15.1.4 De EU-agenda voor justitie voor 2020

Ook voor de periode na 2014 is er een agenda beschikbaar. Deze is te vinden in de conclusies van de Europese Raad van 26 en 27 juni 2014,1 maar vooral, en daarom interessanter voor het onderwerp van dit boek, in de met het oog op de Europese Raad van 26 en 27 juni 2014 gedane mededeling van de Commissie.2 In elk geval valt in het samenstel van deze documenten op dat de doelstellingen veel minder ambitieus zijn dan in de voorafgaande vijftien jaar. Wel is met name in de mededeling van de Commissie het versterken van onderling vertrouwen als belangrijk onderwerp opgenomen.

De Europese Raad formuleert in haar conclusies als doelstelling dat het wederzijds vertrouwen in de rechtsstelsels van de lidstaten moet worden versterkt.3 Daartoe is het onder meer noodzakelijk verdere inspanningen te leveren om de rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures aan te scherpen, de bescherming van slachtoffers te versterken, de wederzijdse erkenning van beslissingen en vonnissen in strafzaken te verbeteren, de opleiding van beroepsbeoefenaars te verbeteren en gebruik te maken van de expertise van relevante EU-agentschappen zoals Eurojust en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten. In de als bijlage I bij de Conclusies gevoegde ‘Strategische agenda voor de Unie in tijden van verandering’4 formuleert de Europese Raad onder de kop ‘Een Unie van vrijheid, veiligheid en recht’ als agendapunt de verbetering van justitiële samenwerking in de Unie ‘door bruggen te bouwen tussen de verschillende justitiële stelsels en tradities; door gemeenschappelijke instrumenten, zoals Eurojust, te versterken; door gerechtelijke uitspraken wederzijds te erkennen, zodat burgers en bedrijven gemakkelijker overal in de Unie hun rechten kunnen uitoefenen’.5

Bestudering van de eerder gememoreerde Mededeling van de Commissie6 kan deze wel zeer oppervlakkig geformuleerde doelstellingen wat concreter maken. Paragraaf 2, die een schets bevat van de stand van zaken betreffende de Europese rechtsruimte, wijdt direct een subparagraaf aan ‘Versterking van het wederzijds vertrouwen’. Het justitiebeleid van de EU is gericht geweest op de ontwikkeling van een Europese rechtsruimte die steunt op wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen. Daartoe moesten bruggen worden geslagen tussen de rechtsstelsels van de lidstaten door in juridische waarborgen te voorzien, op het gebied van het strafrecht door ‘via minimumnormen ter bescherming van verdachten en beklaagden een reeks rechten vast te leggen die een eerlijk proces moeten garanderen’.7 In de blik op de toekomst, geformuleerd in de derde paragraaf onder de titel ‘De uitdagingen: vertrouwen, mobiliteit en groei in de unie bevorderen’, is de eerste subparagraaf weer gewijd aan ‘vertrouwen’. Na overwegingen waarin de Commissie het belang van wederzijds vertrouwen benadrukt, betitelt zij ‘de onafhankelijkheid, kwaliteit en efficiëntie van de rechtsstelsels’ en ‘de eerbiediging van de rechtsstaat’ als essentieel voor het wederzijdse vertrouwen. Daarnaast acht de Commissie zeer belangrijk ‘dat de vooruitgang in de wetgeving zich ook vertaalt in vooruitgang in de praktijk’ en meent zij dat daartoe ‘de op EU-niveau overeengekomen wetgeving daadwerkelijk [moet] worden omgezet en toegepast’ en ‘doeltreffende handhavingsinstrumenten op nationaal niveau (…) nodig [zijn], zodat in alle lidstaten betere toegang tot de rechter wordt gegarandeerd’.8

De wijze waarop de Commissie de in paragraaf 3 geformuleerde uitdagingen aangaat, zet zij in paragraaf 4 uiteen. De Commissie vat een en ander bescheiden samen in drie woorden: consolideren, codificeren en aanvullen.9 Langs de lijnen van deze drieslag worden agendapunten geformuleerd, waarvan een aantal relevant is voor deze studie.

Consolidatie acht de Commissie noodzakelijk waar het de handhaving van de grondrechten betreft.10 Concreet wordt deze doelstelling nauwelijks. Slechts het benoemen van het belang van ‘[h]et advies en de expertise van het EU-Bureau voor de grondrechten (…) voor de ontwikkeling van EU-beleid op onder meer het gebied van strafzaken’ ontstijgt het niveau van het plechtig formuleren dat er een gezamenlijke inspanning moet zijn met het oog op de handhaving van grondrechten. Consolidatie is volgens de Commissie eveneens nodig waar het gaat om een doeltreffende voorziening in rechte, maar ook dit punt wordt weinig concreet.11

Enigszins concreet besteedt de Commissie in paragraaf 4.1 onder iii) aandacht aan consolidatie van ‘justitiële opleiding’.12 Nadat in 2011 en 2012 ‘meer dan 130 000 beoefenaren van juridische beroepen een opleiding over EU-recht [hebben] gevolgd, onder wie een kwart van alle rechters en openbare aanklagers in de EU’ acht de Commissie het nu tijd voor

Tegen 2020 moet zijn bereikt dat ‘de helft van deze beroepsbeoefenaren – in totaal 700 000 personen – opleiding krijgt over EU-recht’ en de Commissie verbindt daar financiële ondersteuning aan.

Het laatste voor deze studie relevante punt van de paragraaf betreffende consolidatie betreft ‘operationele samenwerking’. Die wordt met name in de sleutel gezet van Europese netwerken als het Europees Justitieel Netwerk en Eurojust.13

Codificatie ziet, waar het gaat om voor het wederzijds vertrouwen relevante punten, vooral op procedurele rechten in strafzaken. Deze zijn, aldus de Commissie, ‘momenteel vervat in een groot aantal verschillende instrumenten die de afgelopen jaren zijn ontwikkeld en goedgekeurd’. Dit kan volgens de Commissie beter:

Dit lijkt een voorzichtig geformuleerde aanzet naar een Europees Wetboek van Strafvordering, althans waar het om procedurele waarborgen gaat.

Naast dit voorzichtig geopperde onderzoek naar wat vooral zou zijn een herordening van bestaande rechten, ten minste als de opmerking van de Commissie strikt wordt opgevat, vraagt de Commissie onder de noemer van codificatie ten slotte ook om aandacht voor ‘de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de regels en beginselen die de nationale overheidsinstanties bij de uitvoering van het EU-recht moeten toepassen’.15 Onduidelijk is wie of wat daar aandacht aan zou moeten besteden, maar het is moeilijk voorstelbaar dat de Commissie werkelijk oproept tot een alomvattende codificatie van deze door de EU-rechter geformuleerde beginselen. Het lijkt vooral een flankerende oproep die het waarborgen van wel gecodificeerde procedurele rechten moet versterken.16

Ook in het kader van ‘aanvullen’ besteedt de Commissie aandacht aan ‘versterking van het wederzijds vertrouwen’. Zij stelt voorop dat ‘[w]ederzijds vertrouwen (…) onafhankelijke, kwalitatief hoogwaardige en efficiënte rechtsstelsels [vergt]’. Bestaande en vastgestelde tekortkomingen moeten worden aangepakt en de bescherming van procedurele rechten van (onder anderen) de verdachte moet worden gegarandeerd.

Het moge duidelijk zijn dat in vergelijking met de voorgaande beleids-programma’s de ambities behoorlijk zijn teruggeschroefd. Men zou kunnen spreken van een pas op de plaats. Niettemin herhalen de Europese Raad en de Commissie in deze beleidsdocumenten eerder geformuleerde onderdelen van de vertrouwensagenda en bevestigen zij dat waar onderdelen nog niet zijn uitgevoerd, dat alsnog moet gebeuren.