RvS, 03-03-2010, nr. 200901592/1/M1

Bij besluit van 13 januari 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deventer (hierna: het college) met toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer drie aan de bij besluit van 14 januari 1997 verleende revisievergunning voor een spoorwegemplacement gelegen aan het Stationsplein 5 te Deventer verbonden voorschriften ingetrokken en daarvoor een nieuw voorschrift in de plaats gesteld. Dit besluit is op 29 januari 2009 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. (hierna: ProRail) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brieven van 1 april 2009 en 11 mei 2009.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

ProRail heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2010, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. E. Broeren, advocaat te Breda, ing. C.T.M. Bomers, M.A.W.A. van der Klundert en J.W.A. Sontrop, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.L. Brussee, H. Bisseling, P. de Gooijer en C. Looijen, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Bij besluit van 14 januari 1997 heeft het college krachtens artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer aan ProRail een revisievergunning verleend voor, voor zover hier van belang, het veranderen van (de werking van) de inrichting en het na die verandering in werking hebben van een spoorwegemplacement.

Ingevolge het aan de vergunning van 14 januari 1997 verbonden voorschrift 2.1.1.1 mag het individueel risico niet meer bedragen dan 10-5.

Ingevolge het aan de vergunning van 14 januari 1997 verbonden voorschrift 2.1.1.2 mag, voor zover hier van belang, vijf jaar na datum van het van kracht worden van dit besluit het maximaal toelaatbare groepsrisico niet meer bedragen dan 10-5 bij 10 doden, 10-7 bij 100 doden en 10-9 bij 1000 doden.

Ingevolge het aan de vergunning van 14 januari 1997 verbonden voorschrift 2.1.2.1 moeten de maatregelen, zoals die door de projectgroep PAGE worden opgesteld en vastgelegd in een plan van aanpak, om het risico voor de omgeving van het Deventer spoorwegemplacement te verkleinen afzonderlijk worden beoordeeld op toepasbaarheid, effectiviteit (in relatie tot een afname van het risico) en kosten. Van deze beoordeling moet binnen 6 maanden na gereedkomen van het plan van aanpak schriftelijk verslag worden gedaan aan het bevoegd gezag. Op basis van het ALARA-principe kan in overleg met vergunninghouder worden besloten dat één of meerdere maatregelen dienen te worden getroffen.

Bij het bestreden besluit heeft het college de aan de op 14 januari 1997 verleende vergunning verbonden voorschriften 2.1.1.1, 2.1.1.2 en 2.1.2.1 ingetrokken en daarvoor een nieuw voorschrift 2.1.1.1 in de plaats gesteld.

Ingevolge voorschrift 2.1.1.1 dient het kopmaken van gevaarlijke stoffen op jaarbasis beperkt te blijven tot het aantal wagons als genoemd in onderstaande tabel:

Als referentie voor de hoogte van het groepsrisico dat bij deze kop te maken aantallen representatief is, geldt de bevolkingssituatie 1993 zoals vastgelegd in het rapport ‘PAGE-bevolking Deelrapport Deventer’ van Oranjewoud SAVE van maart 2005.

ProRail betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Daartoe voert zij aan dat door de beperking van het aantal wagons en de stofcategorieën de grondslag van de aanvraag om de vergunning van 14 januari 1997 is verlaten. De aard van de bedrijfsvoering die zij heeft aangevraagd, verandert dusdanig dat de vergunde bedrijfsvoering onmogelijk wordt, aldus ProRail.

Het college stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit weliswaar ingrijpt in de (vergunde) bedrijfsvoering van ProRail, maar dat de gevolgen van dit ingrijpen niet zodanig zijn dat het de vergunde bedrijfsvoering onmogelijk maakt. Voorts stelt het college dat de grondslag van de aanvraag niet is verlaten, nu er geen voorziening of maatregel wordt geëist en de aard van de inrichting niet wordt veranderd. De inperking van het aantal en soort kop te maken wagons heeft volgens het college uitsluitend als oogmerk de inrichting aan de normstelling van de oriënterende waarde voor het groepsrisico te laten voldoen en de milieuruimte toe te kennen die dit specifieke emplacement toekomt.

Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting te veranderen of de werking daarvan te veranderen.

Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.

Uit artikel 8.1, eerst lid, gelezen in samenhang met artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer, volgt dat bij toepassing van laatstgenoemd artikel de grondslag van de aanvraag om de onderliggende vergunning niet mag worden verlaten. Voorts mag de toepassing van dit artikel niet tot gevolg hebben dat de vergunde bedrijfsvoering onmogelijk wordt. Dit zou neerkomen op een intrekking van de vergunning, waartoe artikel 8.23 niet de bevoegdheid geeft.

Volgens hoofdstuk 3 van de aanvraag om de vergunning van 14 januari 1997, welke aanvraag blijkens het dictum van het besluit van 14 januari 1997 deel uitmaakt van die vergunning, kunnen op het goederenemplacement Deventer in principe alle wagons beladen met gevaarlijke stoffen, die wettelijk voor vervoer over de rails zijn toegelaten, worden behandeld. Voorts is in bijlage 4 van de aanvraag de verwachting uitgesproken dat jaarlijks 250 wagens, beladen met relevante gevaarlijke stoffen, worden behandeld (exclusief dubbeltellingen).

Met de beperking tot het kopmaken van 100 wagons met de stofcategorie A (brandbaar gas) en 50 wagons met de stofcategorie C3 (zeer brandbare vloeistof), wordt een zodanig deel van de vergunde bedrijfsvoering uitgesloten, dat dit neerkomt op gedeeltelijke intrekking van de vergunning. Artikel 8.23 van de Wet milieubeheer geeft echter, anders dan artikel 8.25 van de Wet milieubeheer, geen bevoegdheid een vergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken. Het bestreden besluit is gelet hierop in strijd met artikel 8.23 van de Wet milieubeheer.

Het beroep is gegrond. Het besluit van 13 januari 2009 komt voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.

Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.

w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd voorzitter

w.g. Kuipers ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2010