Rb. Amsterdam, 27-06-2017, nr. AMS 16/2930

Bij besluit van 15 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhaving afgewezen.

Bij besluit van 21 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2017. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden en door [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , [naam 19] en [naam 3] en door hun gemachtigden.

Inleiding

1. Voor het toepasselijke wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2. Eisers zijn sinds 2 mei 1997 eigenaar van het terrein aan de [adres] in het Westelijk Havengebied te Amsterdam (het ADM-terrein). Het ADM-terrein wordt sinds eind oktober 1997 gekraakt. De huidige groep bewoners bestaat uit ongeveer 200 mensen. Het wonen en werken op het deel van het ADM-terrein binnen het hek vindt plaats in vaartuigen, gebouwtjes en caravans. In de voormalige scheepsloods op het terrein wordt alleen gewerkt en niet gewoond. Op het deel van het ADM-terrein buiten het hek staan ongeveer 33 mensen ingeschreven. Bewoning vindt daar hoofdzakelijk plaats in caravans. Ook vinden er regelmatig evenementen plaats op het terrein.

3. Eisers hebben op 22 mei 2015 een huurovereenkomst gesloten met de besloten vennootschap Koole Maritiem B.V. (Koole) voor het gebruik van een gedeelte van Complex Westhaven (de loods, groot circa 3.000 m2 met circa 50.000 m2 omliggende grond). Volgens de huurovereenkomst zal het gehuurde door of vanwege de huurder worden bestemd om te worden gebruikt als werf voor het repareren, bouwen en demonteren van schepen, machines en werktuigen, en handelingen die daarmee in verband staan, daaruit voortvloeien of daaraan bevorderlijk kunnen zijn. Eisers hebben op 22 mei 2015 ook een huurovereenkomst met Koole gesloten voor het gebruik van het ADM-water. In de huurovereenkomst staat dat het gehuurde door of vanwege de huurder zal worden bestemd om te worden gebruikt voor het tijdelijk af- en aanmeren van zee- en binnenvaartschepen, duwbakken en coasters, laden en lossen en handelingen die daarmee in verband staan, daaruit voortvloeien of daaraan bevorderlijk kunnen zijn.

4. Eisers hebben in een civiele procedure ontruiming van het ADM-terrein gevorderd. Deze vordering is door de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij vonnis van 13 juli 2015 afgewezen. Wel is door de voorzieningenrechter een voorziening getroffen, inhoudende dat aan eisers toegang moet worden verleend tot het terrein indien zij de wens daartoe 24 uur van tevoren kenbaar hebben gemaakt aan een aantal bewoners die als gedaagden in die procedure optraden. De rechtbank heeft in de bodemprocedure de vordering tot ontruiming bij vonnis van 6 januari 2016 afgewezen. Het gerechtshof Amsterdam heeft dat vonnis bij arrest van 21 juni 2016 bekrachtigd.

5. Eisers hebben verweerder op 12 maart 2015 verzocht om handhavend op te treden. Volgens eisers is het niet toegestaan om op het ADM-terrein te wonen. Dit gebruik is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Amerikahaven’ (het bestemmingsplan).

6. Bij brief van 6 mei 2015 heeft verweerder eisers verzocht om nadere informatie aan te leveren over het concrete beoogde gebruik van de gronden per 1 augustus 2015. Eisers hebben de gevraagde informatie bij brieven van 26 mei 2015 en van 7 juli 2015 overgelegd. Daarnaast hebben eisers op 23 juni 2015 persoonlijk aanvullende informatie aan verweerder overhandigd.

7. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers om tegen de bewoners handhavend op te treden, afgewezen omdat er onvoldoende informatie is over de concrete ingebruikname van het ADM-terrein. Verweerder heeft daarbij benadrukt dat de huurovereenkomst tussen eisers en Koole ten behoeve van het gebruik van een deel van de gronden als scheepswerf per 1 oktober 2015 niet is getekend door Koole. Verder is er volgens verweerder geen fasering/stappenplan aanwezig van de ingebruikname, is er geen duidelijkheid over de precieze bedrijfsactiviteiten en de benodigde vergunningen en is er door Koole geen omgevingsvergunning voor milieuactiviteiten aangevraagd.

8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie van 24 februari 2016.

Was verweerder bevoegd om handhavend op te treden?

9. De rechtbank stelt op de eerste plaats vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het verzoek om handhaving ziet op het hele ADM-terrein, dat wil zeggen zowel op het gedeelte binnen als buiten het hek. Op grond van het bestemmingsplan rusten op het ADM-terrein de bestemming ‘Bedrijf-1’en ‘Water-2’, de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’ en de gebiedsaanduidingen ’Milieuzone-2’en ‘Geluidzone – Industrie Hoogtij/bedrijvenpark Westzanerpolder/Zaandammer- en Achtersluispolder’.Tussen partijen is evenmin in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat het bestaande gebruik van het ADM-terrein in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder was dan ook bevoegd om tegen dit gebruik handhavend op te treden.

Mocht verweerder afzien van handhavend optreden vanwege bijzondere omstandigheden?

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zal, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Tussen partijen is niet in geschil dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Verweerder stelt zich wel op het standpunt dat handhavend optreden onevenredig is ten opzichte van de belangen die gediend zijn met het afzien van handhaving. Verweerder hecht daarbij belang aan de civiele vonnissen waarin is geoordeeld dat met ontruiming van het ADM-terrein een nog onvoldoende zwaarwegend eigenaarsbelang van eisers is gediend, aan de omstandigheid dat er geen concrete aanwijzingen zijn voor gevaarlijke situaties op het terrein, en aan het ontruimingsbeleid dat de burgemeester hanteert: niet ontruimen voor leegstand. In de civiele vonnissen is overwogen dat de huurovereenkomsten met Koole zien op kavel 2 en het ADM-water. Van een reëel zicht op ingebruikname daarvan is volgens verweerder geen sprake, omdat er nogal wat werkzaamheden moeten worden uitgevoerd voordat Koole het gehuurde daadwerkelijk in gebruik kan nemen. Voor de overige kavels hebben eisers nog geen geïnteresseerden gevonden. Eisers hebben onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat ook deze kavels op korte termijn kunnen worden verhuurd en in gebruik genomen. Pas op 7 augustus 2016, ruim vier maanden na het bestreden besluit, heeft Koole een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor een scheepswerf op een deel van het ADM-terrein. Deze aanvraag is, net als de aanvraag om een eveneens benodigde vergunning op grond van de Waterwet, buiten behandeling gelaten. In de belangenafweging weegt volgens verweerder zwaar dat op dit moment een aanzienlijk aantal mensen, waaronder gezinnen met kinderen, op het ADM-terrein woont. Verweerder verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 20 februari 20081.en van 29 oktober 20142.. De Afdeling heeft in deze uitspraken overwogen dat, ook buiten het geval van een overtreding van geringe aard en ernst, handhavend optreden in verhouding tot de daarmee te dienen belangen zodanig onevenredig kan zijn dat daarvan moet worden afgezien. Als er een fundamenteel recht, zoals het recht op een woning als bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in het geding is, moet er steeds een individuele proportionaliteitstoets plaatsvinden. Daarbij moeten factoren als de aard en zwaarte van de overtreding, de gevolgen voor de betrokken overtreders, het belang dat gediend is met ontruiming en beschikbare alternatieven in kaart worden gebracht en worden afgewogen. Verweerder verwijst in dat verband naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 21 april 20163.. Verweerder streeft naar een minnelijke oplossing en vervult daarbij een faciliterende en bemiddelende rol richting de verschillende groepen.

Eisers hebben daartegen aangevoerd dat verweerder aan hun belang te weinig waarde heeft toegekend. Eisers hebben een verzoek om handhaving ingediend omdat op hun terrein overtredingen van wet- en regelgeving plaatsvinden. Zij willen dat hieraan een einde wordt gemaakt. Bestuursrechtelijke handhaving is daarvoor het aangewezen middel. De bestuursrechtelijke procedure bestaat naast de civielrechtelijke procedure als zelfstandige rechtsgang en heeft een ander doel en een ander afwegingskader. Ook aan het algemeen belang bij handhaving van regels heeft verweerder te weinig waarde toegekend. Volgens eisers betreft het algemeen belang het belang van de gemeenschap als geheel bij het beperken, voorkomen en tegengaan van illegale situaties en is het algemeen belang op zichzelf gediend met handhaving. Dat er een grote groep mensen op het ADM-terrein woont en dat die groep geen alternatieve woonplaats heeft, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhaving af zou moeten worden gezien. Van strijd met artikel 8 van het EVRM is geen sprake. Daarbij is van belang dat de bewoning van het terrein is aangevangen in de wetenschap dat die in strijd is met de geldende regels en dat die eindig is.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat handhavend optreden zodanig onevenredig is ten opzichte van de bij handhaving van het bestemmingsplan te dienen doelen, dat daarvan kon worden afgezien. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het huidige bestemmingsplan vrij recent, in juli 2013, is vastgesteld door de gemeenteraad en er daarbij expliciet voor is gekozen de voor die tijd geldende bestemming te handhaven. In de “Structuurvisie Amsterdam 2040” is het desbetreffende gebied aangeduid als één van de bedrijventerreinen van Amsterdam die met name bedoeld zijn voor grootschalige bedrijven. Wonen is hier niet toegestaan gelet op externe veiligheid, geluid en luchtkwaliteit. Verweerder heeft ter zitting ook benadrukt dat hij om die reden het bestemmingsplan niet kan en wil aanpassen om het bestaande gebruik te legaliseren. Ook neemt de rechtbank in aanmerking dat, zoals verweerder heeft erkend, geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst, gelet op het grote aantal mensen dat al geruime tijd in strijd met het bestemmingsplan op het terrein woont en werkt. De rechtbank overweegt in dat verband verder dat het gebruik van het terrein door de bewoners al bij aanvang daarvan, in 1997, strijd opleverde met wat er volgens het toen geldende bestemmingsplan was toegestaan.

Verder stelt de rechtbank vast dat er op 7 juli 2007 een vaststellingsovereenkomst is gesloten tussen de gemeente Amsterdam enerzijds en de vereniging Krakend ADM (de vereniging) en een aantal individuele gebruikers anderzijds. Daarin is overeengekomen dat de individuele gebruikers en de vereniging uiterlijk op 4 januari 2010 gehouden zijn het ADM-terrein te ontruimen en aan de gemeente over te dragen. Ook is daarin opgenomen dat op zowel de gemeente als de vereniging en de individuele gebruikers een inspanningsverplichting rust om uit te zien naar één dan wel meerdere nieuwe gezamenlijke alternatieve locaties. Volgens de overeenkomst verschuift de ontruimingsdatum in het geval de gemeente niet vóór 1 januari 2009 de feitelijke beschikkingsmacht over het terrein heeft verkregen, maar blijft in dat geval de inspanningsverplichting bestaan. Daaruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat het de bewoners al geruime tijd duidelijk was of had moeten zijn dat het gebruik van het terrein slechts tijdelijk was en dat zij zich actief dienden in te spannen om een andere (woon)locatie te vinden. Dat de bewoners aan die inspanningsverplichting enige invulling hebben gegeven is niet gebleken.

Onder de in alinea’s 10.4 en 10.5 genoemde omstandigheden heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet in redelijkheid een groter gewicht aan de belangen van de bewoners kunnen toekennen dan aan het algemeen belang bij handhaving van de aan het terrein toegekende bestemming. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bovendien, gelet op dit algemeen belang - dat al op zichzelf handhaving rechtvaardigde - ten onrechte doorslaggevend belang gehecht aan de vraag of eisers als eigenaren van het terrein voldoende concreet hebben gemaakt dat het terrein op korte termijn door Koole dan wel door andere huurders in gebruik zal kunnen worden genomen, alsmede aan het ontruimingsbeleid. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting weliswaar gesteld dat de belangenafweging anders kan uitvallen indien de plannen voor ingebruikname meer concreet zijn, maar verweerder heeft desgevraagd niet duidelijk kunnen maken aan welke voorwaarden dan moet zijn voldaan om dat aan te kunnen nemen.

Voor zover verweerder heeft willen betogen dat handhaving in dit geval, gelet op de betrokken belangen, disproportioneel zou zijn omdat dit strijd zou opleveren met artikel 8 van het EVRM, volgt de rechtbank verweerder daarin niet. In de door verweerder genoemde uitspraak heeft het EHRM overwogen dat in een geval als dit sprake is van inmenging in de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde rechten van de bewoners. Het EHRM concludeert vervolgens dat deze inmenging een legitiem doel heeft, te weten, het bevorderen van ruimtelijke ordening en het economisch welzijn van het land. De vraag is dan of die inmenging noodzakelijk en proportioneel is. Bij de beantwoording van die vraag moet rekening worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de bewoners. Gelet op wat de rechtbank hiervoor in de alinea’s 10.4 tot en met 10.6 heeft overwogen is handhaving, gelet op alle daarbij betrokken belangen waaronder de persoonlijke omstandigheden van de bewoners, in dit geval niet disproportioneel. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat verweerder, wanneer hij tot handhaving overgaat, bij de vaststelling van de begunstigingstermijn rekening dient te houden met die belangen van de bewoners en ook (opnieuw) op zoek kan gaan naar een alternatieve locatie, zoals eerder is overeengekomen.

Conclusie

11. De conclusie is dus dat verweerder niet mocht afzien van handhavend optreden wegens bijzondere omstandigheden.

12. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met de wet. Verweerder zal dus moeten handhaven. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder nog een keuze zal moeten maken voor wat betreft de vorm waarin hij wenst te handhaven: een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, de inrichting van het handhavingsbesluit, de eventuele hoogte van een dwangsom en de lengte van de begunstigingstermijn. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990, - (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van

€ 495, - en een wegingsfactor 1).

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. M.C.M. Hamer, leden, in aanwezigheid van mr. S.E. Berghout, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor zover van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk, (…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…)

e. 1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.

Op grond van artikel 1.28 van de planregels bij het bestemmingsplan Amerikahaven is een havengebonden bedrijf een bedrijf dat voor wat betreft aan- en/of afvoer van goederen mede afhankelijk is van het vervoer over water.

Op grond van artikel 3.1 van de planregels zijn de op de plankaart voor Bedrijf - 1 aangewezen gronden bestemd voor:

a. havengebonden bedrijven, die vallen in categorie 1, 2, 3, 4 of 5 van de van deze regels deel uitmakende Staat van Inrichtingen bestemmingsplan Amerikahaven;

alsmede:

b. windturbines, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduidingen "windturbine";

c. horecavoorzieningen in de categorieën "horeca I" en "horeca IV" met een maximum van twee vestigingen in het gehele plangebied en met een maximale brutovloeroppervlakte van 120 m2 per vestiging;

met daarbij behorende:

d. kantoor- en andere vergelijkbare nevenruimten;

e. bergingen en andere vergelijkbare nevenruimten;

f. ontsluitingswegen en -paden;

g. ontsluitingssporen;

h. laad- en losvoorzieningen;

i. parkeervoorzieningen;

j. nutsvoorzieningen;

k. groenvoorzieningen;

l. water;

m. waterstaatkundige voorzieningen;

n. reclame- en kunstobjecten;

o. infrastructurele voorzieningen;

met dien verstande dat:

p. binnen de gebiedsaanduiding "milieuzone - 1" kwetsbare objecten niet zijn toegestaan;

q. binnen de gebiedsaanduiding "milieuzone - 1" beperkt kwetsbare objecten niet zijn toegestaan binnen de gebiedsaanduiding "veiligheidszone-bevi";

r. binnen de gebiedsaanduiding "milieuzone - 2" Bevi-bedrijven niet zijn toegestaan;

s. binnen de gebiedsaanduiding "milieuzone - 2" kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten niet zijn toegestaan binnen de gebiedsaanduiding "veiligheidszone-bevi";

t. binnen de gebiedsaanduiding "milieuzone - 2" kwetsbare objecten niet zijn toegestaan buiten de gebiedsaanduiding "veiligheidszone-bevi";

u. binnen de gebiedsaanduiding "veiligheidszone - windturbine 1" kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten niet zijn toegestaan;

v. binnen de gebiedsaanduiding "veiligheidszone - windturbine 2" kwetsbare objecten niet zijn toegestaan.