RvS, 10-02-2010, nr. 200906302/1/H3.

Bij besluit van 5 december 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Terschelling (hierna: het college) geweigerd de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eigen Veerdienst Terschelling B.V. (hierna: EVT) vergunning te verlenen voor het innemen van ligplaats met een passagiersschip op een locatie, aangegeven op de bij de aanvraag gevoegde kaart, in het oostelijk deel van de haven van Terschelling (hierna: plek 4).

Bij besluit van 24 juni 2008 heeft het college het door EVT daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 20 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door EVT daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 juni 2008 vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van EVT. Voorts heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening getroffen dat het college binnen twee weken na de verzending van de uitspraak aan EVT een tijdelijke vergunning verleent voor het innemen van ligplaats met een passagiersschip op plek 4, waarbij het EVT is toegestaan haar passagiers op die plek te laten in- en ontschepen, en bepaald dat deze voorlopige voorziening vervalt twee weken na de bekendmaking van het nieuwe besluit op het bezwaar, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn opnieuw een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de voorlopige voorziening doorloopt totdat de voorzieningenrechter op dat verzoek heeft beslist. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Terschellinger Stoomboot Maatschappij B.V. (hierna: TSM) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 augustus 2009, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 augustus 2009, hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 31 juli 2009 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 juli 2009, aan EVT een tijdelijke vergunning verleend voor het innemen van ligplaats met een vaartuig van EVT op plek 4.

Tegen dat besluit hebben EVT bij brief van 7 augustus 2009 en TSM bij brief van 18 augustus 2009 bezwaar gemaakt. Desgevraagd heeft het college de bezwaarschriften ter behandeling doorgestuurd naar de Afdeling.

Bij besluit van 14 augustus 2009 heeft het college, opnieuw beslissend op het tegen het besluit van 5 december 2007 door EVT gemaakte bezwaar, dat bezwaar ongegrond verklaard en het besluit tot weigering van de ligplaatsvergunning gehandhaafd.

Tegen dat besluit heeft EVT bij brief van 28 augustus 2009 beroep bij de rechtbank Leeuwarden ingesteld. Het beroep is door de rechtbank ter behandeling doorgestuurd aan de Afdeling. Bij brief van 24 september 2009 heeft TSM beroep ingesteld tegen het besluit van 14 augustus 2009.

Bij brief van 18 september 2009 heeft het college een reactie ingediend op het beroep van EVT.

TSM en EVT hebben bij brieven van respectievelijk 11 november 2009 en 18 november 2009 gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid om een nadere schriftelijke reactie in te dienen. Het college heeft bij brief van 2 december 2009 gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid hierop een reactie in te dienen.

TSM en EVT hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2010, waar TSM, vertegenwoordigd door [directeuren], bijgestaan door mr. J.A. van der Kolk, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, vergezeld van W.M. Heere en P. de Bos, wethouder respectievelijk ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is EVT, vertegenwoordigd door mr. P.W.M. Huisman, mr. H.A.H. Stam en mr. W.S. Geelhoed, allen advocaat te Amsterdam, ter zitting verschenen.

Ingevolge artikel 1.3, eerste lid, van de Havenverordening Terschelling 2006 (hierna: de Havenverordening 2006) kan het college vergunningen en ontheffingen verlenen en daaraan beperkingen en voorschriften verbinden. De beperkingen en voorschriften mogen slechts strekken tot bescherming van de belangen in verband waarmede de vergunning of ontheffing is vereist.

Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder d, wordt een vergunning of ontheffing in ieder geval geweigerd indien een doelmatig gebruik van de haven zich daartegen verzet.

Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, is het verboden met een schip, waaronder begrepen een woonschip, ligplaats in te nemen of zich met het schip op een ligplaats te bevinden.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, geldt het in het eerste lid gestelde verbod niet, indien ligplaats wordt ingenomen met een schip, niet zijnde een woonschip, met vergunning van het college.

Het college heeft de vergunning geweigerd, omdat de ligplaats reeds rechtmatig wordt gebruikt door een schip van TSM en omdat een doelmatig gebruik van het havengebied zich verzet tegen het uitvoeren van een veerverbinding vanaf deze locatie in de haven. In het besluit op bezwaar is daartoe overwogen dat het college het beleid voert om kruisende verkeersstromen in de haven en op de kades en het haventerrein zoveel mogelijk te voorkomen. Om dat te bereiken worden de ligplaatsen van de passagiersschepen geconcentreerd in het westelijk gedeelte van het haventerrein, zodat de verkeersstromen die hiermee samenhangen, worden afgewikkeld in het gebied rondom de haventerminal. Het gemotoriseerd verkeer wordt geconcentreerd aan de oostzijde van het haventerrein.

De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het uitgangspunt van het college dat de verkeersstromen op het haventerrein moeten worden geconcentreerd, op voorhand niet onredelijk is te achten. Vervolgens heeft hij geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een doelmatig gebruik van de haven enkel kan worden bereikt door de concentratie van verkeersstromen op het haventerrein via het terminalgebouw naar de plekken 2 en 3. Hij is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit doel niet kan worden bereikt op een andere manier die minder beperkingen oplevert voor het gebruik van het haventerrein. Op voorhand valt volgens de voorzieningenrechter niet in te zien dat de situatie op het haventerrein niet zodanig kan worden ingericht dat voor ten minste één andere plek dan de medegebruikplek 3 aan EVT een volwaardige ligplaatsvergunning kan worden verleend zonder dat dit in strijd komt met het doelmatig gebruik van de haven. Het gebruik van plek 4 als volwaardige ligplaats is niet in strijd met het doelmatig gebruik van de haven, aldus de voorzieningenrechter.

TSM betoogt allereerst dat EVT geen belanghebbende is bij de door haar aangevraagde vergunning, omdat plek 4 privaatrechtelijk bij TSM in gebruik is. TSM voert aan dat voor het gebruik mogen maken van de aanleginrichtingen bij plek 4 en het bijbehorende gedeelte van de haven en het haventerrein, alsmede het mogen aanbrengen van ‘werken’ op het haventerrein met bijbehorend water, naast een publiekrechtelijke vergunning van Rijkswaterstaat, ook privaatrechtelijke toestemming van de Dienst der Domeinen is vereist. Deze toestemming is aan TSM verleend, waardoor EVT, ook als zij een publiekrechtelijke vergunning zou krijgen, geen gebruik kan maken van plek 4, aldus TSM.

De thans gevoerde procedure heeft betrekking op een door EVT ingediend verzoek om vergunning voor het innemen met door haar geëxploiteerde veerboten van een ligplaats ten behoeve van door haar te onderhouden veerdiensten. Deze omstandigheden verschillen wezenlijk van de omstandigheden die hebben geleid tot het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 29 juni 2005 in zaak nr. 200407012/1, waarnaar TSM verwijst, zodat die uitspraak, anders dan TSM betoogt, geen steun biedt aan haar stelling dat EVT geen belanghebbende bij de ligplaatsvergunning kan zijn.

Vaststaat dat EVT ten tijde van het verzoek niet privaatrechtelijk gerechtigd was tot het gebruik van de aanleginrichtingen bij plek 4 en het bijbehorende gedeelte van de haven en het haventerrein. Dat betekent echter geenszins dat zij daartoe niet alsnog gerechtigd zou kunnen worden door het sluiten van een contract met de Dienst der Domeinen. Derhalve is niet op voorhand uitgesloten dat EVT van een door haar te verkrijgen ligplaatsvergunning gebruik zou kunnen maken.

De verlening van een ligplaatsvergunning omvat slechts de krachtens de Havenverordening 2006 gegeven toestemming een ligplaats te gebruiken. De Havenverordening 2006 stelt niet de eis dat degene aan wie de ligplaatsvergunning wordt verleend, aanspraak kan maken op daadwerkelijk gebruik van de ligplaats, noch is dat een grond voor weigering van een ligplaatsvergunning. De verzoeker van een ligplaatsvergunning is daarom belanghebbende bij een beslissing op dat verzoek, tenzij dient te worden aangenomen dat de ligplaats nimmer kan worden gebruikt. Zoals hiervoor overwogen, is dat laatste hier niet het geval.

De Afdeling is dan ook van oordeel dat EVT belanghebbende is bij haar verzoek om vergunning en dat zij belang heeft bij de door haar ingestelde rechtsmiddelen tegen de afwijzing van haar aanvraag.

TSM betoogt voorts dat de voorzieningenrechter zijn oordeel omtrent hetgeen valt te verstaan onder ‘doelmatig gebruik van de haven’ in de plaats stelt van de uitleg die het college aan dat begrip heeft gegeven en het daarop gebaseerde door het college vastgestelde beleid ten onrechte niet terughoudend heeft getoetst.

TSM betoogt voorts dat het college voldoende onderzoek heeft doen verrichten alvorens tot vaststelling van zijn beleid over te gaan. De weigering van de vergunning vloeit voort uit het beleid dat is ingezet met de ‘Structuurvisie haven Terschelling’ van april 2005 en is voortgezet in de ‘Structuurvisie Havengebied Terschelling’ van september 2007.

TSM acht de opdrachten tot het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar en het verstrekken van een tijdelijke ligplaatsvergunning aan EVT, die de voorzieningenrechter aan het college heeft gegeven, te verstrekkend. Tot slot betoogt zij dat de voorzieningenrechter ten onrechte het verzoek om een voorlopige voorziening heeft kortgesloten met de behandeling van het bij de rechtbank ingediende beroep. Volgens TSM kon niet de conclusie worden getrokken dat nader onderzoek redelijkerwijs niet meer zou kunnen bijdragen aan een beoordeling van de zaak.

Ook het college betoogt dat de voorzieningenrechter te weinig terughoudend heeft getoetst. Omdat de voorzieningenrechter het concentratiebeleid van de gemeente niet onredelijk vindt, kon hij niet tot het oordeel komen dat het college een andere beleidskeuze had moeten maken. Volgens het college gaat het er niet om of de beleidskeuze van het bestuur de enig mogelijke oplossing is, maar of de gevolgen van die beleidskeuze niet evenredig zijn in verhouding tot de met dat beleid te dienen doelen. De voorzieningenrechter heeft ten onrechte zijn eigen oordeel in de plaats van het oordeel van het bestuur gesteld, aldus het college.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 mei 2009 in zaak nr. 200805332/1/H3) komt het college bij het beantwoorden van de vraag of het doelmatig gebruik van de haven zich tegen vergunningverlening verzet als bedoeld in artikel 1.3, vijfde lid, aanhef en onder d, van de Havenverordening 2006, beoordelingsruimte toe. De bestuursrechter dient die norm, indien toegepast, uit te leggen en daarbij de invulling die het college daaraan geeft tot uitgangspunt te nemen. Voor de bestuursrechter moet daarom inzichtelijk zijn wat het college onder een doelmatig gebruik van de haven verstaat en in welke gevallen het vergunningverlening daarmee in strijd acht.

Zoals reeds in die uitspraak is overwogen, verstaat het college onder doelmatig gebruik van de haven het op een doelmatige wijze combineren van de verschillende functies van de haven, niet alleen wat betreft het gebruik van het water, maar ook wat betreft het gebruik van het haventerrein, waartoe de ordening van de haven en in het bijzonder de situering van de aanlegplaatsen van alle schepen zodanig is dat wordt voorkomen dat verkeersstromen op het haventerrein elkaar kruisen en hinderen. Deze opvatting van het college is sindsdien niet gewijzigd.

Voorts heeft de Afdeling in voornoemde uitspraak het door het college gekozen uitgangspunt dat de verkeersstromen op het haventerrein moeten worden geconcentreerd, niet op voorhand onredelijk geacht.

Met de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid is kunnen komen tot de hiervoor weergegeven invulling die het heeft gegeven aan de norm ‘een doelmatig gebruik van de haven’. Ook de ter concretisering van de aldus gestelde uitgangspunten gemaakte keuze van het college voor een concentratie van de verschillende verkeersstromen op verschillende delen van het haventerrein, is niet onredelijk.

Het gemeentebestuur heeft vanaf 2005, derhalve voordat EVT als rederij op Terschelling actief werd, de kruisende verkeersstromen op de Willem Barentszkade, vlak bij plek 4, vanwege de verkeersveiligheid en de ordening van het haventerrein, als een knelpunt aangeduid. Het gemeentebestuur heeft vanaf die tijd gezocht naar een herinrichting van de haven en het haventerrein waarmee wordt voorkomen dat de verkeersstromen elkaar kruisen. Dit volgt uit de ‘Structuurvisie haven Terschelling’ van april 2005, waarin tevens een beleidsevaluatie van de Nota Waterfront uit 1991 en een structuurschets voor het havengebied zijn opgenomen, de ‘Structuurvisie Havengebied Terschelling’ van september 2007, de ‘Beleidsuitgangspunten verkeersstromen op het haventerrein en een doelmatig gebruik van de haven’ van mei 2008 en de Nota ‘De bereikbaarheid gewaarborgd’ van De Waddeneilanden van mei 2008. In al deze beleidsstukken wordt de door het college gekozen wijze van concentratie van de verschillende verkeersstromen als meest gerede oplossing voorgestaan. De gedragslijn die het college heeft gevolgd ten opzichte van de Koegelwieck van TSM is ook in overeenstemming met het concentratiebeleid. Van TSM is verlangd ligplek 2 geschikt te maken als aanlegplaats voor passagiersschepen en deze plek in plaats van plek 4 te gaan gebruiken als aanlegplaats voor de Tiger als opvolger van de Koegelwieck. Niet gebleken is dat de door het gemeentebestuur gebezigde motieven om de verkeersstromen van elkaar te scheiden, niet de werkelijke motieven van het bestuur zijn geweest. Het betoog van EVT dat het college zijn bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend, namelijk voor het tegengaan van concurrentie, slaagt dan ook niet.

Anders dan EVT aanvoert, heeft niet een verschuiving in het beleid plaatsgevonden van een concentratie van alle verkeersstromen via de ‘ligplaatsen aan het haventerrein’ naar concentratie van de passagiersstromen bij ‘de ligplaatsen 2 en 3’. Het beleid is er steeds op gericht geweest de passagiersstromen te concentreren in het westelijke deel van de haven, op het terminalterrein ‘achter de hekken’ en het gemotoriseerd verkeer te laten rijden via het oostelijke deel van de haven. Dat hiervoor twee omschrijvingen zijn gebruikt, maakt niet dat het beleid niet bestendig zou zijn.

Voor zover EVT wijst op passages in de rapporten waaruit volgt dat ook andere oplossingen denkbaar zijn om de verkeersveiligheid te verbeteren, wordt overwogen dat in rechte niet voorligt de vraag of er andere oplossingen denkbaar zijn, maar de vraag of de door het college gekozen oplossing op voldoende onderzoek is gebaseerd en of het college in redelijkheid tot die oplossing is kunnen komen.

De voorzieningenrechter heeft dit toetsingskader niet in acht genomen door te overwegen dat ook andere inrichtingen van het haventerrein met andere volwaardige ligplaatsen denkbaar zijn, die niet in strijd komen met een doelmatig gebruik van de haven.

De betogen van TSM en het college dat de voorzieningenrechter niet op juiste wijze heeft getoetst, slagen.

Uit het voorgaande volgt dat de uitspraak van de voorzieningenrechter moet worden vernietigd. TSM heeft daarom geen belang meer bij toetsing van de vraag of de voorzieningenrechter terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Omdat de voorzieningenrechter een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd en bovendien een motiveringsvernietiging niet zonder meer de verwachting rechtvaardigt dat de gevraagde vergunning alsnog zal moeten worden verleend, was er geen grond om het college te verplichten een tijdelijke vergunning te verlenen aan EVT voor het innemen van ligplaats met een passagiersschip op plek 4, waarbij het EVT is toegestaan haar passagiers op die plek te laten in- en ontschepen. Ook in zoverre komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking.

De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het betreft de onderdelen een tot en met vijf van de beslissing en de onderdelen tien en elf, voor zover deze betrekking hebben op de procedure met nummer 08/1707. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van EVT tegen het besluit van 24 juni 2008 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.

EVT betoogt dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat het belang van EVT door de weigering onevenredig zwaar wordt getroffen. Volgens EVT is bij de plan- en besluitvorming onvoldoende rekening gehouden met haar belangen. Voorts is het besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat tegen het gebruik door TSM van plek 4 zonder vergunning en zonder gedoogbeschikking niet wordt opgetreden en er inmiddels zelfs een vergunning aan TSM is verleend, terwijl EVT alleen maar wordt tegengewerkt, aldus EVT.

Vast staat dat het openbare dienstcontract tussen de minister van Verkeer en Waterstaat, de gemeente Terschelling en TSM geen derdenwerking heeft en dus ruimte laat voor anderen om een veerdienst op Terschelling te onderhouden. Dit betekent echter niet dat EVT recht heeft op een vergunning voor een ligplaats waar zij passagiers kan in- en ontschepen. De bevoegdheid tot vergunningverlening staat los van het openbare dienstcontract. Het college dient die bevoegdheid aan te wenden binnen het daarvoor geldende toetsingskader.

Binnen dit toetsingskader heeft het gemeentebestuur beleid ontwikkeld om het algemene belang van veiligheid en ordening van de activiteiten in de haven te dienen. Daartoe heeft het dit algemene belang afgewogen tegen andere belangen, waaronder de belangen van rederijen, de bruine vloot en de vissersschepen. Het individuele belang van EVT, evenals dat van welke rederij dan ook, om passagiers te kunnen in- en ontschepen op plek 4, moet geacht worden te zijn meegewogen bij de totstandkoming van het beleid, dat hiervoor reeds als niet onredelijk is beoordeeld. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat de gevolgen van het beleid voor EVT onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.

Behalve EVT mag ook TSM geen passagiers meer in- en ontschepen op plek 4. In zoverre worden beide rederijen gelijk behandeld. Het ontbreken van een vergunning voor TSM is gerepareerd door het alsnog verlenen van een vergunning aan TSM voor het gebruik van plek 4 als ‘nachtlocatie’ voor de Koegelwieck, dus zonder de mogelijkheid tot het in- en ontschepen van passagiers. Uit de aanvraag van EVT blijkt ondubbelzinnig dat zij een vergunning wenste voor deze plek ‘teneinde een veerdienst te onderhouden tussen Harlingen en Terschelling’, dus met de mogelijkheid om passagiers te laten in- en ontschepen. Hetgeen TSM is vergund is dus niet gelijk aan hetgeen EVT niet is vergund.

Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de door EVT gevraagde ligplaatsvergunning geweigerd moest worden.

Het beroep van EVT tegen het besluit van 24 juni 2008 is ongegrond.

Bij besluit van 14 augustus 2009 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door EVT gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.

Dit geldt evenzeer voor het besluit van 31 juli 2009, waarbij het college aan EVT een tijdelijke vergunning heeft verleend voor het innemen van ligplaats met een passagiersschip op plek 4. Ook dit besluit heeft het college genomen om gevolg te geven aan de aangevallen uitspraak en de hierin opgenomen opdracht. Daarom wordt ook dit besluit met analoge toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding.

Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak is aan deze besluiten de grondslag komen te ontvallen. De beroepen van EVT en TSM tegen het besluit van 14 augustus 2009 en de bezwaren van EVT en TSM tegen het besluit van 31 juli 2009, zijn gegrond. De Afdeling zal het besluit van 14 augustus 2009 vernietigen en het besluit van 31 juli 2009 herroepen.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan TSM wordt terugbetaald.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van Staat.

w.g. Vlasblom voorzitter

w.g. Pikart-van den Berg ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010