CRvB, 28-09-2012, nr. 11-1310 TW

In 2000 heeft het Uwv aan Turkse uitkeringsgerechtigden besluiten toegezonden waarin aan hen werd medegedeeld dat de toeslag die zij ingevolge de Toeslagenwet (TW) ontvingen, vanaf 1 januari 2000 geleidelijk werd afgebouwd. Vanaf 1 januari 2000 werd de gehele uitkering uitbetaald, vanaf 1 januari 2001 twee derden daarvan, vanaf 1 januari 2002 een derde en per 1 januari 2003 werd de uitkering geheel beëindigd. De door het Uwv genomen besluiten waren gebaseerd op artikel 4a van de TW in samenhang met artikel XI van de

Wet beperking export uitkeringen.

Tegen de besluiten waarbij de toeslag in een periode van drie jaar geleidelijk werd afgebouwd, is door een aantal rechthebbenden bezwaar, beroep en hoger beroep ingesteld. In de uitspraak van 14 maart 2003, LJN AF5937, heeft de Raad geoordeeld dat de afbouw van de toeslag van 1 januari 2000 tot 1 januari 2003 in strijd was met de exportverplichting neergelegd in artikel 5, eerste lid, van Conventie 118 van de International Labour Organisation betreffende gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen op het gebied van de sociale zekerheid van 28 juni 1962 (ILO-conventie 118).

Naar aanleiding hiervan heeft het Uwv aan alle Turkse uitkeringsgerechtigden alsnog vanaf 1 januari 2001 een volledige toeslag toegekend. Bij diezelfde besluiten heeft het Uwv de toeslag op grond van artikel 4a van de TW met ingang van 1 juli 2003 beëindigd.

Appellanten zijn destijds niet, dan wel niet tot in hoogste instantie, in rechte opgekomen tegen de besluiten waarbij de toeslag per 1 juli 2003 werd beëindigd.

Tegen de besluiten waarbij de toeslag ingaande 1 juli 2003 werd beëindigd, is door een aantal (andere) rechthebbenden bezwaar, beroep en hoger beroep ingesteld. Bij verzoek van 1 november 2007, LJN BB7475, heeft de Raad in de zaken van die betrokkenen prejudiciële vragen voorgelegd aan – thans – het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof). In dat verzoek heeft de Raad vastgesteld dat de intrekking van de toeslag in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol), aangezien ten aanzien van die intrekking aan betrokkenen geen enkele compensatie is geboden.

Naar aanleiding van dit prejudiciële verzoek hebben appellanten het Uwv bij brieven van 8 juni 2009 verzocht om terug te komen van de besluiten waarbij de toeslag met ingang van 1 juli 2003 is beëindigd, voor zover daarbij geen compensatie is verleend op grond van

artikel 1 van het Eerste Protocol.

Bij primaire besluiten heeft het Uwv de verzoeken om herziening afgewezen. Daarbij is overwogen dat geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden die ertoe leiden dat de beëindigingsbesluiten onjuist zijn.

Bij de bestreden besluiten heeft het Uwv de primaire besluiten na bezwaar gehandhaafd.

De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat de prejudiciële vraagstelling van de Raad van 1 november 2007 geen nieuw feit oplevert als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin het Uwv aanleiding had behoren te vinden om de beëindigingsbesluiten te herzien. Het beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank gemotiveerd verworpen.

Namens appellanten is in hoger beroep aangevoerd dat het prejudicieel verzoek van de Raad als nieuw feit moet worden beschouwd om terug te komen van de besluiten waarbij de toeslag ingaande 1 juli 2003 is beëindigd, voor zover in verband met die beëindiging aan appellanten geen compensatie is verleend als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol. Daarbij is verwezen naar het arrest van het Hof van 13 januari 2004 (C-453/00, Kühne & Heitz). Verder is het beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel herhaald. Ter zitting van de Raad is voorts het standpunt naar voren gebracht dat de verzoeken om herziening zich thans eveneens uitstrekken tot het hergeven van de gehele toeslag op grond van de uitspraken van de Raad van 11 november 2011, onder andere LJN BU3176, en dat de verzoeken thans ook als een nieuwe aanvraag om toekenning van toeslag dienen te worden beschouwd.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Tussen partijen is in geschil of het Uwv terecht heeft besloten niet terug te komen van de besluiten waarbij de toeslag ingaande 1 juli 2003 is beëindigd.

Zoals is overwogen in de uitspraak van de Raad van 3 maart 2006, LJN AV8305, is een na de beëindiging van het recht ingediende nieuwe aanvraag om een toeslag geen herhaalde aanvraag als bedoeld in of analoog aan artikel 4:6 van de Awb voor zover deze betrekking heeft op een periode gelegen na bedoelde beëindigingsdatum. In zoverre dient zo’n aanvraag te worden behandeld conform de regels gesteld in de TW en de regels en beginselen die anderszins de beslissing op een aanvraag beheersen.

De verzoeken van appellanten van 8 juni 2009 strekken er uitsluitend toe dat het Uwv terugkomt van de besluiten waarbij de toeslag ingaande 1 juli 2003 is beëindigd, voor zover daarbij geen uitloop is gegeven op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol. Deze verzoeken hebben betrekking op een op dat moment reeds afgesloten periode. Er was op dat moment geen sprake van een nieuwe aanvraag om toekenning van een toeslag. De rechtbank heeft de bestreden besluiten derhalve terecht uitsluitend beoordeeld als reactie op een herhaalde aanvraag ter zake van die afgesloten periode.

Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om, na een eerdere afwijzing, een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van de Awb staan daaraan niet in de weg. In het kader van de toetsing door de bestuursrechter kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.

In de onderhavige gevallen is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie vormt de inhoud van inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie op zichzelf geen grond voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten waartegen niet in rechte is opgekomen.

Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat in hun geval niet de eis kan gelden dat er nova zijn, gelet op de bijzondere positie van Turkse uitkeringsgerechtigden. Betoogd is dat het een grote groep mensen betreft, die gezien de taalbarrière niet bij machte is de juiste rechtshulp te vinden en daardoor niet gelijkwaardig is aan de overheid. Zij hebben destijds derhalve niet (tijdig) rechtsmiddelen kunnen aanwenden tegen de beëindiging van de toeslag en daarom mag de eis van nova niet worden gesteld. De Raad kan appellanten hierin niet volgen. Deze groep betrokkenen is niet zo bijzonder, dat dit een inbreuk op het (ook voor een bestuursorgaan als het Uwv van betekenis zijnde) rechtszekerheidsbeginsel rechtvaardigt. De Raad neemt hierbij in aanmerking dat velen in gelijke omstandigheden als appellanten destijds wel tijdig bezwaar, beroep en hoger beroep hebben kunnen instellen. Er zijn geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waarom dit in het geval van appellanten niet mogelijk was.

Naar aanleiding van de stelling van appellanten, dat het Uwv op grond van het arrest Kühne & Heitz, gehouden is terug te komen van de beëindiging van de toeslag nu gebleken is dat deze in strijd is met een internationaal verdrag, wordt het volgende opgemerkt. In genoemd arrest heeft het Hof overwogen dat een bestuursorgaan verplicht is een onherroepelijk geworden besluit opnieuw te onderzoeken ten aanzien van de toepassing van communautair recht op grond van nieuwe jurisprudentie, indien aan een aantal voorwaarden is voldaan. In de onderhavige gevallen is niet aan de door het Hof gestelde voorwaarden voldaan. De beëindigingsbesluiten zijn niet door een uitspraak van de hoogste nationale rechter in rechte onaantastbaar geworden, maar door het feit dat appellanten daartegen geen, dan wel niet uitputtend, rechtsmiddelen hebben aangewend.

Gegeven het feit dat geen nova zijn aangevoerd, rijst vervolgens de vraag of kan worden gezegd dat het Uwv heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel in redelijkheid niet tot de bestreden besluiten heeft kunnen komen. Namens appellanten is in dit verband een beroep gedaan op het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel. Zij hebben daarbij in de eerste plaats verwezen naar de situatie ten tijde van de uitspraak van de Raad van 14 maart 2003.

In dat verband hebben appellanten naar voren gebracht dat het Uwv naar aanleiding van voornoemde uitspraak de gehele toeslag heeft hergeven aan dezelfde groep Turkse uitkeringsgerechtigden onder dezelfde omstandigheden, ongeacht of deze uitkeringsgerechtigden een rechtsmiddel hadden aangewend tegen de beëindiging van de toeslag. Hierdoor heeft het Uwv bij appellanten een gerechtvaardigd vertrouwen opgewekt dat zij bij een nieuwe uitspraak van de Raad weer gecompenseerd zouden worden.

Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 19 november 2009, LJN BK4735) alleen slagen als van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Aan deze eisen wordt in het geval van appellanten niet voldaan.

Met de rechtbank wordt in dit verband overwogen dat de enkele omstandigheid dat het Uwv in 2003 categorisch ten voordele van alle Turkse uitkeringsgerechtigden is teruggekomen van rechtens onaantastbaar geworden besluiten, niet met zich brengt dat het Uwv gehouden is dat voor de toekomst opnieuw te doen. Het Uwv is rechtens niet gehouden een begunstigende handelwijze in het verleden naar de toekomst te herhalen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.

Tot slot kan worden vastgesteld dat de situatie van appellanten niet zonder meer vergelijkbaar is met de situatie van Turkse uitkerings¬gerechtigden na de uitspraak van 14 maart 2003. Bij die uitspraak is vastgesteld dat de afbouw van de toeslag in strijd was met artikel 5 van de ILO-conventie 118. De Nederlandse regering heeft daarop gereageerd met de aanmelding van de toeslag als een ‘andere uitkering’ als bedoeld in artikel 2, zesde lid, aanhef en onder a, van die conventie. Voorts heeft Nederland op 24 december 2004 ILO-conventie 118 opgezegd, welke opzegging per 20 december 2005 van kracht is geworden. Naar zeggen van het Uwv, heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid destijds besloten de toeslag voor de beperkte periode van 1 januari 2000 tot 1 juli 2003 aan alle Turkse rechthebbenden in Turkije te hergeven. De vraagstelling aan het Hof van 1 november 2007 bevatte slechts een voorlopig oordeel van de Raad. Het bevatte weliswaar de overweging dat de beëindiging van de toeslag per 1 juli 2003 zonder afbouwperiode in strijd moest worden geacht met artikel 1 van het Eerste Protocol, maar legde daarnaast vragen aan het Hof voor over de betekenis van communautaire bepalingen. De beantwoording door het Hof van deze vragen heeft geleid tot de onder 3 genoemde uitspraken van 11 november 2011, waarin is vastgesteld dat de beëindiging van de toeslag in strijd is met het associatierecht tussen de Europese Unie en Turkije. Gezien deze omstandigheden kan de situatie na de uitspraak van

14 maart 2003 niet zonder meer op één lijn worden gesteld met die na de vraagstelling van 1 november 2007. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt derhalve niet.

Ook overigens is niet gebleken dat de weigering van het Uwv om terug te komen van de besluiten waarbij de toeslag ingaande 1 juli 2003 is beëindigd, in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel.

Uit hetgeen hiervoor onder 4.3 tot en met 4.14 is overwogen vloeit voort dat de hoger beroepen niet slagen. Dit betekent dat de aangevallen uitspraken bevestigd dienen te worden.

De Raad merkt ten slotte op dat de gemachtigde van appellanten ter zitting van de Raad heeft aangegeven dat de aanvraag van appellanten (thans) tevens moet worden aangemerkt als een nieuwe aanvraag om toeslag. Het Uwv zal nog op deze aanvragen moeten beslissen, waarbij kan worden uitgegaan van de zitting van de Raad als datum van de aanvraag.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.