HvJ EU, 22-09-2022, nr. C-245/21

§ 29 van het Asylgesetz (asielwet; hierna: ‘AsylG’) heeft betrekking op niet-ontvankelijke asielverzoeken. In lid 1 ervan is onder meer het volgende bepaald:

§ 34 bis AsylG, met als opschrift ‘Verwijderingsbevel’, is als volgt geformuleerd:

§ 80, leden 4 en 5, van de Verwaltungsgerichtsordnung (wetboek bestuursprocesrecht; hierna: ‘VwGO’) luidt:

Het recht op asiel is een essentieel onderdeel van het internationale recht. Dit recht, dat voor het eerst werd erkend in het op 28 juli 1951 te Genève ondertekende Verdrag betreffende de status van vluchtelingen3., biedt internationale bescherming aan personen die in hun eigen land vervolging ontvluchten. Op het niveau van de Unie heeft de totstandbrenging van een ruimte van vrij verkeer met open binnengrenzen de harmonisatie van de asielprocedures bevorderd. In zijn conclusies van de bijzondere bijeenkomst van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 heeft de Europese Raad opnieuw het belang bevestigd dat de Unie en haar lidstaten hechten aan de volledige eerbiediging van het recht om asiel aan te vragen. Er werd overeengekomen te ijveren voor de invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève, en zo te waarborgen dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd, dat wil zeggen het beginsel van non-refoulement te handhaven. Artikel 78, lid 1, VWEU en artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) getuigen van dat engagement.

Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel is momenteel geregeld in verschillende rechtsinstrumenten. Het ‘Dublinsysteem’, genoemd naar de plaats van ondertekening op 15 juni 1990 van de Overeenkomst betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen wordt ingediend4., is gebaseerd op het beginsel dat slechts één staat bevoegd is met betrekking tot een asielzoeker en dat deze bevoegdheid moet worden vastgesteld op basis van objectieve criteria. Na het Verdrag van Amsterdam is verordening (EG) nr. 343/2003 (Dublin II)5. in werking getreden, waarbij procedurele en overdrachtstermijnen en het beginsel van de bescherming van de eenheid van het gezin zijn ingevoerd. De Dublin III-verordening, die is vastgesteld op basis van het Verdrag van Lissabon en sinds 19 juli 2013 van kracht is, heeft procedurele waarborgen toegevoegd voor personen die kunnen worden overgedragen, welke waarborgen moeten worden geboden door de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van hun asielverzoek.6. Een snelle behandeling van verzoeken om internationale bescherming en de waarborging van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen overdrachtsbesluiten zijn twee grondbeginselen van het Dublinsysteem, die van belang zijn voor de beoordeling van de onderhavige zaken.

Het belang van de vraag of nationale bestuurlijke autoriteiten bevoegd zijn om de uitvoering van een overdrachtsbesluit op te schorten en de overdrachtstermijn te onderbreken, wordt verklaard door de bijzonderheden van de wisselwerking tussen het Unierecht en het nationale recht, die kort moeten worden toegelicht. Overeenkomstig artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening begint de overdrachtstermijn te lopen vanaf de aanvaarding van het verzoek om toelating door de andere lidstaat. Indien de verzoeker evenwel beroep instelt tegen het overdrachtsbesluit, begint de termijn pas te lopen vanaf de definitieve beslissing op het beroep, waardoor de aanvang van de overdrachtstermijn wordt uitgesteld. Overeenkomstig artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening geldt hiervoor echter de voorwaarde dat het beroep opschortende werking heeft.

Naar Duits recht heeft een beroep tot nietigverklaring van een verwijderingsmaatregel overeenkomstig § 75, lid 1, AsylG geen opschortende werking. De betrokkenen kunnen evenwel krachtens § 34 bis, lid 2, tweede alinea, eerste volzin, AsylG binnen een termijn van een week een verzoek om opschortende werking indienen. Indien een dergelijk verzoek om voorlopige maatregelen niet is ingediend of is afgewezen, gaat de overdrachtstermijn in; deze situatie heeft tijdens de COVID-19-pandemie de bestuurlijke autoriteiten voor problemen geplaatst, met name om de overdrachtstermijn na te leven. In die omstandigheden hebben de Duitse bestuurlijke autoriteiten gebruikgemaakt van de mogelijkheid om de termijn te onderbreken door opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit op grond van § 80, lid 4, VwGO. Dit doet evenwel de vraag rijzen of een dergelijke aanpak verenigbaar is met het Unierecht.

De drie prejudiciële vragen van de verwijzende rechter zijn intrinsiek met elkaar verbonden in die zin dat de tweede en de derde vraag slechts behoeven te worden onderzocht indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord. Met het oog op een gestructureerde en begrijpelijke analyse van deze prejudiciële vragen stel ik voor deze tezamen te behandelen en een duidelijk antwoord te geven dat die rechter in staat stelt de hoofdgedingen te beslechten. Deze vragen betreffen in wezen de bevoegdheid van de nationale bestuurlijke autoriteiten om op grond van artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening de uitvoering van een overdrachtsbesluit op te schorten en de in artikel 29, lid 1, van die verordening vastgestelde overdrachtstermijn te onderbreken.

Voor de analyse van deze vragen dient ten eerste te worden verduidelijkt wat het verband is tussen voornoemde bepalingen7. en ten tweede te worden nagegaan of de omstandigheid dat een dergelijke overdracht wegens de COVID-19-pandemie feitelijk niet kan plaatsvinden, voor de nationale bestuurlijke autoriteiten een legitieme reden vormt om zich op die bepalingen te kunnen beroepen8.. Ik zal uitvoerig ingaan op laatstgenoemd punt, dat immers de kern van de onderhavige zaken vormt, en daarbij rekening houden met de bijzondere omstandigheden van elk van de hoofdgedingen.9.

Voor de erkenning van de bevoegdheid van nationale bestuurlijke autoriteiten om de uitvoering van een overdrachtsbesluit op te schorten en bijgevolg de overdrachtstermijn te onderbreken, dient het verband tussen de toepasselijke bepalingen te worden geanalyseerd.

Overeenkomstig artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening kunnen ‘[d]e lidstaten […] bepalen dat de bevoegde autoriteiten ambtshalve kunnen besluiten de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten’. Artikel 29, lid 1, van die verordening bepaalt dat de betrokkene ‘na overleg tussen de betrokken lidstaten [wordt] overgedragen van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat zodra dat praktisch mogelijk is, en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, opschortende werking heeft’.

Zoals uit een gecombineerde lezing van bovengenoemde bepalingen blijkt, vloeit de eerste moeilijkheid om te bepalen op welke manier die bepalingen verband houden met elkaar voort uit het feit dat artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening verwijst naar artikel 27, lid 3, en niet naar artikel 27, lid 4, van die verordening.

Dat ontbreken van een uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening kan mijns inziens evenwel niet in de weg staan aan een uitlegging volgens welke de nationale bestuurlijke autoriteiten na opschorting van de uitvoering van het betrokken overdrachtsbesluit de overdrachtstermijn moeten kunnen onderbreken. Integendeel, ik meen dat er argumenten zijn die ervoor pleiten dat artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het ook een opschorting omvat die door de nationale autoriteiten is gelast op grond van artikel 27, lid 4, van die verordening.

Uit artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening volgt dat de termijn voor tenuitvoerlegging van de overdracht pas begint te lopen wanneer de toekomstige tenuitvoerlegging van die overdracht in beginsel is overeengekomen en verzekerd en alleen de modaliteiten van die overdracht nog dienen te worden geregeld. Dat is evenwel niet het geval zolang de uitvoering van het overdrachtsbesluit is opgeschort tot na een beroep of een bezwaar.

Dienaangaande moet worden opgemerkt dat er geen enkele objectieve reden is om een onderscheid te maken tussen een opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit op grond van artikel 27, lid 3, en een dergelijke opschorting op grond van artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening. In beide gevallen houdt de opschorting van de uitvoering verband met een beroep tegen het overdrachtsbesluit en worden de betrokken lidstaten geconfronteerd met dezelfde praktische moeilijkheden om de overdracht te organiseren. Derhalve dienen zij in beide gevallen te beschikken over dezelfde termijn van zes maanden, die zij ten volle kunnen benutten om de technische modaliteiten van de tenuitvoerlegging van de overdracht te regelen.

Bovendien zij erop gewezen dat het Hof in het kader van de in artikel 28, lid 3, derde alinea, van de Dublin III-verordening vastgelegde regel inzake de termijnen reeds voor recht heeft verklaard dat die regel, wat de aanvang van de termijn betreft, weliswaar alleen verwijst naar artikel 27, lid 3, en niet naar artikel 27, lid 4, van die verordening, maar dat die termijn pas begint te lopen wanneer het beroep of het bezwaar niet langer opschortende werking heeft en de betrokkene niet specifiek heeft verzocht, zoals in het geval van artikel 27, lid 4, van die verordening, om de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten.10.

Het Hof heeft eveneens gewezen op de gelijkenis tussen de bewoordingen die zijn gebruikt in artikel 28, lid 3, derde alinea, en in artikel 29, lid 1, eerste alinea, van die verordening. Dienaangaande heeft het geconstateerd dat een uitlegging van die bepaling volgens welke de termijn voor de tenuitvoerlegging van de overdracht, zelfs wanneer de bevoegde autoriteit gebruikmaakt van de in artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening bedoelde mogelijkheid, ingaat op het moment dat een andere lidstaat het overname- of terugnameverzoek inwilligt, die bepaling in de praktijk grotendeels haar nuttige werking zou ontnemen. Hiervan kan immers geen gebruik worden gemaakt zonder het risico te lopen dat daardoor een belemmering wordt opgeworpen voor de tenuitvoerlegging van de overdracht binnen de bij de verordening gestelde termijnen.11.

Op grond van bovenstaande overwegingen ben ik van mening dat de in artikel 29, leden 1 en 2, van de Dublin III-verordening genoemde termijn niet kan ingaan zolang een krachtens artikel 27, lid 4, van die verordening vastgesteld bestuurlijk besluit de uitvoering van het overdrachtsbesluit opschort in afwachting van de uitkomst van het door de betrokkene ingesteld beroep.

Uit het voorgaande volgt dat de nationale bestuurlijke autoriteiten in beginsel bevoegd zijn om de uitvoering van een overdrachtsbesluit op te schorten en bijgevolg de overdrachtstermijn te onderbreken.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de uniforme toepassing van het Unierecht dat, wanneer een bepaling van Unierecht voor een bepaald begrip niet naar het recht van de lidstaten verwijst, dat begrip in de gehele Unie autonoom en uniform wordt uitgelegd, waarbij niet alleen rekening wordt gehouden met de bewoordingen van de betrokken bepaling, maar ook met haar context en met het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.12.

Om de hierboven uiteengezette redenen ben ik van mening dat artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat daaronder opschortingsbesluiten vallen die door de nationale bestuurlijke autoriteiten worden vastgesteld op grond van het feit dat in het door de betrokkene ingestelde beroep wordt getwijfeld aan de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit. Onder die bepaling vallen daarentegen geen besluiten van nationale bestuurlijke autoriteiten die worden vastgesteld op andere gronden, met name het belang dat die autoriteiten bij de opschorting van het besluit hebben om te voorkomen dat de verantwoordelijkheid overgaat op de verzoekende staat.

De volgende vraag is of de gestelde feitelijke onmogelijkheid wegens de COVID-19-pandemie om een asielzoeker over te dragen, in de door de verwijzende rechter beschreven omstandigheden voor de nationale autoriteiten een legitieme reden vormt om zich op genoemde bepalingen te kunnen beroepen. Voor de beantwoording van die vraag dient te worden onderzocht of het besluit van de Duitse bestuurlijke autoriteiten in de hoofdgedingen valt binnen de werkingssfeer van artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening, zoals omschreven in punt 74 van de onderhavige conclusie.

Zoals in de vorige punten is uiteengezet, is het in het kader van de toetsing van de werkingssfeer van artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening van doorslaggevend belang of de twijfels over de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit, die voortvloeien uit de omstandigheid dat de overdracht wegens de COVID-19-pandemie niet kan plaatsvinden, zijn geuit in het kader van het beroep dat door de betrokkene is ingesteld.

Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie houdt de door de Duitse autoriteiten gelaste opschorting van de tenuitvoerlegging verband met de rechterlijke bescherming ingeval de overdracht tijdelijk niet kan plaatsvinden, omdat een verwijdering slechts kan worden gelast zodra vaststaat dat zij kan worden uitgevoerd. De verwijzende rechter legt uit dat wanneer verwijdering niet mogelijk is, naar Duitse recht wordt getwijfeld aan de rechtmatigheid van het verwijderingsbevel. Dit argument kan aldus worden opgevat dat het Bundesamt door die opschorting heeft willen voorkomen dat het een onrechtmatig bestuurlijk besluit zou moeten uitvoeren.

Een onderzoek van de voorgeschiedenis van de hoofdgedingen doet mij evenwel vermoeden dat de Duitse bestuurlijke autoriteiten in werkelijkheid mogelijkerwijs hadden besloten om de tenuitvoerlegging van de overdracht van verzoekers in de hoofdgedingen op te schorten om redenen die niet in artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening zijn bedoeld. Een aantal elementen wijzen er immers op dat die bestuurlijke autoriteiten een maatregel hebben vastgesteld die niet binnen de materiële werkingssfeer van die bepaling valt. Om te beginnen zal ik mijn standpunt uiteenzetten in een analyse die erop gericht is te bepalen welke grenzen het Unierecht stelt aan de manoeuvreerruimte van de lidstaten bij de toepassing van die bepaling. Vervolgens zal ik aangeven welke elementen naar mijn mening doen twijfelen aan de juiste toepassing ervan.

Meteen dient te worden opgemerkt dat artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening ondubbelzinnig bepaalt dat ‘de bevoegde autoriteiten ambtshalve kunnen besluiten de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar’ (cursivering van mij). Zoals in de onderhavige conclusie reeds is aangegeven26., stelt die bepaling de nationale bestuurlijke autoriteiten in staat rekening te houden met de doelstelling om de asielzoeker effectieve rechterlijke bescherming te bieden.

Dienaangaande zij erop gewezen dat, zoals volgt uit de in die bepaling gebruikte terminologie en daarnaast uit een lezing in samenhang met lid 1 ervan (‘bij een rechterlijke instantie’), de bestuurlijke autoriteiten niet zelf uitspraak kunnen doen over een dergelijk ‘beroep’ of ‘bezwaar’ en dat alleen de bevoegde rechter bij wie het geding aanhangig is, die bevoegdheid heeft. De bestuurlijke autoriteiten kunnen met andere woorden ambtshalve de opschorting inleiden, maar niet de rechterlijke toetsing zelf, met het oog waarop een dergelijke maatregel wordt getroffen.

De opschorting door de nationale bestuurlijke autoriteiten van de uitvoering van een overdrachtsbesluit zonder dat een geding bij een rechterlijke instantie aanhangig is, kan dus niet worden beschouwd als een maatregel die door de bovengenoemde rechtsgrondslag wordt bestreken, omdat daartoe niet wordt besloten ‘in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar’. Bijgevolg kan een dergelijke opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit niet tot gevolg hebben dat de overdrachtstermijn wordt onderbroken krachtens artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening. Hetzelfde geldt voor een opschortingsbesluit dat in een later stadium wordt vastgesteld, namelijk nadat de bevoegde rechterlijke instantie een eindbeslissing heeft gegeven.

Nadat ter terechtzitting vragen waren gesteld over de draagwijdte van de betrokken administratieve praktijk van het Bundesamt, heeft de Duitse regering verzekerd dat de uitvoering van besluiten betreffende asielzoekers niet was opgeschort voor iedereen, maar alleen voor degenen die beroep hadden ingesteld bij de nationale bestuursrechters. Voor de verzoekers in de hoofdgedingen is dat trouwens het geval. In dit stadium van de analyse moet derhalve worden vastgesteld dat in casu is voldaan aan een essentiële voorwaarde voor de toepassing van artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening, namelijk dat er een beroep aanhangig is.

Ofschoon de Dublin III-verordening rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaten, neemt dat niet weg dat voor de effectieve uitvoering van een aantal bepalingen ervan gebruik moet worden gemaakt van het nationale recht. Dit geldt met name voor de nationale procedureregels, die moeten worden uitgelegd in overeenstemming met de tekst en het doel van het Unierecht. Zoals volgt uit de exegese in de onderhavige conclusie27., vereist artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening dat er een intrinsiek verband bestaat tussen het bij de rechterlijke instantie tegen een overdrachtsbesluit ingestelde beroep en de door de bestuurlijke autoriteiten toegekende opschortende werking. De uitdrukking ‘in afwachting van de uitkomst van het beroep’ (cursivering van mij) geeft aan dat het besluit tot opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit van kracht moet blijven tot aan het einde van de lopende gerechtelijke procedure.

Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het Bundesamt de uitvoering van de verwijderingsmaatregelen krachtens § 80, lid 4, VwGO heeft opgeschort ‘tot nader order’. Dat betekent dat ervan kan worden uitgegaan dat het betrokken overdrachtsbesluit zal worden uitgevoerd zodra het Bundesamt dit wenselijk acht. De uitdrukking ‘tot nader order’ impliceert vanuit semantisch oogpunt de erkenning van een ruime handelingsmarge die naar mijn mening veel verder gaat dan de ruimte die artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening aan de nationale bestuurlijke autoriteiten biedt.

Anders dan in die bepaling is voorgeschreven, is voor een opschorting op grond van § 80, lid 4, VwGO immers niet vereist dat ‘beroep’ is ingesteld of ‘bezwaar’ is gemaakt bij een rechterlijke instantie. Bovendien impliceert de uitdrukking ‘tot nader order’ dat opschorting van de uitvoering van een bestuurlijke maatregel wordt gelast onder voorbehoud van een later besluit, dat uitsluitend aan het oordeel van de bestuurlijke autoriteiten wordt gelaten.28.

Bij gebreke van precieze informatie is het logisch om aan te nemen dat deze discretionaire bevoegdheid waarop de bestuurlijke autoriteiten in casu aanspraak maken, zelfs de bevoegdheid omvat om de duur van de opschorting te bepalen, terwijl artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening een dergelijke opschorting slechts toestaat tot ‘de uitkomst van het beroep of het bezwaar’ (cursivering van mij), dat wil zeggen voor de duur van het geding, zodat wordt gewaarborgd dat de asielzoeker niet zal worden uitgezet voordat de aangezochte rechter zich over de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit heeft uitgesproken. De door de Uniewetgever aan de nationale bestuurlijke autoriteiten toegekende handelingsmarge heeft dus een specifiek doel en is in beginsel beperkt in de tijd. Deze aspecten sterken mij in de mening dat er sprake is van fundamentele verschillen tussen de aanpak van het Bundesamt en het door het Unierecht vastgestelde normatieve kader.

Meer concreet kan niet worden uitgesloten dat de opschorting van de uitvoering van de overdrachtsbesluiten is ingegeven door de eigen belangen van de bestuurlijke autoriteiten, en met name door het belang te voorkomen dat de verantwoordelijkheid overeenkomstig artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening zou overgaan op de verzoekende lidstaat, te weten in casu de Bondsrepubliek Duitsland, omdat de bestuurlijke autoriteiten van die lidstaat tijdens de gezondheidscrisis moeite hadden om overdrachten tijdig uit te voeren.29. Een onderbreking van de in artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening gestelde termijn van zes maanden zou de bestuurlijke autoriteiten ‘extra tijd’ hebben gegeven om de overdrachten uit te voeren.

Deze veronderstelling vindt mijns inziens steun, althans gedeeltelijk, in de uiteenzettingen van verzoekers in de hoofdgedingen, die ter terechtzitting hebben gewezen op de organisatorische uitdagingen waarmee de Duitse autoriteiten volgens hen werden geconfronteerd. Een toepassing van artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening op basis van dat soort overwegingen zou evenwel indruisen tegen de in overweging 5 van die verordening genoemde doelstelling van een snelle behandeling van asielverzoeken.30. Opschorting van de uitvoering van een overdrachtsbesluit voor onbepaalde tijd heeft immers tot gevolg dat de wachttijd van de betrokkene onnodig wordt verlengd, terwijl die tijd zou kunnen worden besteed aan de behandeling van zijn asielverzoek.

Zoals de Commissie ter terechtzitting op goede gronden heeft benadrukt, zou het onaanvaardbaar zijn dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, zich gedurende lange tijd in een situatie van rechtsonzekerheid bevindt. Bovendien dient er rekening mee te worden gehouden dat het einde van een wereldwijde pandemie als de COVID-19-pandemie niet met voldoende zekerheid kan worden voorspeld, zodat de aanpak van het Bundesamt in de praktijk een uitstel zonder einddatum zou betekenen en het gemeenschappelijk Europees asielstelsel daardoor zou worden lamgelegd. Het is duidelijk dat een dergelijke uitkomst hoogst ongewenst zou zijn. Een dergelijke aanpak zou de rechtszekerheid ondermijnen en de goede werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel in gevaar brengen.31.

Wat meer specifiek de concrete redenen betreft die het Bundesamt ertoe hebben gebracht de uitvoering van de overdrachtsbesluiten op te schorten, stel ik vast dat het betoog van de Duitse regering en de verwijzende rechter, die willen benadrukken dat het belang van de lidstaat die tot overdracht wil overgaan prevaleert boven dat van de asielzoeker, tot op zekere hoogte in tegenspraak is met de eveneens door die regering uiteengezette redenering volgens welke bovengenoemd opschortingsbesluit is vastgesteld in het belang van de waarborging van een effectieve rechterlijke bescherming van de asielzoeker. Deze tegenstrijdige argumentatie doet twijfels rijzen over de werkelijke redenen voor de aanpak van het Bundesamt.

Ten overvloede dient te worden opgemerkt dat uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat het besluit van het Bundesamt om de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten pas is vastgesteld nadat een Duitse rechter verzoekers verzoek om voorlopige maatregelen, dat was ingediend om opschortende werking aan hun beroep te verlenen, had afgewezen. Bijgevolg had de bevoegde rechter reeds eerder geoordeeld dat het niet nodig was om verzoekers in de hoofdgedingen voorlopige rechterlijke bescherming te verlenen. Het is dan ook logisch te veronderstellen dat aan die rechterlijke beslissing heel andere redenen ten grondslag lagen dan aan het besluit dat nadien, namelijk tijdens de gezondheidscrisis, is vastgesteld door de bestuurlijke autoriteiten.

Het besluit van het Bundesamt tot opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit lijkt mij dus niet te zijn vastgesteld, zoals artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening voorschrijft, met de bedoeling de ‘uitkomst’ van de gerechtelijke procedure af te wachten, maar op grond van andere dan de in die bepaling genoemde overwegingen, namelijk met het doel te voorkomen dat de verantwoordelijkheid overeenkomstig artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening zou overgaan. In een dergelijk geval zou de omstandigheid dat er eventueel een geding aanhangig is bij een rechterlijke instantie slechts een toevallige omstandigheid zijn geweest.32. Vanuit dat oogpunt kan het door de Duitse regering aangevoerde argument dat de Duitse bestuurlijke autoriteiten uiteindelijk ‘het verzoek om rechterlijke bescherming van verzoekers in de hoofdgedingen hebben ingewilligd’, mij niet overtuigen.

In deze omstandigheden rijst de vraag of het, gelet op het feit dat het feitelijk onmogelijk was om de overdracht te laten plaatsvinden, niet passender zou zijn geweest om krachtens de discretionaire bepaling van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening het ten aanzien van de betrokkene vastgestelde verwijderingsbesluit in te trekken en de verantwoordelijkheid voor de behandeling van diens verzoek om internationale bescherming op zich te nemen. In herinnering dient te worden gebracht dat het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, waarvan de Dublin III-verordening een onderdeel is, overeenkomstig artikel 67, lid 2, en artikel 80 VWEU gebaseerd is op ‘solidariteit tussen de lidstaten’ en een ‘billijke verdeling van de verantwoordelijkheid’ tussen de lidstaten. Zoals blijkt uit overweging 22 van die verordening, is die solidariteit een ‘kernelement’ in dat stelsel. De voorgestelde aanpak zou blijk hebben gegeven van grotere solidariteit, met name ten aanzien van de lidstaten die zowel met de gevolgen van de gezondheidscrisis als met aanzienlijke migratiestromen worden geconfronteerd.33.

Het valt uiteraard niet uit te sluiten dat in gevallen waarin een geding aanhangig is bij een nationale rechter het argument dat eraan is ontleend dat de uitvoering van een overdrachtsbesluit feitelijk onmogelijk is, tevens aan de orde kan zijn in het bij de bestuursrechter aanhangige geding. Dat vereist evenwel dat het nationale procesrecht de partijen toestaat dit argument in het kader van dat geding aan te voeren. In dat geval zou met recht kunnen worden gesteld dat een opschortingsbesluit inderdaad is vastgesteld ‘in afwachting van de uitkomst van een beroep of een bezwaar’ in de zin van artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening (cursivering van mij). Zoals ik in de onderhavige conclusie reeds heb uiteengezet34., moet die bepaling aldus worden uitgelegd dat zij betrekking heeft op opschortingsbesluiten die door nationale bestuurlijke autoriteiten zijn vastgesteld omdat in het door de betrokkene ingestelde beroep twijfels zijn geuit over de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit.

Dienaangaande volstaat het om met betrekking tot de hoofdgedingen vast te stellen dat er geen aanwijzingen zijn dat de gestelde onrechtmatigheid, die eraan is ontleend dat het feitelijk onmogelijk is om de overdracht ten uitvoer te leggen, zou zijn aangevoerd in de door verzoekers in de hoofdgedingen ingestelde beroepen. De verwijzingsbeslissingen bevatten hoe dan ook geen precieze informatie op dat punt. Ik ben dan ook van mening dat zelfs in die veronderstelling in casu niet is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening.

Mijns inziens is het evenwel aan de verwijzende rechter om de feiten te beoordelen zodat met de nodige zekerheid kan worden vastgesteld of het Bundesamt de uitvoering van de overdrachtsbesluiten uitsluitend heeft opgeschort met de motivering te voorkomen dat de verantwoordelijkheid zou overgaan op de Bondsrepubliek Duitsland als bedoeld in artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening omdat de Duitse bestuurlijke autoriteiten tijdens de gezondheidscrisis moeilijkheden ondervonden om overdrachten tijdig uit te voeren, dan wel met de motivering een effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen aan verzoekers in de hoofdgedingen.35. In het eerste scenario moet een onderbreking van de overdrachtstermijn worden uitgesloten.

In het tweede scenario moeten aan de mogelijkheid om de overdrachtstermijn te onderbreken bepaalde voorwaarden worden verbonden. Meer concreet moet het Bundesamt zich wegens de tijdelijke feitelijke onmogelijkheid tot uitvoering van overdrachten als gevolg van de COVID-19-pandemie op artikel 27, lid 4, en artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening kunnen beroepen, voor zover het opschortingsbesluit is vastgesteld op basis van twijfels over de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit die zijn geuit in het kader van een beroep of een bezwaar tegen een besluit tot overdracht van de betrokkene.

Uit een aantal aanwijzingen kan worden opgemaakt dat het Bundesamt de uitvoering van de overdrachtsbesluiten mogelijkerwijs heeft opgeschort om te voorkomen dat de verantwoordelijkheid zou overgaan na het verstrijken van de in artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening gestelde termijn van zes maanden, omdat het tijdens de gezondheidscrisis moeilijk was asielzoekers tijdig over te dragen aan andere lidstaten.

Aangezien een dergelijke beweegreden op zich geen legitieme reden vormt die een onderbreking van de overdrachtstermijn kan rechtvaardigen in de zin van artikel 27, lid 4, en artikel 29, lid 1, van die verordening, is het aangewezen de verwijzende rechter te verzoeken na te gaan of het opschortingsbesluit hoofdzakelijk is vastgesteld wegens twijfels over de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit.

Niettemin dient erop te worden gewezen dat een dergelijke beweegreden voor de toepassing van bovengenoemde bepalingen enkel relevant is wanneer de twijfels over de rechtmatigheid zijn geuit bij een rechterlijke instantie in het kader van een rechtsgeding, te weten een beroep of een ‘bezwaar’ tegen een besluit tot overdracht van de betrokkene.