende niet langer dan twee uur heeft geparkeerd, is geen parkeerbelasting verschuldigd en dient de naheffingsaanslag te worden vernietigd.

De vraag wanneer een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting kan worden opgelegd moet worden beantwoord met toepassing van art. 20 AWR (HR BNB 1997/68; zie ‎4.4). Dit brengt mee dat de mogelijkheid tot naheffing van parkeerbelasting is beperkt tot het geval waarin parkeerbelasting die op aangifte behoort te worden voldaan niet is betaald (vgl. HR BNB 2022/78; zie ‎4.7).

Dit betekent dat het Hof niet tot zijn oordeel kon komen dat de naheffingsaanslag mocht worden opgelegd op grond van enkel de omstandigheid dat geen voldoening op aangifte heeft plaatsgevonden. Het Hof had ook moeten beoordelen of belanghebbende parkeerbelasting verschuldigd was. In zoverre slaagt de klacht.

De klacht leidt ook tot cassatie. Aangezien – naar in cassatie veronderstellenderwijs van moet worden uitgegaan – belanghebbende niet langer dan twee uur heeft geparkeerd op de parkeerlocatie, volgt namelijk uit art. 1(g) Tarieventabel 2020 dat belanghebbende geen parkeerbelasting verschuldigd was. Dat tariefvoorschrift bepaalt immers dat de eerste twee uur gedurende een aangesloten periode niet in rekening wordt gebracht. Het koppelt daar geen voorwaarden aan. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van het tariefvoorschrift is bovendien niet af te leiden dat de gemeentelijke wetgever met de formulering van het tariefvoorschrift heeft beoogd te regelen dat de bedoelde eerste twee uur alleen dan niet in rekening wordt gebracht als bij aanvang van het parkeren de parkeerapparatuur in werking is gesteld.

De zaak kan na cassatie zelf worden afgedaan door de naheffingsaanslag te vernietigen (‎6.40-‎6.41).

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van belanghebbende gegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal