8.4.2 Het ESM-verdrag

Het ESM-verdrag heeft een heldere opbouw. Hoofdstuk 1 en 3 gaan over het lidmaatschap, het doel en het kapitaal van het ESM. Het verdrag richt allereerst het ESM op als internationale financiële instelling en duidt de verdragsluitende partijen, de lidstaten van de eurozone, aan als ESM-leden.1 Ook andere staten worden lid van het ESM, op het moment dat zij de euro invoeren.2 Het ESM heeft als doel het onder stringente voorwaarden verlenen van financiële steun aan ESM-leden die te kampen hebben met ernstige financieringsproblemen, indien dit noodzakelijk is voor de financiële stabiliteit van de eurozone en haar lidstaten.3 Voor dit doel heeft het ESM een maatschappelijk kapitaal van 700 miljard euro.4 Het maatschappelijk kapitaal bestaat uit volgestorte en niet-volgestorte aandelen.5 De eurolanden storten in ruil voor aandelen 80 miljard, de overige 620 miljard kan bij deze lidstaten worden opgevraagd.6 De verdeling van bijdragen tussen de lidstaten van de eurozone, de zogeheten bijdragesleutel, is gebaseerd op het ingelegde kapitaal binnen de ECB.7

Hoofdstuk 2 van het ESM-verdrag gaat over het bestuur van het ESM en de stemregels. Het ESM heeft een raad van gouverneurs, een raad van bewind en een directeur.8 Elk ESM-lid benoemt een gouverneur in de raad van gouverneurs, die lid is van de regering van die ESM-staat en die verantwoordelijkheid draagt voor financiën (veelal de minister van Financiën).9 De raad van gouverneurs neemt onder meer de besluiten tot verstrekking van financiële steun of tot het opvragen van kapitaal.10 De raad van bewind bestaat uit bewindvoerders, die door de gouverneurs zijn gekozen.11 De raad van bewind zorgt ervoor dat het ESM volgens de regels van het ESM-verdrag wordt beheerd.12 De directeur wordt benoemd door de raad van gouverneurs en is verantwoordelijk voor de organisatie, de aanstelling en het ontslag van het personeel.13

De raad van gouverneurs en de raad van bewind nemen besluiten met eenparigheid van stemmen, gekwalificeerde meerderheid of gewone meerderheid.14 Binnen de raad van gouverneurs geldt eenparigheid van stemmen, oftewel een vetorecht, bijvoorbeeld bij bovengenoemde besluiten om steun te verlenen of om niet-volgestort maatschappelijk kapitaal op te vragen.15 Voor alle besluiten moet een quorum aanwezig zijn van twee derde van de stemgerechtigde leden die ten minste twee derde van de stemrechten vertegenwoordigen.16 De stemrechten zijn gebaseerd op het aantal aandelen dat de ESM-leden hebben in het maatschappelijk kapitaal en dus op de bijdrage die ieder ESM-lid levert aan het stabilisatiemechanisme.17 Zo heeft Nederland 5,7170 procent van de stemmen en Duitsland 27,1464 procent. Indien een ESM-lid verzuimt het deel te betalen waartoe het volgens de volgestorte aandelen of op grond van opgevraagd kapitaal verschuldigd is, of indien het verplichtingen in verband met de terugbetaling van financiële bijstand niet nakomt, is het betrokken ESM-lid niet gerechtigd zijn stemrechten uit te oefenen, zolang het verzuim voortduurt.18

Er geldt een spoedstemprocedure voor situaties waarin de Europese Commissie en de ECB het noodzakelijk achten om snel steun te verstrekken, omdat anders de economische en financiële duurzaamheid van de eurozone in gevaar kan komen.19 In dat geval kan steun verleend worden als 85 procent van de uitgebrachte stemmen voor stemt. Voor de meeste landen geldt bij de spoedstemprocedure dan niet langer een vetorecht. Slechts Duitsland, Frankrijk en Italië kunnen onder dergelijke omstandigheden zelfstandig een besluit tot het verstrekken van steun tegenhouden.20

Hoofdstuk 4 gaat in op de procedurele kant van steunverlening. Wil een ESM-lid financiële steun ontvangen, dan moet het een verzoek richten tot de voorzitter van de raad van gouverneurs, waarna die raad hierover een besluit neemt.21 Het verlenen van financiële bijstand hangt vanaf 1 maart 2013 af van de ratificatie van het hierna te bespreken Stabiliteitsverdrag door het betrokken ESM-lid en het naleven van de daarin gestelde voorschriften.22 Indien de raad van gouverneurs besluit tot steunverlening, dan gaat de Europese Commissie, in overleg met de ECB en, als dit mogelijk is, ook met het IMF, met het betreffende ESM-lid onderhandelen over een memorandum van overeenstemming.23 Deze drie partijen (de Europese Commissie, de ECB en het IMF) worden ook wel aangeduid als de trojka. In het memorandum van overeenstemming worden de aan de steun verbonden voorwaarden opgenomen, die consistent dienen te zijn ten opzichte van adviezen, waarschuwingen, aanbevelingen of besluiten die op grond van het VWEU tot het ESM-lid worden gericht. De Europese Commissie houdt vervolgens, wederom in overleg met de ECB en indien mogelijk met het IMF, toezicht op de naleving van de voorwaarden.24

De steun kan verschillende vormen aannemen.25 Ten eerste is preventieve financiële bijstand mogelijk in de vorm van een kredietlijn, waarbij toegang wordt geboden tot een bepaald tegoed.26 Ten tweede kan financiële bijstand worden verleend in de vorm van leningen met het specifieke doel de financiële instellingen van een ESM-lid te herkapitaliseren.27 Ten derde kan het ESM algemene leningen verstrekken aan een ESM-lid.28 Beide type leningen worden verstrekt in tranches.29 Tot slot kan steun bestaan uit het aankopen van obligaties van een ESM-lid, zowel op de primaire markt (van de staat, direct na uitgifte) als op de secundaire markt (van beleggers).30 Om deze vormen van steun aan te kunnen bieden, krijgt het ESM de bevoegdheid om op de kapitaalmarkten bij banken, financiële instellingen of andere personen of instellingen leningen aan te gaan.31 De raad van gouverneurs kan in onderlinge overeenstemming besluiten om wijzigingen aan te brengen in de verschillende vormen van steun die door het ESM verstrekt kunnen worden.32 In december 2014 maakte de raad van gouverneurs van deze mogelijkheid gebruik, en is in het kader van de bankenunie (waarover meer in par. 9.6.1) de zogeheten directe herkapitalisatie van banken vanuit het ESM toegevoegd aan de verschillende steunopties.33 Deze steun verloopt, anders dan bij de meeste hierboven genoemde mogelijkheden, niet via lidstaten, maar rechtstreeks via banken.

Hoofdstuk 5 van het ESM-verdrag gaat in op het financieel beheer. Hierin is onder meer geregeld dat de raad van gouverneurs een reservefonds instelt, waarin onder andere de opbrengsten van financiële sancties worden gestort die zijn opgelegd aan ESM-leden in het kader van economisch toezicht op grond van het VWEU.34 Verliezen die voortvloeien uit ESM-operaties worden als eerste ten laste gebracht van dit reservefonds, vervolgens van het volgestort kapitaal en tot slot van het niet-volgestort kapitaal.35 Om deze verliezen zo veel mogelijk te beperken, is afgesproken dat de ESM-leningen de status hebben van bevoorrechte crediteur, net als leningen van het IMF.36 Het IMF heeft daarbij een hogere status dan het ESM. Ook is in dit hoofdstuk de controle op het ESM geregeld, die zowel intern zal plaatsvinden als door externe onafhankelijke auditors.37

Hoofdstuk 6 bevat enkele algemene bepalingen. Hierin is onder meer vastgelegd dat het ESM is gevestigd te Luxemburg.38 Het ESM is vrijgesteld van rechtsvervolging en personeelsleden genieten immuniteit van rechtsvervolging.39 Indien een geschil ontstaat over het ESM-verdrag, wordt dit eerst voorgelegd aan de raad van bewind.40 Vervolgens neemt de raad van gouverneurs een besluit over het geschil, waarbij de stemrechten van de betrokken ESM-leden worden geschorst.41 Indien een ESM-lid het genomen besluit betwist, wordt het geschil voorgelegd aan het Hof van Justitie.42 Het arrest van het Hof van Justitie is bindend voor de partijen bij de procedure, die gehouden zijn binnen de door het Hof vastgestelde termijn de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest.

Hoofdstuk 7 van het ESM-verdrag bevat overgangsregelingen en gaat onder meer in op de verhouding tussen het ESM en de EFSF.43 Het ESM zal als permanent noodfonds de taken van de EFSF en het EFSM overnemen, die beide als tijdelijke mechanismen zijn bedoeld.44 De EFSF handelt momenteel slechts nog de reeds gestarte programma’s af. Hoofdstuk 8 rondt het ESM-verdrag af met slotbepalingen.

Het ESM heeft sinds de inwerkingtreding van het ESM-verdrag steun verleend aan Spanje, Cyprus en Griekenland.45 Spanje was het eerste land dat het ESM om hulp vroeg, wat resulteerde in een steunpakket van 41,3 miljard euro (uitsluitend vanuit het ESM), verstrekt in december 2012 en februari 2013 en bedoeld voor het herkapitaliseren van de bankensector. Cyprus kreeg in het voorjaar van 2013 steun toegezegd ter waarde van maximaal 10 miljard euro, waarvan 1 miljard van het IMF. Griekenland kreeg in 2015 voor de derde keer financiële bijstand, dit keer voor 86 miljard euro vanuit het ESM.46