EHRM, 28-10-2010, nr. 40080/07

L'article 21 de la Constitution dispose :

L'article 63 de la loi n^o 1892/1990 prévoit certaines mesures pour faire face au problème démographique auquel la Grèce se trouve confrontée. Les dispositions pertinentes se lisent ainsi :

La condition mentionnée au paragraphe 4 d'avoir la nationalité grecque ou d'être réfugiée d'origine grecque a été ajoutée par la loi 2163/1993. Plus particulièrement, l'article 3 § 1 de la loi 2163/1993 précisait qu'avaient droit à une pension à vie les mères qui n'étaient pas mères de famille nombreuses, à condition d'avoir la nationalité grecque ou d'être d'origine grecque, d'habiter en permanence en Grèce et d'avoir eu ou d'avoir au minimum quatre enfants vivants. En outre, l'article 3 § 4 de la même loi prévoyait que pour avoir droit aux prestations des paragraphes 3 et 4 de l'article 63 de la loi 1892/1990, les enfants doivent avoir la nationalité grecque.

Ces conditions ont ensuite été atténuées en 1997 par la reconnaissance du statut d'ayants droit à l'allocation aux nationaux des Etats membres de l'Union européenne, puis, en 2000, aux nationaux des Etats parties de l'Espace économique européen.

Selon l'article 1 de la loi 1910/1944 :

L'article 23 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés prévoit :

Selon les informations fournies par le Gouvernement, la jurisprudence des juridictions administratives considère, de manière constante, que les allocations prévues à l'article 63 ont un caractère d'incitation à créer des familles nombreuses, afin de faire face au grave problème démographique du pays. En outre, la jurisprudence admet qu'il n'est pas possible de prévoir des exceptions à l'octroi de l'allocation sur la base des critères se référant au montant des revenus de familles nombreuses (c'est-à-dire verser l'allocation aux seules familles nombreuses à faible revenu), car le législateur n'a pas voulu soutenir les familles nombreuses nécessiteuses mais résoudre le problème démographique.

Par un arrêt n^o 2654/2000, le Conseil d'Etat a conclu que l'octroi d'une pension de retraite à vie aux mères de familles nombreuses, de nationalité grecque et qui résident de manière permanente et légale en Grèce, ne dépend pas de la nationalité de leurs enfants. Dans cette affaire, la demanderesse, une veuve chypriote grecque, ayant la nationalité grecque et trois enfants, s'était vue refuser une telle pension au motif que deux de ses enfants avaient la nationalité chypriote. Le Conseil d'Etat a annulé ce refus au motif que l'octroi d'une pension à vie à une femme de nationalité et surtout d'origine grecque, résidant de manière légale et permanente en Grèce, ne dépend pas de la nationalité des enfants. Selon cette juridiction, la condition que pose la loi pour l'octroi de l'allocation prévue aux paragraphes 1 et 2 de l'article 63 vaut d'autant plus pour l'octroi de la pension à vie prévue par le paragraphe 4, compte tenu du fait que la législation pertinente vise à régler le grand problème démographique du pays en incitant l'augmentation de la population de citoyens grecs.

Par un arrêt du 28 novembre 2000 (n^o 1095/2001), le Conseil d'Etat a jugé que l'article 21 de la Constitution inclut implicitement une limitation à l'intention du législateur, selon laquelle toute restriction d'évaluation de la prévoyance spéciale accordée aux familles nombreuses n'est pas constitutionnellement tolérable. Le Conseil d'Etat précisa ce qui suit :

L'arrêt 771/2007 du Conseil d'Etat, du 12 mars 2007, a jugé que le refus ou l'omission des organes de l'OGA d'accorder l'allocation et la pension pour mère de famille nombreuse à une réfugiée libanaise, résidant légalement en Grèce, pouvait faire l'objet d'un recours en annulation mais n'était pas contraire à l'article 8 combiné avec l'article 14 de la Convention. L'exigence de la nationalité grecque pour les enfants qui forment la ‘ famille nombreuse ’ ou de la nationalité grecque ou de l'origine grecque de la mère (en fonction des cas prévus par la loi), comme condition pour recevoir les prestations sociales prévues à l'article 63 de la loi 1892/1990 ne méconnaît aucune disposition et aucun principe constitutionnels. Le législateur n'a pas voulu protéger les familles nombreuses en tant que catégorie de la population économiquement faible ou vulnérable mais pour des raisons de politique démographique.

Le Gouvernement soutient que l'article 8 ne peut pas s'appliquer en l'espèce. L'allocation réclamée par la requérante ne découle pas de l'obligation de l'Etat de soutenir et protéger la vie familiale, mais fait partie des mesures prises par l'Etat pour faire face au grave problème démographique du pays. Il s'agit là d'un but spécifique servant l'intérêt général et traduisant la volonté du législateur de protéger les familles nombreuses, non pas en tant que catégorie financièrement faible, mais pour des raisons de politique démographique. L'allocation prévue à l'article 63 de la loi 1892/1990 ne dépend pas de l'existence d'une relation de couverture sociale (comme l'affiliation à un organisme de sécurité sociale, le versement d'une contribution sociale etc.) et ne constitue pas une pension de retraite, un remboursement de prime d'assurance ou une rémunération.

La requérante souligne que, dans son arrêt du 12 mars 2007, le Conseil d'Etat a jugé que l'allocation en question avait pour but d'inciter à la constitution de familles nombreuses. Ce faisant, il a admis que le versement de cette allocation visait à favoriser la vie familiale et avait nécessairement une incidence sur son organisation puisqu'elle permettait en pratique aux parents l'agrandissement de leur famille.

La Cour a affirmé à maintes reprises que l'article 14 de la Convention entre en jeu dès lors que ‘ la matière sur laquelle porte le désavantage (…) compte parmi les modalités d'exercice d'un droit garanti ’ (Syndicat national de la police belge c. Belgique, arrêt du 27 octobre 1975, série A n^o 19, § 45) ou que les mesures critiquées ‘ se rattachent à l'exercice d'un droit garanti ’ (Schmidt et Dahlström c. Suède, arrêt du 6 février 1976, série A n^o 21, § 39).

La Cour estime d'abord que le refus des autorités d'accorder à la requérante l'allocation pour famille nombreuse ne visait pas à briser la vie familiale de celle-ci et n'a pas eu cet effet, car l'article 8 n'impose pas aux Etats une obligation positive de fournir l'assistance financière en question (Zeïbek c. Grèce, n^o 46368/06, § 32, 9 juillet 2009).

Néanmoins, la Cour a déjà jugé que l'attribution de l'allocation pour famille nombreuse permet à l'Etat de ‘ témoigner son respect pour la vie familiale ’ au sens de l'article 8 de la Convention et entre donc dans le champ d'application de ce dernier. Partant, l'article 14 combiné avec cette disposition trouve à s'appliquer en l'espèce (voir, mutatis mutandis, les arrêts Petrovic c. Autriche, 27 mars 1998, § 29, Recueil des arrêts et décisions 1998-II, et Okpisz c. Allemagne, n^o 59140/00, § 32, 25 octobre 2005). La Cour relève par ailleurs que le grief dont il s'agit ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.

Le Gouvernement réitère que l'allocation pour famille nombreuse a été institué afin de résoudre un grave problème démographique et ainsi accroître sa population. Quant au choix du critère de la nationalité grecque ou communautaire pour l'attribution de cette allocation, il doit être considéré comme raisonnable. Dans un domaine de politique économique et sociale, comme celui qui est en cause dans la présente affaire, l'Etat doit disposer d'une large marge d'appréciation. Les étrangers des pays tiers, même s'ils bénéficient d'un titre de séjour, sont susceptibles de quitter la Grèce à n'importe quel moment. Il est donc clair qu'ils ne peuvent pas contribuer à la solution du problème démographique, car leur séjour en Grèce pourrait être provisoire. Enfin, le Gouvernement souligne que la modification législative de l'article 63 en 2008 ne saurait en aucun cas conduire la Cour à donner gain de cause à la requérante, dans la mesure où la jurisprudence de la Cour admet que le législateur doit bénéficier d'un laps de temps pour adapter sa législation à l'évolution de la société (Petrovic c. Autriche précité, § 41).

La requérante rétorque que le fait qu'une réfugiée comme elle, séjournant en permanence en Grèce, n'ayant pas la nationalité grecque ou n'étant pas d'origine grecque, ne fournit pas une base suffisante pour soutenir qu'elle ne contribue pas au règlement du problème démographique du pays. Il est très probable que ses sept enfants, séjournant depuis 1998 en permanence en Grèce, vont fonder leurs familles en Grèce avec des ressortissants grecs. Par ailleurs, la Cour a récemment statué, dans l'arrêt Zeïbek c. Grèce (précité, § 50), qu'un critère fondé sur la nationalité ou l'origine grecque n'était pas valable au sens de la Convention.

La Cour relève que dans des affaires similaires à la présente, telles que Okpisz précitée et Weller c. Hongrie (n^o 44399/05, 31 mars 2009) qui concernaient également l'octroi de prestations sociales à des familles d'étrangers, la Cour a conclu à une violation de l'article 8 combiné avec l'article 14, du fait que les autorités n'avaient pas donné de justification raisonnable à la pratique consistant à exclure de certaines allocations les étrangers légalement installés sur le territoire de ces Etats, sur la seule base de leur nationalité étrangère.

La Cour note qu'en l'espèce, le Gouvernement expose que l'allocation pour famille nombreuse avait été instituée pour faire face au problème démographique de la Grèce et que les étrangers des pays tiers, même s'ils bénéficient d'un titre de séjour, sont susceptibles de quitter la Grèce à n'importe quel moment et qu'ils ne peuvent ainsi contribuer à la solution du problème démographique du pays.

Sur ce dernier point, la Cour relève d'emblée que la requérante et les membres de sa famille se sont vu reconnaître le statut de réfugié politique et vivent à ce titre en Grèce depuis 1998. Une carte de séjour a été accordée à tous les membres de la famille.

La Cour ne met pas en doute la volonté du législateur grec de faire face autant que faire se peut au problème démographique du pays, qui d'après les éléments que le Gouvernement a fournis semble réel et tend à s'aggraver. Toutefois, elle ne saurait partager l'analyse du Gouvernement quant à la pertinence du critère choisi, fondé essentiellement sur la nationalité grecque ou l'origine grecque, d'autant que ce critère n'était pas uniformément appliqué dans la législation et la jurisprudence dominantes à l'époque des faits.

A cet égard, la Cour rappelle d'abord que seules des considérations très fortes peuvent l'amener a? estimer compatible avec la Convention une différence de traitement exclusivement fondée sur la nationalité? (Gaygusuz c. Autriche, 16 septembre 1996, § 36, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV). Elle constate par ailleurs que la condition de la nationalité grecque de la bénéficiaire et de ses enfants n'était pas initialement prévue dans le texte des paragraphes 3 et 4 de l'article 63 de la loi 1892/1990. Elle a été introduite au paragraphe 4 de l'article 63 par l'article 3 de la loi 2163/1993 et étendue par de la jurisprudence au paragraphe 3 de l'article 63 (paragraphe 14 ci-dessus).

Si le Conseil d'Etat affirmait encore en 2007 que l'exigence de la nationalité grecque des enfants d'une famille nombreuse ou de la nationalité et de l'origine grecque de la mère comme condition d'octroi de l'allocation ou de la pension ne contredisaient pas les articles 8 et 14 de la Convention, cette juridiction avait antérieurement, par son arrêt 2654/2000, annulé le refus d'un organisme d'assurance d'octroyer une pension à vie à une mère de nationalité grecque qui se fondait sur l'absence de nationalité grecque de certains de ses enfants (paragraphe 20 ci-dessus).

Par ailleurs, le caractère prédominant de la nationalité a été atténué dès 1997 par la reconnaissance du statut d'ayants droit à l'allocation aux seuls nationaux des Etats membres de l'Union européenne, puis, en 2000, aux nationaux des Etats parties de l'Espace économique européen et finalement, à partir de 2008, aux réfugiés tels que la requérants (paragraphe 15 ci-dessus)

La Cour ne perd pas de vue non plus que la Grèce est partie contractante à la Convention de Genève relative au statut des réfugiés qui prévoit, en son article 23, l'obligation pour les Etats d'accorder aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire le même traitement en matière d'assistance et de secours publics qu'à leurs nationaux.

A titre subsidiaire, la Cour rappelle que dans l'arrêt Zeïbek c. Grèce (précité, § 50), elle a relevé l'importance qu'accordent tant la Constitution, par l'existence d'une disposition spécifique, que le législateur, à la protection des familles nombreuses. Dans cette affaire, elle avait aussi exprimé son étonnement sur le fait que dans son arrêt — qui confirmait le refus d'allocation d'une pension de retraite en tant que mère de famille nombreuse — le Conseil d'Etat avait associé l'octroi de cette protection accordée par la Constitution à ‘ la nécessité de préserver et promouvoir la nation grecque ’, un critère fondé non pas sur la nationalité grecque mais sur l'origine nationale.

La Cour conclut qu'en l'espèce, le refus des autorités d'accorder une allocation pour famille nombreuse à la requérante, réfugiée politique officiellement reconnue comme telle et résidant de manière légale en Grèce depuis 1998, n'avait pas une justification raisonnable et a donc emporté violation des articles 8 et 14 combinés de la Convention.

La requérante réclame 18 964,26 euros (EUR) au titre du préjudice matériel qu'elle aurait subi. Cette somme est constituée du capital (13 190,52 EUR) et des intérêts (5 773,74 EUR) pour la période du 26 janvier 2004 (date de la demande de recevoir l'allocation) au 29 janvier 2008 (date de l'entrée en vigueur de la loi 3631/2008).

Le Gouvernement souligne que l'allocation litigieuse ne constitue pas une allocation devant être versée dans le cadre de la couverture sociale, mais une incitation et un privilège qui n'a pas de lien de cause à effet avec un constat de violation des articles 8 et 14 de la Convention. De plus, la requérante ne fournit aucune preuve quant au montant réclamé qui est arbitraire et excessif. Par ailleurs, des retenues légales auraient été appliquées sur les montants que la requérante aurait pu obtenir pendant ces quatre ans. Enfin, les prétentions de la requérante n'ont pas été constatées par une décision judiciaire interne définitive.

La Cour estime que la requérante a subi un préjudice matériel du fait du refus de lui accorder l'allocation litigieuse (voir, mutatis mutandis, Weller c. Hongrie précité, § 44). Elle note que la requérante présente les calculs qui lui ont permis d'établir la somme réclamée. Si le Gouvernement les conteste, il n'explique pas en quoi ces calculs sont erronés et quels auraient été les montants nets de l'allocation après les retenues opérées en vertu de la loi. Ayant constaté une violation de l'article 8 de la Convention, et non de l'article 1 du Protocole n^o 1 comme dans l'affaire Zeïbek précité, la Cour accorde à la requérante le montant des allocations demandé mais non augmenté d'intérêts, soit 13 190,52 EUR.

Pour préjudice moral, la requérante réclame 5 000 EUR.

Le Gouvernement estime que cette somme est injustifiée et excessive. Selon lui, le constat de la violation constituerait une satisfaction équitable suffisante à ce titre.

La Cour considère que la requérante a subi un dommage moral qu'elle évalue, en équité, à 1 500 EUR.

La requérante demande également 3 000 EUR pour les frais et dépens engagés devant le Conseil d'Etat et la Cour.

Le Gouvernement estime qu'une somme de 1 500 EUR serait raisonnable en l'espèce.

Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l'espèce et compte tenu des documents en sa possession et des critères susmentionnés, la Cour estime raisonnable la somme de 3 000 EUR, tous frais confondus, et l'accorde à la requérante.

La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.