Rb. Amsterdam, 08-06-2021, nr. AMS 19/6638

Rb. Amsterdam, 08-06-2021, nr. AMS 19/6638

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 08‑06‑2021

Inhoudsindicatie

De gemeente had de noodopvang van een vrouw en haar minderjarige zoon niet mogen beëindigen. Door die beëindiging werden zij dakloos.

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 19/6638

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. E.C. Weijsenfeld),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder

(gemachtigden: mr. J.C. Smit en mr. E. Mensing van Charante).

Conclusie

1.1.

De rechtbank stelt [eiseres] (eiseres) in het gelijk over haar aanvraag om noodopvang en niet in het gelijk over haar aanvraag om maatschappelijke opvang. Eiseres en haar minderjarige zoon (die de Nederlandse nationaliteit heeft) hebben recht op noodopvang van de gemeente. De gemeente stelt dat eiseres en haar zoon geen recht hebben op noodopvang, omdat eiseres kan terugkeren naar Marokko. Dit vereiste kan de gemeente niet stellen, omdat het in strijd is met het EU recht.

1.2.

Eiseres en haar zoon hebben geen recht op maatschappelijke opvang, omdat zij niet behoren tot de doelgroep waarvoor deze opvang bedoeld is. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.

Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?

Eiseres heeft een huisvestingsprobleem

2.1.1.

Eiseres is van Marokkaanse nationaliteit en is in december 2018 met haar zoon [zoon] naar Nederland gekomen. [zoon] heeft de Nederlandse nationaliteit en is nu zes jaar oud. Eiseres wilde een betere toekomst en goed onderwijs voor haar zoon. Eiseres woonde tot haar komst naar Nederland bij haar ouders in Marokko. Ze had geld gespaard en is via een organisatie voor remigratie naar Nijmegen gekomen, waar zij acht maanden een kamer huurde. Het duurde lang totdat eiseres een verblijfsdocument kreeg en zij kon in de tussentijd niet werken, waardoor ze de kamer niet meer kon betalen. Eiseres en haar zoon werden dakloos en kwamen uiteindelijk in [woonplaats] terecht.

2.1.2.

Eiseres heeft rechtmatig verblijf in Nederland en zij heeft een verblijfsdocument gekregen (afgeleid verblijfsrecht, omdat haar zoon Nederlands is). Op dit moment hebben eiseres en haar zoon nog steeds geen vaste verblijfsadres en slapen ze op de bank bij verschillende bekenden. In de tussenliggende periode hebben zij op verschillende plekken verbleven en zijn ze ook even teruggekeerd naar Marokko.

De gemeente wees de aanvraag van eiseres om opvang af

2.2.1.

Vanwege haar situatie deed eiseres op 3 september 2019 een verzoek om maatschappelijke opvang en noodopvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) bij het Centraal Meldpunt Dakloze Gezinnen (CMDG) van de GGD in Amsterdam. In afwachting van haar aanvraag kregen eiseres en haar zoon voor tien dagen noodopvang. Maatschappelijke opvang is een meer structurele vorm van opvang in de vorm van een maatwerkvoorziening - aangepast op de individuele omstandigheden - waarbij structurele hulp wordt geboden in de vorm van begeleiding gericht op uitstroom.

2.2.2.

De gemeente beëindigde de noodopvang met een besluit van 10 september 2019 per 20 september 2019, omdat eiseres niet tot de doelgroep behoort. Eiseres is onvoorbereid uit Marokko naar Nederland gekomen en kan terugkeren naar Marokko met hulp van de gemeente. De gemeente wees ook de aanvraag om maatschappelijke opvang af bij besluit van 10 september 2019, omdat eiseres niet tot de doelgroep behoort waarvoor deze opvang is bedoeld (mensen die niet zelfredzaam zijn en problemen hebben op meerdere leefgebieden). De gemeente liet haar adviesorgaan op dit gebied - de Centrale Toegang van de GGD - de situatie van eiseres en haar zoon onderzoeken. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat eiseres zelfredzaam is: zij heeft voornamelijk een huisvestingsprobleem.

De procedure

2.3.

Eiseres is het niet eens met het besluit van de gemeente dat zij geen recht heeft op maatschappelijke opvang en dat de gemeente de noodopvang beëindigde. Zij procedeerde eerst bij de voorzieningenrechter, die eiseres in een uitspraak van 1 oktober 2019 niet in het gelijk stelde. De gemeente verklaarde de bezwaren van eiseres tegen de besluiten vervolgens ongegrond in het besluit op bezwaar van 7 november 2019. Eiseres startte een bodemprocedure tegen dit laatste besluit van de gemeente. De rechtbank hield een Skypezitting in de zaak op 8 februari 2021 en verwees de zaak door naar een zitting van de meervoudige kamer. De meervoudige kamer van de rechtbank hield een Skypezitting in de zaak op 10 mei 2021, waar partijen hun standpunten naar voren brachten. De gemachtigde van eiseres en de gemeente waren aanwezig op de zitting. Ook was aan de zijde van eiseres aanwezig advocaat mr. H.M. de Roo.

Waarom heeft eiseres geen recht op maatschappelijke opvang?

Het standpunt van eiseres

4.1.

Eiseres voert - samengevat - aan dat zij wel recht heeft op maatschappelijke opvang. Eiseres is in nood: zij heeft geen woning en slaapt met haar kind op de bank bij bekenden. Zij kan geen woning vinden en is dus niet zelfredzaam. Daarom hoort zij in aanmerking te komen voor maatschappelijke opvang.

Het beoordelingskader

4.2.1.

Op grond van de Wmo komt een ingezetene van Nederland in aanmerking voor een maatwerkvoorziening opvang als hij de thuissituatie heeft verlaten en niet in staat is om zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving (artikel 1.2.1. sub c van de Wmo).

4.2.2.

De Wmo is volgens het beleid van de gemeente bedoeld om mensen, die niet zelfredzaam zijn vanwege een beperking of vanwege chronische psychische of psychosociale problemen, een maatwerkvoorziening van maatschappelijke opvang te bieden. Het gaat dan bijvoorbeeld om iemand die schizofreen is en hulp nodig heeft, omdat hij zich vanwege zijn psychische klachten niet staande kan houden in de maatschappij. De gemeente heeft haar verantwoordelijkheid om op grond van de Wmo opvang te bieden in haar verordening en beleid zo uitgelegd dat iemand hier alleen voor in aanmerking komt als hij of zij:

- dakloos is,

- beperkt zelfredzaam is op meerdere leefgebieden,

- en niet beschikt over alternatieven die een eind kunnen maken aan de dakloosheid.

4.2.3.

De hoger beroepsrechter oordeelde in juni 2020 dat de manier waarop de gemeente toetst of iemand wel of niet in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang juist is.1.Iemand komt alleen in aanmerking voor maatschappelijke opvang als hij of zij beperkt zelfredzaam is. Dit houdt in dat iemand niet in staat is zichzelf te handhaven in de samenleving op meerdere leefgebieden (en in principe dus niet als er alleen sprake is van dakloosheid). In de zaak bij de hoger beroepsrechter was aangevoerd dat iemand die feitelijk niet in staat blijkt te zijn onderdak voor zichzelf te regelen, beperkt zelfredzaam is en dus altijd in aanmerking moet komen voor maatschappelijke opvang. De hoger beroepsrechter oordeelde dat dit niet het geval is. De beoordelingsmaatstaaf is of iemand door problemen bij het zich handhaven in de samenleving niet in staat is zelf in onderdak te kunnen voorzien.

Het oordeel van de rechtbank

4.3.1.

Anders dan eiseres aanvoert, oordeelt de rechtbank met de gemeente dat eiseres en haar zoon geen recht hebben op maatschappelijke opvang. Zoals hiervoor is toegelicht bij het beoordelingskader, mag de gemeente het beleid voeren dat zij alleen mensen toelaat tot de maatschappelijke opvang, die beperkt zelfredzaam zijn op meerdere leefgebieden. De gemeente onderzocht zorgvuldig of eiseres beperkt zelfredzaam is. De gemeente liet de Centrale Toegang van de GGD een screeningsonderzoek doen. Eiseres en haar zoon zijn op gesprek geweest bij de GGD. De GGD heeft de zelfredzaamheid van eiseres onderzocht op de leefgebieden verslaving middelen, somatische en psychische bijzonderheden, veiligheid en justitie, en steun vanuit de zorg. Verder heeft de GGD gekeken naar de algemene situatie van eiseres en haar huisvestingsprobleem en naar de situatie van haar zoon. Er waren geen problemen, behalve het huisvestingsprobleem en het vinden van een school voor [zoon] .

4.3.2.

De gemeente kwam dus na zorgvuldig onderzoek tot de conclusie dat eiseres een vrouw is met een huisvestingsprobleem, die zich op andere levensgebieden zelf kan redden en staande kan houden in de maatschappij. Eiseres stelt dat ze niet zelfredzaam is, maar heeft dit verder niet onderbouwd. De enkele omstandigheid dat zij geen woning kan vinden, is daartoe onvoldoende. Concluderend mocht de gemeente beslissen dat eiseres niet in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang en dat de Wmo niet de weg is voor eiseres om haar huisvestingsprobleem op te lossen.

Waarom heeft eiseres wel recht op noodopvang?

Wat is noodopvang?

5.1.1.

Het recht op noodopvang is een algemene voorziening op grond van de Wmo. Aan algemene voorzieningen worden geen toegangseisen gesteld. Het uitsluiten van mensen van algemene voorzieningen is, anders dan bij een maatwerkvoorziening, niet mogelijk.2.

5.1.2.

De algemene voorziening crisisopvang voor dakloze gezinnen is volgens het beleid van de gemeente kortdurend voltijd verblijf voor gezinnen die feitelijk dak- en thuisloos zijn. Deze crisisopvang duurt maximaal drie maanden met eenmalig de mogelijkheid tot verlenging met nog eens drie maanden. Het doel van de opvang is dat betrokkenen en hun kinderen tot rust komen en dat wordt gekeken naar de mogelijkheden voor een meer structurele oplossing, zoals gezinsopvang. Het gezin moet meewerken aan een traject dat gericht is op het opheffen van de situatie van dakloosheid en het herstel naar een zo zelfstandig mogelijk bestaan. In de crisisopvang voor dakloze gezinnen wordt bij de melding, en ook gedurende het hele verblijf, samen met de betrokkene(n) gezocht naar alternatieven om toch zelf te voorzien in onderdak, bijvoorbeeld via familie of binnen het sociale netwerk.

5.1.3.

Voor het verblijf in de crisisopvang voor dakloze gezinnen geldt een aantal algemene voorwaarden. Dit houdt in dat het gezin:

• Zich inschrijft bij Woningnet en de inschrijving op tijd verlengt.

• In Woningnet wekelijks reageert op maximaal kansrijke woningen en daarbij geen voorkeur voor een bepaalde woning of buurt opgeeft.

• Gezien de lange wachtduur voor een sociale huurwoning in Amsterdam bereid is om een verhuizing naar een gemeente buiten Amsterdam te overwegen.

• Meewerkt aan de persoonlijke begeleiding die het ontvangt in de crisisopvang.

• Na ondertekening van de overeenkomst voor bemiddeling naar een passende woning, de aangeboden woning niet mag weigeren. Mocht er toch sprake zijn van een weigering dan zal per situatie bekeken moeten worden welke passende maatregelen worden getroffen, waarbij beëindiging van de voorziening een mogelijkheid is.3.

De vaste gedragspraktijk van de gemeente en de zaak van eiseres

5.2.1.

Volgens de gemeente vallen eiseres en haar zoon niet onder de doelgroep om in aanmerking te komen voor noodopvang voor dakloze gezinnen. De wethouder van de gemeente heeft in een brief van 5 juni 2019 kenbaar gemaakt dat er een aangescherpt beleid wordt gevoerd om de druk op de noodopvang te verminderen. Er zijn steeds meer gezinnen die zich melden voor noodopvang, waaronder een groeiende groep gezinnen die onvoorbereid terugkeert uit het buitenland. De gemeente heeft onvoldoende capaciteit en wil dat er plaatsen beschikbaar blijven in de noodopvang voor Amsterdamse gezinnen.

5.2.2.

De noodopvang staat daarom niet meer open voor remigrantengezinnen, die zelfredzaam zijn. Deze gezinnen kunnen kortdurend verblijven in de noodopvang (in de betreffende brief staat drie dagen) en krijgen dan een terugkeerregeling aangeboden van de gemeente. De gemeente heeft de noodopvang van eiseres en haar zoon na tien dagen beëindigd, omdat zij zelfredzaam is en zij zich op eigen kracht kan handhaven in Marokko. Er is aan haar een terugkeerregeling aangeboden naar Marokko waarvan zij geen gebruik heeft gemaakt.

Het standpunt van eiseres

5.3.

Eiseres voert - samengevat - aan dat deze gedragspraktijk van de gemeente geen beleid is, omdat het niet op de juiste wijze openbaar is gemaakt. Verder is de gedragspraktijk in strijd met artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De zoon van eiseres heeft de Nederlandse nationaliteit en valt daarom als burger van de Europese Unie (EU) onder de bescherming van artikel 20 van het VWEU. Als de noodopvang wordt beëindigd na het aanbieden van een terugkeerregeling, kan de zoon van eiseres niet op een menswaardige manier in de EU verblijven en wordt hij feitelijk gedwongen het grondgebied van de EU te verlaten. Eiseres heeft onder andere verwezen naar de arresten [arrest 1]4.en [arrest 2]5.van het Europese Hof van Justitie.

Het beoordelingskader

5.4.1.

In artikel 20, tweede lid en onder a van het VWEU staat dat de burgers van de Unie de rechten genieten en de plichten hebben die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben onder andere het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven.

5.4.2.

In artikel 1 van het Handvest van de EU staat dat de menselijke waardigheid onschendbaar is. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd. In artikel 24 van het Handvest staat dat kinderen recht hebben op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn.

5.4.3.

Uit de arresten [arrest 1] en [arrest 2] volgt dat een kind met de nationaliteit van een EU land (zoals Nederland), vanwege artikel 20, tweede lid en onder a van het VWEU niet gedwongen kan worden de EU te verlaten. Als het kind een ouder heeft met een nationaliteit van buiten de EU die wordt gedwongen de EU te verlaten, kan dit ertoe leiden dat het kind ook gedwongen wordt de EU te verlaten. Er kan daarom een verblijfsrecht ontstaan voor de ouder met de nationaliteit van een land buiten de EU, zodat het kind gebruik kan maken van zijn recht om vrij in de EU te verblijven. Dit is sowieso het geval bij een alleenstaande moeder, die voor het kind zorgt, als de vader buiten beeld is.

5.4.4.

Het burgerschap van de Unie verleent iedere Unieburger, binnen de beperkingen van het VWEU en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten.6.Lidstaten mogen dus in beginsel niet het effectieve genot van de essentie van de rechten die een burger van de Unie heeft (op basis van artikel 20, tweede lid en a van het VWEU) beperken. Dit is alleen anders als dit nodig is om de openbare orde te beschermen (als iemand bijvoorbeeld ernstige misdaden heeft gepleegd). Het kind heeft als burger van de Unie recht op een menswaardig bestaan en op de bescherming en zorg die nodig zijn voor zijn welzijn. Hieronder vallen sociale voorzieningen, zoals eten, drinken, kleding, onderdak en medische zorg.7.In de zaak [arrest 2] ging het om een werkloosheidsuitkering en in de zaak Chavez om kinderbijslag en bijstand die werden afgewezen door de overheid, omdat de betreffende ouders geen verblijfsrecht zouden hebben. Door deze voorzieningen af te wijzen, konden de ouders niet voorzien in een menswaardig bestaan voor hun kind en werd het hen uiterst moeilijk gemaakt om in de EU te verblijven. Het werd de kinderen op die manier feitelijk onmogelijk gemaakt om gebruik te maken van het effectieve genot van hun rechten als burger van de Unie.

Het oordeel van de rechtbank over de vraag of er sprake is van beleid

5.5.1.

De rechtbank is allereerst met eiseres van oordeel dat de brief van de wethouder van 5 juni 2019 (voor zover deze al extern gericht is) niet kan worden aangemerkt als beleid, omdat niet is gebleken dat deze op de juiste manier officieel bekend is gemaakt.8.Het beleid is daardoor niet vindbaar voor burgers. De gemeente heeft dit beleid ook niet in de Nadere Regels Wmo opgenomen, waarin het relevante beleid van de gemeente is neergelegd. De rechtbank is daarom van oordeel dat geen sprake is van beleid, maar wel van een vaste gedragspraktijk.

Het oordeel van de rechtbank over de vaste gedragspraktijk in relatie tot EU recht

5.5.2.

De rechtbank oordeelt vervolgens dat de vaste gedragspraktijk van de gemeente - zoals neergelegd in de brief van de wethouder van 5 juni 2019 - in strijd is met artikel 20 van het VWEU. De gemeente kan de noodopvang van remigrantengezinnen met gezinsleden die de nationaliteit hebben van een EU lidstaat niet beëindigen om de reden dat zij zouden kunnen terugkeren naar hun land van herkomst buiten de EU. Uit de (hierboven toegelichte) arresten [arrest 1] en [arrest 2] volgt immers dat kinderen die de nationaliteit hebben van een EU land, feitelijk niet gedwongen kunnen worden de EU te verlaten. EU burgers hebben in dit kader ook recht op een minimum aan sociale voorzieningen. Dus niet alleen op bijstand en kinderbijslag (eiseres ontvangt ook een daklozenuitkering en kinderbijslag), maar ook op de algemene voorziening noodopvang. De noodopvang is immers bedoeld als humanitaire ondergrens wat betreft het recht op onderdak voor gezinnen.

5.5.3.

De gemeente maakt - in navolging van de recente conclusie van de procureur-generaal van de Hoge Raad, waarin deze uiteenzet dat er in een soortgelijk geval geen sprake is van schending van artikel 20 van het VWEU - een onderscheid tussen de sociale voorziening noodopvang en sociale voorzieningen zoals bijstand, kinderbijslag en de maatwerkvoorziening opvang. De rechtbank vindt dit onderscheid niet gerechtvaardigd. Het gaat immers om de vraag of de voorziening van de staat nodig is voor het kind om een menswaardig bestaan te leiden in de EU en het kind het niet uiterst moeilijk, dan wel feitelijk onmogelijk wordt gemaakt, zijn of haar verblijfsrecht uit te oefenen.

5.5.4.

De gemeente handelde in strijd met artikel 20 van het VWEU door de noodopvang van eiseres en haar zoon te beëindigen, omdat eiseres geen gebruik wilde maken van de door de gemeente aangeboden terugkeerregeling. Door de voorziening noodopvang, die de ouders van andere Nederlandse kinderen ook ontvangen, te beëindigen, werden eiseres en haar zoon (die de Nederlandse nationaliteit heeft en daarmee burger van de Unie is) dakloos. Immers, ze verbleven wel bij kennissen en vrienden, maar verkeerden altijd in onzekerheid waar zij de volgende nacht weer zouden slapen. Daarom kon eiseres niet voorzien in een menswaardig bestaan in Nederland voor haar zoon. Het werd haar zoon daardoor feitelijk onmogelijk gemaakt om gebruik te maken van het effectieve genot van zijn rechten als burger van de Unie. Haar zoon werd op die manier dus feitelijk gedwongen de EU te verlaten.

5.5.5.

Het argument van de gemeente dat de zoon van eiseres slechts tijdelijk de EU hoefde te verlaten om weer goed voorbereid naar Nederland te komen, leidt niet tot een ander oordeel. Op grond van artikel 20 van het VWEU mag de zoon van eiseres immers ook niet tijdelijk worden gedwongen de EU te verlaten. Te meer nu weliswaar gesproken wordt over een tijdelijke terugkeer, maar de tijdsduur onbekend en daarmee onbepaald is.

5.5.6.

Het beroep van eiseres is dus gegrond. Omdat het beroep al gegrond is op het onderdeel van het EU recht, is voor het tegenwerpen van het vereiste van regiobinding in een geval als in deze zaak geen ruimte. Eiseres heeft immers met geen enkele Nederlandse regio de vereiste binding, zodat het tegenwerpen daarvan het verblijfsrecht van de zoon van eiseres eveneens feitelijk teniet zou doen.

Wat zijn de gevolgen van de uitspraak van de rechtbank?

6.1.

De rechtbank voorziet zelf in de zaak, omdat er gelet op het oordeel van de rechtbank slechts één uitkomst mogelijk is in deze zaak. Eiseres is immers dakloos (zij ontvangt ook een daklozenuitkering) en zij heeft geen sociaal netwerk. De gemeente moet eiseres daarom toelaten tot de noodopvang.

6.2.

De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit wat betreft de aanvraag om noodopvang. Deze uitspraak komt in de plaats van de besluitvorming van de gemeente.

Krijgt eiseres de kosten van deze procedure vergoed?

7.1.

Omdat de rechtbank eiseres in het gelijk stelt wat betreft de noodopvang, bepaalt zij dat de gemeente aan eiseres het door haar betaalde griffierecht voor deze procedure van € 47- vergoedt.

7.2.

Eiseres schakelde voor deze procedure een gemachtigde in. De rechtbank veroordeelt de gemeente in de proceskosten die eiseres daarvoor maakte. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond.

- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de noodopvang is afgewezen.

- herroept het primaire besluit in zoverre dat de rechtbank bepaalt dat de gevraagde noodopvang wordt toegekend.

- draagt de gemeente op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiseres te vergoeden.

- veroordeelt de gemeente in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1068,-.

Dit is de uitspraak van mr. M.M.L.A.T. Doll, voorzitter, mr. L.Z. Achouak el Idrissi enmr. M.F. Ferdinandusse, leden, tot stand gekomen in samenwerking met

mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist en griffier.

griffier voorzitter

Verzonden op:

Bent u het niet eens met deze beslissing?

Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen (www.rechtspraak.nl).

Als hoger beroep is ingesteld, kunnen partijen bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening.9.Aan het instellen van hoger beroep en het indienen van een voorlopige voorziening zijn kosten verbonden.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.