Rb. Rotterdam, 30-09-2016, nr. ROT 14/6840

De rechtbank heeft na de zitting van 6 februari 2015 aanleiding gezien de StAB als onafhankelijke deskundige in te schakelen. Aan haar heeft de rechtbank een aantal vragen voorgelegd. Ter zake van de planvergelijking met betrekking tot de bebouwings-mogelijkheden is het volgende aan de StAB gevraagd.

Is verweerder terecht uitgegaan van een bebouwingspercentage van 84 op de gronden van eiseres ten tijde van het uitbreidingsplan? Zo niet, maakt dit – voor wat betreft het ter zake van het bp vastgestelde bebouwingspercentage van 76% - uit voor de vraag of er voor eiseres sprake is van een voor haar planologisch nadeliger situatie. En zo ja, in welke mate?

De StAB heeft samengevat eerst vastgesteld dat de gronden van eiseres in het uitbreidingsplan de bestemmingen “Industrieterrein met bebouwing” en “Water” hadden. Krachtens de voorschriften bij bestemming “Industrieterrein met bebouwing” mochten uitsluitend gebouwen ten dienste van de handel en nijverheid alsmede dienstwoningen worden gebouwd met een bouwhoogte van maximaal 15 meter. Voor de bestemming “Water” waren geen voorschriften opgenomen.

Aan de gronden van eiseres is in het bp grotendeels de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” toegekend. Binnen het bestemmingsvlak zijn de aanduidingen “maximum bouwhoogte II (tot 15 meter)” en “opslag toegestaan” opgenomen. Voorts is aan een klein deel van het terrein de bestemming “primair waterkering” toegekend.

In artikel 4 van de voorschriften is bepaald dat voor bedrijfsdoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijven die behoren tot de categorieën 1, 2 en 3 van de Staat van bedrijfsactiviteiten (zie SBI van het CBS).

Toegestaan zijn bedrijfsgebouwen et cetera (met uitzondering van bedrijfswoningen). De gebouwen dienen wel binnen de bebouwingsgrenzen gebouwd te worden.

Voorts is bepaald dat bedrijfsactiviteiten worden toegestaan die, gelet op de afstand tot de meest nabijgelegen woonbebouwing en geluidgevoelige bestemmingen aanvaardbaar zijn.

De StAB heeft vervolgens overwogen dat op basis van het uitbreidingsplan alle gronden met de bestemming “Industrieterrein met bebouwing” bebouwd mochten worden tot 15 meter hoog (oppervlakte van 29.715 m2). Op gronden “Tuin” mocht niet worden gebouwd. Voor de bestemming “Water” is niets geregeld ten aanzien van bebouwingsmogelijkheden. Dan geldt ingevolge artikel 9 van de Woningwet aanvullend de bouwverordening. Conform de ten tijde van de peildatum vigerende bouwverordening van de gemeente Papendrecht 2006 kan in beginsel op de gronden met de bestemming “Water” worden gebouwd, echter enkel ten behoeve van de bestemming water. In de 19e eeuw was ter plaatse van het gehele perceel van eiseres een scheepswerf aan een binnenhaven gevestigd. Rond 1980 is de haven (zonder vergunning) gedempt. Nadat de haven is gedempt zijn er diverse bouwvergunningen verleend ten behoeve van industrieel gebruik.

In 1980 zijn vier bouwvergunningen verleend ten behoeve van de bouw van bedrijfsloodsen, waarvan drie deels op de gronden met de bestemming “Water”. Daarvoor zijn geen vrijstellingen van het uitbreidingsplan verleend. Van de vier bouwvergunningen is er één benut, dat wil zeggen er is één bedrijfsloods gerealiseerd. In 1989 is vergunning verleend voor vergroting daarvan.

De loodsen uit 1980 en 1989 zijn rechtmatig aanwezig (totaal 3050 m2 aan oppervlakte). Blijkens de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3671, kunnen rechtmatig aanwezige bouwwerken onder omstandigheden onderdeel uitmaken van de oude planologische situatie. Omdat de nog niet benutte vergunningen niet op naam van eiseres zijn gesteld, kon eiseres op de peildatum dus geen gebruik maken van de nog niet benutte bouwvergunningen uit 1980.

Alle gronden met de bestemming “Industrieterrein met bebouwing” en het deel van het perceel met de bestemming “Water” waarop rechtmatig loodsen zijn gebouwd, konden bebouwd worden (totaal 32.665 m2). Het te bebouwen deel van het perceel bedroeg hiermee 84%. Door de ligging van de planologisch toegestane haven aan de noordzijde van het perceel die dit perceel als het ware doorsneed, werden de bouwmogelijkheden beperkt.

In het bp is het gehele perceel aangewezen voor “Bedrijfsdoeleinden”. Door diverse aanduidingen kunnen niet alle gronden binnen de bebouwingsgrens bebouwd worden.

Niet gebouwd mag worden op de bestemmingen “Primair waterkering” en “Primair voorliggende waterkering”. Ook mag niet meer dan 80% van de gronden binnen de bebouwingsgrens bebouwd worden. De conclusie van de SAOZ, dat feitelijk 76% bebouwd mag worden, wordt niet door eiseres bestreden. Dit komt neer op een oppervlakte van

29.613 m2.

Uit het voorgaande trekt de StAB de conclusie dat het te bebouwen deel met 9,3% is afgenomen. Daar staat tegenover dat de inrichting van het perceel flexibeler kan plaatsvinden, omdat de bestemming “Water” is weggevallen. In hoeverre het planologisch voordeel van de flexibele invulling zich verhoudt tot het planologisch nadeel vanwege de afname van 9,3% aan bouwmogelijkheden, is een taxatiekwestie.

De reactie van eiseres, waarin zij blijft volharden in haar opvatting dat de bestemming water wel meegeteld moet worden voor het bebouwingspercentage onder het uitbreidingsplan, op grond waarvan het bebouwingspercentage dan niet 84 maar 100 moet zijn, geeft de rechtbank geen aanleiding om de zorgvuldig tot stand gekomen conclusie van de StAB op dit punt voor onjuist te houden. De beroepsgrond faalt.

Planvergelijking

Gebruiksmogelijkheden

5. Eiseres is van mening dat een categorie 5-bedrijf op basis van het oude planologische regime was toegestaan. Het industrieterrein zat wat betreft het aspect geluid op slot vanwege nalatigheid van de gemeente en de provincie. Eiseres wijst in dit verband op de notitie van adviesbureau Peutz van 12 september 2014, onder 2.2. Gelet hierop is eiseres van mening dat het niet bestaan van geluidsruimte ten tijde van de peildatum van

8 oktober 2008 haar niet kan worden tegengeworpen. Naar de mening van eiseres dient van de juridische realiteit uitgegaan te worden.

Ter zake van de planvergelijking met betrekking tot de gebruiksmogelijkheden heeft de rechtbank aanleiding gezien de volgende vraag aan de StAB voor te leggen.

Gaat verweerder er terecht van uit dat op de peildatum van 8 oktober 2008 er geluidsknelpunten op het industrieterrein [titel 3] waren, zodat een (nieuwe vestiging van een) categorie 5-bedrijf per peildatum 8 oktober 2008, vanwege de bestaande milieubeperkingen, was uitgesloten?

Of kan eiseres worden gevolgd in haar standpunt dat zij reeds in 2005 geluid van omliggende bedrijven heeft gekocht, dat verweerder zulks pas in 2009 heeft geformaliseerd door maatwerkvoorschriften terwijl dit voor de peildatum had moeten gebeuren, zodat dit aspect haar niet kan worden tegengeworpen waardoor er op de peildatum op het perceel van eiseres wel degelijk sprake was van een categorie 5-inrichting?

De StAB heeft in haar rapportage samengevat gesteld dat de brochure “Bedrijven en Milieuzonering” van de VNG als handreiking wordt gebruikt voor de richtafstanden bij het opstellen van bestemmingsplannen. De milieuaspecten geluid, veiligheid, stof en geur zijn bepalend voor de categorie-aanduiding en de milieubelasting van de bedrijfsactiviteiten voor de nabij gelegen woningen en andere gevoelige bestemmingen. In de VNG-brochure worden in de Staat van bedrijfsactiviteiten ‘grote lawaaimakers’ met een “Z” aangeduid (allemaal bedrijfsactiviteiten die in milieucategorie 4.1 of hoger vallen).

De StAB overweegt vervolgens dat onder het uitbreidingsplan de vestiging van bedrijven in milieucategorie 4 of 5 in beginsel planologisch was toegestaan. Voorheen was een scheepswerf aanwezig, waarbij sprake is van milieucategorie 4. Van de planologische mogelijkheid is daadwerkelijk gebruik gemaakt. Van feitelijke of juridische beperkingen voor de vestiging van bedrijven in een hogere milieucategorie dan 3, is de StAB niet gebleken.

Op een afstand van ongeveer 55 meter van het perceel ligt een woning. De volgende woningen volgen op een afstand van meer dan 100 meter. Het noordelijk deel van het bedrijfsperceel ligt op een afstand van meer dan 200 meter tot deze woningen. Ook de SAOZ geeft aan dat op dit deel van het terrein het goed mogelijk was bedrijfsactiviteiten in de milieucategorie 4 te laten plaatsvinden.

Dat geen milieuvergunningen zijn verleend voor bedrijfsactiviteiten in categorie 4/5, maakt niet dat er om die reden geen bedrijven in een hogere categorie dan 3 mogelijk waren. Bij beoordelingen van een milieuvergunning wordt namelijk niet gekeken naar de milieucategorie (afstand tot woningen), maar wordt de milieubelasting van de activiteiten beoordeeld. Maatregelen kunnen ervoor zorgen dat een activiteit vergelijkbaar is met een bedrijf in een lagere milieucategorie.

Bij een bedrijf in milieucategorie 5 is volgens de VNG-brochure de kortste afstand tot een woning 500 meter. Een vestiging in deze categorie lijkt niet voor de hand te liggen. Dit neemt niet weg dat niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uit te sluiten, dat op het perceel zich een bedrijf met activiteiten in milieucategorie 5 kon vestigen. Ook bij bedrijven in deze categorie kunnen immers maatregelen genomen worden, waardoor aan de wettelijke milieuregelgeving wordt voldaan en er bovendien sprake is van een aanvaardbaar woonklimaat voor omwonenden.

De StAB overweegt op basis van het vorenstaande dat het ten tijde van de peildatum niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid vaststond dat door milieuhygiënische technische beperkingen bedrijven in een milieucategorie 4/5 onmogelijk waren.

De milieucategorieën zoals opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten zijn niet bepalend voor de geluidruimte op basis van de Wet geluidhinder (Wgh). Op basis van de artikelen 53, 59 en 64 van de Wgh is bij Koninklijk besluit van 17 mei 1991 een geluidszone vastgesteld. Daarbij is bepaald dat de geluidsbelasting als gevolg van het industrieterrein buiten de geluidzone niet meer dan 50 dB(A) mocht bedragen. Het perceel van eiseres ligt binnen de vastgestelde geluidzone.

De StAB stelt dat met zonering wordt beoogd rechtszekerheid te bieden. Bedrijven kunnen hun geluidsproducerende activiteiten niet onbeperkt uitbreiden ter bescherming van woningen binnen en buiten de zone.

Buiten de zone mag de geluidsbelasting van alle inrichtingen op het gezoneerd industrieterrein gezamenlijk niet groter zijn dan 50 dB(A). De ligging van de zone wordt in een bestemmingsplan vastgelegd. Op grond van de Wgh moet de geluidsbelasting veroorzaakt door de gezamenlijke inrichtingen op een industrieterrein worden meegenomen bij toetsing aan de geluidzone. Uit de milieuvergunning van de bedrijven blijkt welke geluidsbelasting de bedrijven maken. Vaak wordt een zonebeheermodel gebruikt. Met het model wordt berekend of bij nieuwvestiging het bedrijf past binnen de geluidruimte van het gezoneerde industrieterrein. Ook meldingsplichtige bedrijven worden meegerekend.

Volgens een onderzoek van Peutz van 2 december 2005 zit het gezoneerde terrein ‘op slot’.

Eiseres heeft meerdere keren actie ondernomen om geluidruimte voor haar bedrijf te creëren. Zij heeft geluidruimte gekocht van nabijgelegen bedrijven. Als gevolg van het op slot zitten van het industrieterrein is enkel nog vestiging van meldingsplichtige bedrijven mogelijk.

De geluidzone in het bp is niet gewijzigd ten opzichte van het uitbreidingsplan.

Eerst na de vaststelling van het bp is in 2010 een nieuw zonebeheerplan vastgesteld.

Nadien heeft eiseres op 19 juli 2010 een oprichtingsvergunning voor afvalverwerking en productie, opslag en verkoop van bouwstoffen en bestratingsmaterialen gekregen, omdat de beperking van de geluidzone was opgeheven. De berekende geluidimmissie, gecumuleerd met de geluidimmissie van de overige op het industrieterrein gevestigde bedrijven, past binnen de beschikbare geluidsruimte voor het betreffende industrieterrein. Een veranderingsvergunning is op 20 oktober 2011 geweigerd wegens overschrijding van Maximaal Toelaatbare Geluidsbelasting (MTG)-waarden voor twee woningen. Volgens de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014 ten onrechte, maar verweerder heeft wel in redelijkheid kunnen beslissen de vergunning te weigeren wegens strijd met het bp.

Dat de geluidzone ten tijde van de peildatum op slot zat, ziet de StAB als een tijdelijke belemmering. De belemmeringen waren in dit geval veroorzaakt door de aanwezigheid van andere aanwezige bedrijven in combinatie met het feit dat de zonebeheerder voor wat betreft de geluidzone het beleid niet had geactualiseerd. Eerst in 2009 was dat het geval. Toen konden aan bedrijven weer milieuvergunningen worden verleend.

In het licht van het vorenstaande komt de StAB tot de conclusie dat het uitbreidingsplan

- behalve voor wat betreft het milieuaspect “geluid” - ook bedrijven in milieucategorie 4/5 mogelijk maakte voor wat betreft de milieuaspecten geur, hinder en gevaar. Op basis van de maximale invulling van het plan stond het niet vast dat milieuhygiënische beperkingen het onmogelijk maakten dat op het perceel zich bedrijven in milieucategorie 4/5 konden vestigen. Nu dit bij het bp niet kan is er sprake van een planologisch nadeel.

Verweerder stelt voorop dat met de suggestie dat de geluidknelpunten van de geluidzone bij de vaststelling van het bp opgelost zouden moeten worden, de StAB voorbij gaat aan het feit dat het gezoneerde industrieterrein zich over drie gemeenten uitstrekt, dus niet zomaar kan worden opgelost.

Verweerder merkt verder op dat bij een nieuw bestemmingsplan het gebruikelijk is een milieuspoor toe te passen op grond van de VNG-handreiking. In samenhang daarmee wordt de toelaatbare milieucategorie voor de voor bedrijven bestemde percelen bepaald.

Zonebeheer ziet daarentegen op het beheren van geluidruimte van bedrijven in hun milieuvergunning in relatie tot de zonegrens. Het heeft geen relatie met het bepalen van de richtafstand voor geluid voor een bedrijfscategorie.

Vanwege dit onderscheid in het ruimtelijke en het milieuspoor hoefde de gemeenteraad met het vaststellen van het bp niet te wachten tot het moment waarop het zonebeheer weer op orde was. Bij het bp zijn vanwege de korte afstand tot gevoelige bestemmingen, bedrijven t/m categorie 3 rechtstreeks mogelijk gemaakt in het bp.

Bij categorie-5 bedrijven is de minimale richtafstand 500 m voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Deze afstand wordt in dit geval niet gehaald. Het bevreemdt verweerder dat de StAB stelt dat het niet op voorhand is uit te sluiten dat een milieucategorie 5-bedrijf zich toch kan vestigen, mits maatregelen worden getroffen. Zo zou elk bedrijf zich op te korte afstand kunnen vestigen. De systematiek van milieuzonering vanwege een goede ruimtelijke ordening wordt zo volledig losgelaten.

Verweerder wijst er verder op dat de StAB zichzelf onder het item normaal maatschappelijk risico in dit verband tegenspreekt, waar zij stelt dat de omstandigheid dat milieucategorie 5 niet zou worden toegekend in de lijn der verwachtingen lag.

Naar de mening van verweerder was op de peildatum van een planologische verslechtering geen sprake en gaat de StAB ten onrechte niet uit van de peildatum van 8 oktober 2008, nu zij bij haar beoordeling de toekomst (actueel zonebeheer) betrekt. Hiermee treedt de StAB bij de beoordeling van een verzoek om planschade buiten het systeem van de planologische vergelijking.

In haar reactie stelt de StAB dat de omstandigheid dat op de peildatum er geen milieuvergunning aan eiseres is verstrekt, niet betekent dat ten tijde van de peildatum het niet mogelijk was dat zich op deze locatie een bedrijf kon vestigen in een hogere milieucategorie dan 3.

De StAB overweegt verder dat bij actueel zonebeheer per peildatum het niet was uit te sluiten dat op de gronden van eiseres zich een bedrijf kon vestigen met activiteiten in milieucategorie 4 of 5. Bij een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt juist uitgegaan van maximale invulling van de bestemming. In het uitbreidingsplan was geen milieucategorie-indeling opgenomen. Bij de planvergelijking is de planologische situatie per peildatum als uitgangspunt genomen. Daaruit bleek dat de toegestane milieucategorieën waren afgenomen.

Bij het bepalen van de maximale invulling van de planologische mogelijkheden is, aldus de StAB, ook een ander beginsel van belang, namelijk of met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten of bepaalde planologische mogelijkheden kunnen worden gerealiseerd. In dat kader zijn feitelijke, juridische en milieuhygiënische belemmeringen van belang. De beoordeling van deze potentiële belemmeringen dient logischerwijs in beginsel ook per peildatum plaats te vinden. Gesteld is dat in deze casus het op slot zitten van het bedrijventerrein door de geluidszone niet als een zodanige belemmering kan worden gezien. Vervolgens is beoordeeld of er beperkingen waren van feitelijke, juridische of milieuhygiënische aard, waardoor met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid de maximale invulling niet gerealiseerd kon worden. Geconcludeerd is dat het hier een tijdelijke belemmering betrof. Feitelijk was er sprake van een boekhoudkundig probleem. Ter onderbouwing van de tijdelijkheid wijst de StAB mede op het feit dat naderhand (na actualisatie zonebeheer) ter plaatse vergunning is verleend aan een bedrijf. Deze constatering betekent niet dat hiermee de peildatum is losgelaten. De conclusie blijft gehandhaafd dat op basis van het oude plan het mogelijk was dat zich ter plaatse een bedrijf kon vestigen indien het zonebeheer op orde was en de geluidsbelasting van het bedrijf binnen de norm van 50 dB(A) contour kon blijven.

Verweerder houdt in zijn nadere reactie vast aan zijn standpunt dat de omstandigheid dat op de peildatum het bedrijventerrein vanwege de geluidzone op slot zat, dient te worden aangemerkt als een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat een categorie 4 en 5-bestemming niet kon worden gerealiseerd. Verweerder verwijst in dit verband op de uitspaak van de Afdeling van 15 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV5057. Verweerder begrijpt de overweging van de StAB niet dat het bij het op slot zitten van het industrieterrein om een tijdelijke belemmering zou gaan. Dat doet overigens niet ter zake nu de peildatum bepalend is.

Naar de mening van verweerder doet de StAB de zoneproblematiek ten onrechte af als een boekhoudkundig probleem. Het zonebeheer was overigens niet alleen een aangelegenheid van de gemeente Papendrecht.

De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat op de peildatum van 8 oktober 2008 geluidsknelpunten aanwezig waren op het industrieterrein [titel 3] Het zonebeheer van het industrieterrein was namelijk niet actueel en het industrieterrein zat “op slot”. Dit maakte dat geen enkele milieuvergunning meer verleend kon worden, ongeacht de milieucategorie van de bedrijfsactiviteiten. Meldingen in het kader van het Activiteitenbesluit waren wel mogelijk. Ook op basis van het nieuwe plan, waarbij de geluidszone ongewijzigd was opgenomen, was vergunningverlening vanwege het ontbreken van geluidruimte nog steeds niet mogelijk.

Gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 28 juni 1999, ECLI:RVS:1999:AA3619) mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op het oordeel van een onafhankelijke door hem ingeschakelde deskundige. Voorts volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de StAB is te beschouwen als een deskundige op het gebied van planschade en dat de rechtbank dan ook in beginsel op het uitgebrachte advies mag afgaan. Dat is slechts anders indien het advies onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.

De rechtbank is niet gebleken dat het verslag van de StAB, waaruit haar oordeel volgt dat de belemmering van het op slot zitten van de geluidzone geen juridische, feitelijke of milieutechnische belemmering betreft op grond waarvan met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid de vestiging van een categorie 4 of 5-bedrijf niet mogelijk was, aangezien het niet uitgesloten was dat het een tijdelijke belemmering betrof, onvoldoende zorgvuldig toe stand is gekomen dan wel anderszins gebreken bevat. De tijdelijkheid van de belemmering is naderhand gebleken toen bij actueel zonebeheer vestiging van een bedrijf (in dit geval de Rivierendriesprong) in een hogere milieucategorie wel mogelijk werd.

De rechtbank kan de StAB volgen in haar oordeel dat er op de peildatum van 8 oktober 2008 van een boekhoudkundig probleem sprake was. De rechtbank acht daarbij niet zonder betekenis dat het op slot zitten van de geluidsruimte is opgelost. Uit de overwegingen van de StAB volgt niet dat zij bij de planvergelijking de planologische situatie per peildatum niet als uitgangspunt heeft genomen. Van het treden buiten het systeem van planologische vergelijking is de rechtbank niet gebleken. In de verklaring van verweerder ter zitting, dat het op de peildatum nog niet helder was wanneer dit kon worden opgelost omdat met vier andere gemeenten samengewerkt moest worden, ziet de rechtbank geen aanleiding om het StAB-advies op dit punt niet te volgen. Dit geldt evenzeer ter zake van de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2006, nu bij die uitspraak, anders dan in dit geval aan de orde is, sprake was van een fictie waarvan vaststaat dat die niet kon worden gerealiseerd. Dit betekent dat er, anders dan verweerder heeft geoordeeld, sprake is van een planologisch nadeel.

Voorzienbaarheid

6. Verweerder is van mening dat aangezien er op 28 mei 2003 al een voorbereidingsbesluit is genomen waaruit een zeker risico afgeleid zou kunnen worden voor een nieuw bedrijf dat zich binnen het desbetreffende gebied zou willen vestigen, de planologische wijziging voor eiseres dus voorzienbaar was. Bij de beoordeling van de voorzienbaarheid gaat het om datgene waarmee een gegadigde ten tijde van aankoop rekening had kunnen houden, ook zonder dat nog sprake hoefde te zijn van een afgerond plan. Daarbij wordt van een ondernemer, die op het punt staat een belangrijke investeringsbeslissing te nemen, nog meer verwacht dat hij potentiële toekomstige relevante ontwikkelingen onderzoekt en afweegt, dan van een gewone burger.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat uit het desbetreffende voorbereidingsbesluit van 28 mei 2003 niet kon worden afgeleid dat het planologische regime van het gebied in negatieve zin zou veranderen. Er waren onvoldoende concrete beleidsvoornemens waaruit dit kon worden opgemaakt. Eiseres stelt verder dat zij zich, voordat tot aankoop is overgegaan, meerdere malen bij de gemeente op de hoogte heeft gesteld van de bestemming en de milieueisen. Uit de door de gemeente toegestuurde stukken viel niet op te maken dat er voor dit terrein concrete beleidsvoornemens waren om terug te schalen in bedrijfscategorie.

De rechtbank heeft met betrekking tot het voorzienbaarheidsaspect de volgende vragen aan de StAB voorgelegd.

Had eiseres op basis van de voorbereidingsbesluiten van 27 mei 2003 en 28 mei 2004, die niet direct gevolgd zijn door een bestemmingsplan, ten tijde van de aankoop van het terrein op of omstreeks 27 mei 2004 er rekening mee dienen te houden dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen, dus voorzienbaar was?

Kan de omstandigheid dat de locatie van eiseres, anders dan andere locaties, daarin niet met name is genoemd aanleiding vormen voor het aannemen van de juistheid van de stelling dat de planologische wijziging voor haar niet voorzienbaar is geweest? Of had eiseres uit het raadsvoorstel met betrekking tot het voorbereidingsbesluit van 28 mei 2004 een andersluidende conclusie dienen te trekken en daarbij moeten voorzien dat een vergunning voor bedrijfsactiviteiten boven categorie 4 in de toekomst met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet langer tot de mogelijkheden zou behoren?

De StAB heeft in haar rapportage samengevat gesteld dat de gemeenteraad bij besluit van 28 mei 2003 heeft verklaard dat bestemmingsplannen worden voorbereid voor de gebieden van de gemeente Papendrecht, zoals gerasterd aangegeven op de bij dit besluit behorende tekening. Het terrein van eiseres ligt er ook in. In de voorbereidingsbesluiten van 28 mei 2003 en 28 mei 2004 is ten aanzien van twee locaties aangegeven dat er zich geen bedrijven meer zouden mogen vestigen. Dit gold niet voor het terrein van eiseres. Uit deze bepaling kon voorts niet worden opgemaakt, dat bij vaststelling van het nieuwe plan beperkingen ten aanzien van de bedrijfsbestemming voor de gronden aan de Noordhoek zouden worden opgenomen. In deze voorbereidingsbesluiten wordt voorts niet gesproken over een andere invulling (wijziging van gebruik of milieucategorieën), beperking of iets dergelijks voor de genoemde bedrijventerreinen.

De StAB meent dat ten tijde van de aankoop van het perceel eiseres op basis van deze voorbereidingsbesluiten kon weten dat er een bestemmingsplanherziening aan zat te komen. De planwijzigingen die voorzien waren voor de bedrijventerreinen Land van Matena en het terrein nabij de Veerdam, golden echter niet voor het terrein van eiseres. De voorbereidingsbesluiten van 2003 en 2004 zijn naar het oordeel van de StAB dan ook niet aan te merken als concrete openbaar gemaakte beleidsvoornemens, waaruit kan worden opgemaakt dat de planologische situatie voor eiseres in ongunstige zin zou veranderen. Dus is er geen sprake van voorzienbaarheid.

Verweerder stelt voorop dat het voor voorzienbaarheid voldoende is dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op de desbetreffende locatie zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin.

Verweerder merkt verder op dat onder het item “normaal maatschappelijk risico” de StAB zelf stelt dat bij zonering rekening gehouden zou moeten worden met de afstand tot de nabij gelegen woningen en dat in het nieuw vast te stellen bestemmingsplan de milieucategorie zou worden afgestemd.

Voorts wijst verweerder naar het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 mei 2008. Daaruit volgt dat eiseres zich niet volledig heeft laten informeren vóór de aankoop van de gronden. Onduidelijk is waarom de StAB dit besluit niet heeft betrokken bij de beoordeling over de voorzienbaarheid.

Met de voorbereidingsbesluiten is destijds beoogd te voorkomen dat de locaties Land van Matena en Veerdam gezoneerd industrieterreinen zouden worden. [het perceel] was vanaf 1991 al een gezoneerd industrieterrein. De omstandigheid dat met de voorbereidingsbesluiten zonering wordt uitgesloten voor de locaties Land van Matena en Veerdam laat onverlet dat in het kader van een nieuw bestemmingsplan ook voor [het perceel] de afstandseisen op grond van de VNG-brochure in beginsel in acht genomen dienen te worden bij het toekennen van een milieucategorie.

In haar reactie stelt de StAB dat verweerder de argumentatie voor de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico gebruikt voor de beoordeling van de voorzienbaarheid. Bij voorzienbaarheid gaat het om concrete beleidsstukken, terwijl het bij normaal maatschappelijk risico gaat om hetgeen in de lijn der verwachtingen lag.

Niet is gebleken van een concreet openbaar gemaakt beleidsvoornemen, waaruit kan worden opgemaakt dat de planologische situatie in ongunstige zin zou veranderen.

Het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 mei 2008 is van na de aankoopdatum van de gronden door eiseres. Ook uit dit besluit volgt overigens dat de gemeente zowel in 2003 als in 2004 een voorbereidingsbesluit heeft genomen, zoals eerder ook door de StAB is waargenomen.

Verweerder betoogt vervolgens dat de StAB betekenis toekent aan het feit dat de voorbereidingsbesluiten niet aangeven welke planologische wijziging kon worden verwacht. Objectief een juiste constatering. Dit doet echter geen recht aan het feit dat het uitbreidingsplan van 1960 is en het terrein vanaf 1991 op een gezoneerd industrieterrein was gelegen op een steenworp afstand van een woonwijk. Op grond van de jurisprudentie hoeft de precieze planologische invulling van het plangebied niet vast te staan, maar is van belang waarmee een redelijk denkend en handelend koper rekening diende te houden. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS: 2013:1381.

Ten aanzien van het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 mei 2008, erkent verweerder dat dit besluit dateert van na de aankoop van het perceel, maar merkt op dat uit het feitenrelaas volgt dat eiseres de kans heeft aanvaard dat de planologische situatie in voor haar ongunstige zin zou verslechteren door op basis van de voorbereidingsbesluiten geen nader onderzoek in te stellen naar de planologische mogelijkheden. In dit verband verwijst verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4239, r.o. 5.2. Bovendien geldt dat op basis van de jurisprudentie ten aanzien van voorzienbaarheid voor een ondernemer een zwaardere onderzoeksplicht geldt. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS3881, r.o. 2.7.

De rechtbank overweegt dat voorzienbaarheid vereist dat van een concreet beleidsvoornemen tot (ongunstige) wijziging van de planologische situatie sprake is, en dat dit concrete beleidsvoornemen openbaar is gemaakt.

De rechtbank is in dit kader van oordeel dat de verwijzing van verweerder naar de opvatting van de StAB ter zake van het normaal maatschappelijk risico geen doel treft aangezien daarbij andere uitgangspunten aan de orde zijn dan bij voorzienbaarheid. De stelling van de StAB dat het bij de desbetreffende voorbereidingsbesluiten uit 2003 en 2004 niet om concreet openbaar gemaakte beleidsvoornemens gaat, ziet met name op het gegeven dat daarin ten aanzien van specifiek genoemde terreinen wordt aangegeven dat zich daar geen bedrijven meer mogen vestigen. Ten aanzien van het terrein van eiseres is geen bepaling opgenomen. Niet kon daaruit worden opgemaakt dat bij vaststelling van het nieuwe plan beperkingen ten aanzien van de bedrijfsbestemming van het terrein van eiseres zouden worden opgenomen. Niet wordt gesproken over een andere invulling/beperking van het bedrijventerrein. Hoewel eiseres kon weten dat er een nieuw bestemmingsplan zat aan te komen, is de rechtbank met de StAB van oordeel dat uit de meergenoemde voorbereidingsbesluiten uit 2003 en 2004, die een zakelijke inhoud bevatten, in het geheel niet kon worden opgemaakt dat haar planologische situatie in ongunstige zin zou veranderen. Overigens zijn er na 2004 geen voorbereidingsbesluiten meer vastgesteld en is eerst in 2008 het bp in werking getreden.

De verwijzing van verweerder in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van

2 oktober 2013 kan hem niet baten, omdat in dat geschil wel sprake was van een omstandigheid op grond waarvan betrokkene kon weten dat de locatie destijds in ongunstige zin zou wijzigen. Ook de verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van

26 november 2014 treft geen doel. Het desbetreffende geschil is geenszins vergelijkbaar met de onderhavige kwestie, aangezien het daarbij om een aangevraagde bouwvergunning ging, waarvan betrokkene de kans heeft aanvaard dat de situatie ter plaatse in een voor hem ongunstige zin zou veranderen. Met de verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2005 slaat hij eveneens de plank mis, omdat het daarbij een streekplan betrof waar de betrokken “weg” al in werd genoemd. In de verwijzing van verweerder naar het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van

13 mei 2008, waarmee hij wenst aan te tonen dat eiseres niet aan haar onderzoeksplicht heeft voldaan, ziet de rechtbank ook geen grond om voorzienbaarheid aan te nemen. De rechtbank overweegt in dat verband dat, hoewel eiseres op basis van de inhoud van de voorbereidingsbesluiten niet hoefde op te maken dat de planologische situatie van haar perceel in ongunstige zin zou veranderen, eiseres desondanks voorafgaand aan de aankoop van haar perceel bij de gemeente Papendrecht in ieder geval nog (mondeling) informatie heeft ingewonnen ter zake van het (voortgezette) gebruik van haar perceel. Gelet hierop kan niet gesteld worden dat eiseres niet aan haar (zwaardere) onderzoeksplicht heeft voldaan.

In het licht van het vorenstaande volgt de rechtbank niet verweerders standpunt dat het (voor verweerder vermeende) planologisch nadeel voor eiseres voorzienbaar was. Voorts acht de rechtbank het verslag van de StAB in dit kader niet onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen noch bevat het anderszins zodanige gebreken, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. Gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat de aanvraag van eiseres wegens de voorzienbaarheid van het gestelde planologisch nadeel niet voor toewijzing vatbaar kan zijn.

Normaal maatschappelijk risico I (algemeen)

Naar de mening van eiseres mag er, nu er sprake is van directe planschade, geen sprake zijn van aantasting van het eigendomsrecht, zodat gelet hierop het normaal maatschappelijk risico op 0% moet worden gesteld. Volgens eiseres is het de bedoeling van de wetgever dat er bij directe planschade geen sprake mag zijn van aantasting van het eigendomsrecht, door de 2% forfaitregeling niet van toepassing te verklaren. Voorts ziet eiseres niet in dat de wijziging van het uitbreidingsplan in de lijn der verwachtingen lag.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat er sprake was van een ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag. Bovendien past deze ontwikkeling in het ruimtelijk beleid en de ruimtelijke structuur van de omgeving.

De rechtbank heeft voor wat betreft het normaal maatschappelijk risico aan de StAB de vraag voorgelegd of verweerder in het kader van het normaal maatschappelijk risico terecht heeft gesteld dat er sprake is van een ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag

De StAB heeft in haar rapportage gesteld dat in het kader van het aspect “in de lijn der verwachtingen” ter zake van het normaal maatschappelijk risico er drie criteria gelden:

1) Is er sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling; 2) die past in de bestaande feitelijke ruimtelijke structuur, en 3) die tevens past in het gevoerde planologisch beleid.

De StAB stelt in dit verband dat de ouderdom van het uitbreidingsplan van betekenis kan zijn voor de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Verwacht kan worden dat een bestemmingsplan na 10 jaar wordt vervangen. Nu het uitbreidingsplan uit 1960 dateert, had reeds vanaf 1970 mogen worden verwacht dat er een nieuw bestemmingsplan vastgesteld zou gaan worden. Het is thans gangbaar dat bij het bestemmen van bedrijventerreinen een zonering wordt toegepast. Het lag dan ook in de lijn der verwachtingen dat in dit geval bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan ook zonering zou worden toegepast. De zonering wordt als een normale maatschappelijke ontwikkeling gezien.

Gezien de ligging van het bedrijventerrein ten opzichte van de nabijgelegen woningen lag het voorts in de lijn der verwachtingen, dat bij het wijzigen van een bestemmingsplan de bedrijfsbestemming aangepast zou worden op een zodanige wijze dat hinder bij de nabijgelegen woningen zo veel mogelijk beperkt zou worden. Een deel van het perceel van eiseres ligt op een afstand van minder dan 200 meter tot de dichtstbijzijnde woningen. Gelet hierop was het te verwachten dat verweerder rekening zou houden met de afstand tot de nabij gelegen woningen bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan en hierop de milieucategorie voor bedrijven zou aanpassen. Dat milieucategorie 5 zou worden uitgesloten, lag daarbij in de lijn der verwachtingen. Dat geldt niet voor milieucategorie 4.

De StAB stelt verder dat het ruimtelijk beleid van de provincie voor de Drechtsteden gericht is op verdere ontwikkeling van transport, distributie en industrie. De Drechtsteden zijn geschikt voor, onder andere, watergebonden bedrijven. De gemeente Papendrecht sluit voor wat betreft het beleid ten aanzien van bedrijventerreinen aan bij het regionale beleid van de Drechtsteden, zoals vastgelegd in het strategisch-economisch profiel “Shipping Valley”. Daarnaast voorzag het gemeentelijke beleid in een conserverende bestemming van het bestaande terrein [het perceel] . In de plantoelichting bij het bp is gesteld dat voor het terrein [het perceel] de bestaande bestemmingen worden aangehouden. Uit het gevoerde planologisch beleid is niet af te leiden dat het in de lijn der verwachtingen lag dat de milieucategorieën van bedrijfsactiviteiten afgewaardeerd zouden worden. Gelet op deze laatste vaststelling lag de ontwikkeling, aldus de StAB, deels in de lijn der verwachtingen.

In haar reactie stelt eiseres het oneens te zijn met de stelling van de StAB dat zonering in lijn der verwachtingen lag. Als de gemeente Papendrecht haar zaakjes op orde had gehad met betrekking tot het geluid, dan had er ten tijde van de peildatum een categorie 5-inrichting gestaan en was er naar aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid geen categorie 3 van gemaakt. Eiseres verwijst verder naar het beleid inzake Shipping Valley, waarbij juist is geïnvesteerd in het revitaliseren van watergebonden milieucategorie 5-bedrijventerreinen, en naar rijksbeleid dat ziet op het behoud van natte bedrijventerreinen.

Verweerder betoogt dat de StAB er bij de planvergelijking ten onrechte van uit gaat dat ten tijde van het uitbreidingsplan een milieucategorie 1 tot en met 5 gold. Het uitbreidingsplan bepaalde namelijk niets over milieucategorieën. Het bp laat nu bedrijven tot en met milieucategorie 3 rechtstreeks toe. Verweerder acht het standpunt van de StAB, dat er bij het vervallen van bedrijfsactiviteiten in milieucategorieën 4 en 5 sprake is van een direct nadeel, innerlijk tegenstrijdig aan haar standpunt dat het niet toekennen van milieucategorie 5 in de lijn der verwachtingen zou liggen,

Verweerder acht daarnaast de conclusie van de StAB dat uit het planologisch beleid een afwaardering van milieucategorieën van bedrijfsactiviteiten niet in de lijn der verwachtingen lag, niet begrijpelijk. Op basis van de richtafstanden van de VNG-handreiking kon een categorie 3-bedrijf ruimtelijk inpasbaar worden geacht.

In haar reactie op de standpunten van eiseres en verweerder overweegt de StAB dat eiseres wat betreft de categorie 5-inrichting naar een fictieve situatie verwijst die zich op de peildatum niet voordeed. Eiseres beschikte niet over een milieuvergunning voor activiteiten in milieucategorie 5. Los daarvan is een milieuzonering een normale maatschappelijke ontwikkeling. De overige argumenten van eiseres zien op het gevoerde planologische beleid. De StAB heeft dienaangaande in haar verslag geconstateerd dat het wat betreft het planologische beleid niet in de lijn der verwachtingen lag dat de milieucategorieën zouden worden afgewaardeerd. In zoverre worden de argumenten van eiseres ten aanzien van het gevoerde planologische beleid in het verslag onderschreven en is de eindconclusie dat de ontwikkeling deels in de lijn der verwachtingen lag.

De StAB stelt verder dat ook in gevallen van directe schade het normaal maatschappelijk risico moet worden betrokken bij de bepaling van de hoogte van de schade. Ook al geldt het minimum forfait van artikel 6.2, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) niet bij directe schade in de vorm van een waardevermindering van een onroerende zaak, dan nog geldt het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro dat binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager blijft. Dit artikel heeft volgens de Afdeling zelfstandige betekenis. Daarbij is geen sprake van een aantasting van het eigendomsrecht, zoals in de memorie van toelichting is opgemerkt (zie de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013: CA2858). Dit betekent dus dat ook bij directe schade beoordeeld dient te worden in hoeverre de schade onder het normaal maatschappelijk risico valt.

Ter zake van het betoog van verweerder overweegt de StAB dat aangezien het uitbreidingsplan geen beperkingen kende voor wat betreft de milieucategorieën, er in beginsel vóór de peildatum bedrijven tot en met milieucategorie 5 waren toegestaan. Uit het verslag van 18 december 2015 blijkt voldoende duidelijk wat de planologische mutatie formeel en concreet inhield.

De stelling van de SAOZ dat het voor een deel van het bedrijventerrein wel in de lijn der verwachtingen lag dat milieucategorie 4 in een nieuw plan niet (rechtstreeks) zou worden toegestaan, acht de StAB in lijn met hetgeen zij in haar verslag heeft geconstateerd.

De gestelde innerlijke tegenstrijdigheid dat enerzijds het vervallen van bedrijfsactiviteiten in milieucategorieën 4 en 5 als direct nadeel is geconstateerd terwijl anderzijds het niet toekennen van milieucategorie 5 in de lijn der verwachtingen zou liggen, is de Stab niet duidelijk. Het constateren van het directe nadeel ziet op de planologische vergelijking. Daarna dient beoordeeld te worden in hoeverre dit nadeel tot het normaal maatschappelijk risico behoort. In dat kader wordt bekeken of een ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.

De StAB wijst er verder op dat in het economisch model Shipping Valley (herontwikkeling havengebieden) de betrokken gemeenten zich juist willen profileren met bepaalde bedrijvigheid, zoals scheepsbouw, grond-, weg- en waterbouw en watergebonden bedrijvigheid. Daarmee lag een afwaardering van de milieucategorieën dus juist niet in de lijn der verwachtingen.

Verweerder merkt ten aanzien van de laatste stelling van de StAB op dat Shipping Valley geen betrekking heeft op [het perceel] . Uit de toelichting bij het bp volgt dat dit terrein geschikt is voor de huidige bedrijvigheid, of wel een conserverende bestemming.

De rechtbank is in de eerste plaats met de StAB en verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2858, van oordeel dat ook bij directe schade beoordeeld dient te worden in hoeverre de schade onder het normaal maatschappelijk risico valt. De stelling van eiseres dat volgens de wetgever er bij directe planschade geen sprake mag zijn van aantasting van het eigendomsrecht via een forfaitregeling, faalt. In de memorie van toelichting bij de Wro (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 916, nr.3, blz. 63) is hierover vermeld dat er geen aanspraak bestaat op een vergoeding van de gehele schade ten gevolge van concreet aangeduide besluiten krachtens de Wro. Alleen die schade wordt vergoed welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijke risico, dat elke burger behoort te dragen.

De rechtbank overweegt verder dat gelet op de ouderdom van het uitbreidingsplan, het in de lijn der verwachtingen lag dat een nieuw bestemmingsplan zou worden vastgesteld. De rechtbank kan de StAB op basis van haar rapportage en weerlegging van de grieven van partijen dienaangaande volgen, waar zij tot het oordeel komt dat de ontwikkeling deels in de lijn der verwachtingen lag. Gelet op hetgeen onder randnummers 5 t/m 5.1.5 is overwogen, kan het standpunt van verweerder dat het bp een conserverende bestemming heeft, niet staande worden gehouden.

Het vorenstaande betekent dat de schade die binnen het normaal maatschappelijk risico valt voor rekening van eiseres blijft. Welke (financiële) gevolgen dit vervolgens voor eiseres heeft volgt uit de overwegingen onder randnummer 9.

Tegemoetkoming planschade

8. De rechtbank heeft tot slot aan de StAB de vraag voorgelegd hoe hoog de planschadevergoeding voor eiseres zou zijn indien zou blijken dat zij, eventueel na aftrek van het normaal maatschappelijk risico, daar recht op zou hebben.

Ter beantwoording van deze vraag heeft de StAB Verhagen Advies (Verhagen) als taxateur ingeschakeld. Verhagen heeft op 16 december 2015 een rapport uitgebracht. Daarbij is ingegaan op de locatie van het perceel, inclusief de ligging, het terrein, de omvang van de opstallen, de bouwkundige gegevens daarvan en de staat van onderhoud van het object. Verder is Verhagen ingegaan op de marktwaarde. Deze heeft Verhagen gebaseerd op basis van objectvergelijking. Daarbij is gebruik gemaakt van de volgende informatiebronnen:

a) kadastrale gegevens en titel; b) marktverkenning Funda in business; c) gemeente Papendrecht; d) eigenaar/adviseur van eigenaar en e) eigen informatiesysteem.

Verhagen heeft vervolgens ten aanzien van de geringe teruggang in maximaal bebouwbare oppervlakte geconcludeerd dat deze wordt gecompenseerd door het voordeel van de meer efficiënte bebouwingsmogelijkheden. Verhagen ziet ter zake van de bebouwings-mogelijkheden dan ook geen waardedaling van het getaxeerde ten gevolge van de planologische wijziging.

Ter zake van de gevolgen van het terugschalen van de maximale milieucategorie van 5 naar 3 heeft Verhagen gesteld dat het object door zijn ligging uitermate geschikt is voor watergebonden bedrijfsactiviteiten.

Op basis van de informatie van de gemeente Alblasserdam omtrent de uitgifteprijzen rond de peildatum blijkt dat de gemiddelde grondprijs voor een bedrijfsterrein met maximaal milieucategorie 3 op Nieuwland rond de peildatum op ongeveer € 195,- per m2 lag. Uit onderzoek naar uitgifteprijzen voor een bedrijfsterrein blijkt dat er geen verschil is tussen uitgifteprijzen voor ‘droog’ bedrijfsterrein met maximale milieucategorie 3 en ‘droog’ bedrijfsterrein met maximale milieucategorie 5. Voor het berekenen van de grondwaarde van het object gaat Verhagen dus uit van een referentieprijs van € 195,- per m2.

Op Nieuwland is sprake van onbebouwde, rechthoekige, bouwrijpe kavels, terwijl de te waarderen grond bebouwd is en bovendien een grillige vorm heeft. Zou er op het onderhavige perceel (39.000 m2) een maximale rechthoek worden geprojecteerd, dan ontstaat er een rechthoekige kavel van ongeveer 27.500 m2 grond (met een referentieprijs ad € 195,- per m2) en resteert nog circa 11.500 m2 grond geschikt als buitenterrein (met een referentieprijs ad € 25,- per m2). Indien de berekende waarde hiervan wordt omgeslagen over de totale oppervlakte van het perceel komt dit uit op een gemiddelde waarde van

€ 145,- per m2.

Vanwege de mindere ontsluiting/bereikbaarheid/uitstraling van [het perceel] ten opzichte van Nieuwland, plus het feit dat er reeds bebouwing op staat, taxeert Verhagen de waarde van het object op € 130,- per m2. Vervolgens past Verhagen een opslag toe op basis van het feit dat het perceel aan groot water ligt. Uit onderzoek is Verhagen gebleken dat de waarde van percelen aan groot water ongeveer 20% hoger ligt dan vergelijkbare percelen die niet aan groot water liggen. Op basis van het vorenstaande komt Verhagen voor het onderhavige object per peildatum uit op een grondwaarde van € 155,- per m2.

De marktwaarde van het totale object begroot Verhagen per peildatum [op]

[afgerond]

€ 7.655.000

De terugschakeling van milieucategorie 5 naar 3 heeft tot gevolg dat het object minder interessant wordt voor bedrijven met watergebonden bedrijfsactiviteiten. Door de beperking tot maximale milieucategorie 3 vallen de meeste watergebonden bedrijfsactiviteiten af. Op basis van de Staat van bedrijfsactiviteiten komt Verhagen bij milieucategorie 3 uit op (kleinschalige) betonproductie, groothandel in afval en schroot of in zand en grind. Dit zal echter allemaal relatief kleinschalig moeten plaatsvinden.

De ‘meest gerede koper’ zal het totale perceel van circa 39.000 m2 waarschijnlijk hiervoor te groot (en dus te duur) vinden in verhouding tot de exploitatiemogelijkheden.

Als mogelijkheid voor de nieuwe planologische situatie is Verhagen uitgegaan van de optie waarmee de hoogste waarde kan worden gerealiseerd. Dat ziet erop dat een gedeelte ter grootte van ongeveer 18.000 m2 inclusief loswal en bestaande opstallen/verharding wordt verkocht voor groothandel zand/grind en dat het resterende deel wordt verkocht voor herontwikkeling bedrijvigheid (max categorie 3).

Daarmee wordt de marktwaarde van het onderhavige object per peildatum door Verhagen vastgesteld op een bedrag van afgerond € 6.280.000.

Op basis hiervan wordt de waardevermindering van het object als gevolg van de planologische wijzigingen per peildatum getaxeerd op € 1.375.000,- (€ 7.655.000 –

€ 6.280.000).

In haar reactie voert eiseres aan dat het (taxatie)rapport ten aanzien van de waarde van een milieucategorie 5 inrichting louter is gebaseerd op een transactie in de polder waar het gaat om een milieucategorie 3.2 inrichting. Die locatie was niet eens bereikbaar via het water. Naar de mening van eiseres kan de getaxeerde waarde voor een milieucategorie 5-terrein aan het water gelegen, gebaseerd op een milieucategorie 3.2 en niet watergebonden perceel, zonder nadere onderbouwing en op veel te veel vage gronden gebaseerde aannames, niet dienen als basis voor de te taxeren waarde van een milieucategorie 5-inrichting.

Eiseres acht verder de toegepaste 20%-opslag, gebaseerd op de WOZ-taxatiewijzer vanwege de ligging aan het water, onduidelijk en wijst vervolgens op een tweetal vergelijkbare casusposities met een hogere opbrengst per m2. Op basis van een gemiddelde komt eiseres op een grondprijs van € 320,- per m2, zodat de planologische verslechtering uiteindelijk op

€ 14.083.980,- uitkomt.

Verweerder merkt allereerst op dat de StAB terecht stelt dat het bp flexibeler is in de mogelijkheden om het perceel in te richten. De omstandigheid dat de meer efficiënte bebouwingsmogelijkheden het verlies ruimschoots compenseren, wordt echter niet vertaald in een correctie op de taxatie, hetgeen niet consistent is.

Verweerder merkt daarnaast op dat hij de heer Magermans, register-taxateur bij VTA Taxateurs&Adviseurs (VTA) heeft verzocht een contra-taxatie op te stellen. Daarin is vastgesteld dat in de waardering voor de planologische wijziging geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat het gedeelte met de bestemming “Water” een veel lagere waarde heeft dan het grondperceel. Daarvoor heeft VTA een correctie aangebracht zodat de waarde voor de planologische wijziging niet € 7.655.000,- bedraagt maar € 6.910.000,-. Daarnaast volgt uit de contra-taxatie dat het bedrijfscomplex zijn hoogste marktwaarde ontleent aan voortgezet gebruik. Nu deze waarde is vastgesteld op € 7.655.000,=, is deze hoger dan voor de planologische wijziging, waardoor er van schade geen sprake kan zijn.

In haar verslag van 22 maart 2016 heeft de StAB in reactie op de betogen van eiseres en verweerder meegedeeld dat de vragen met betrekking tot de taxatie naar Verhagen zijn gestuurd. Verhagen heeft op 18 april 2016 gereageerd. Ter zake van het betoog van eiseres heeft Verhagen verklaard dat er inderdaad weinig locaties met milieucategorie 5 beschikbaar zijn, maar dat de vraag ernaar ook beperkt is. Gezien het feit dat weinig milieucategorie 5-bedrijfstypen ook nog watergebonden zijn, leidt deze schaarste niet tot een hogere waarde ten opzichte van de gronden waar milieucategorie 3 is toegestaan.

Voorts geeft Verhagen aan dat hij bij het bepalen van de waarde van het bedrijfsterrein aan groot water en bedrijfsterrein dat niet aan groot water is gelegen, gebruik heeft gemaakt van de taxatiewijzer van de VNG. Daarnaast is op basis van vele waarnemingen een procentueel verschil tussen de waardes van aan groot water gelegen terreinen en niet aan water gelegen terreinen vast te stellen. Dit percentage van 20 is als opslag gebruikt bij het vaststellen van de marktwaarde voor het perceel van eiseres. De door eiseres aan de orde gestelde referentieobjecten zijn naar zijn mening niet vergelijkbaar. Bijvoorbeeld omdat aldaar sprake is van een bouwhoogte van 25 meter terwijl de bouwhoogte op het terrein van eiseres maximaal 15 meter is. Verder heeft Verhagen in zijn rapportage door middel van een aantal recente praktijkvoorbeelden verklaard dat de door eiseres gestelde grondprijzen niet reëel te achten zijn.

Wat betreft het betoog van verweerder heeft Verhagen ter zake van de bouwmogelijkheden opgemerkt dat er geen sprake is van een nadeel en evenmin van een voordeel. De verlaging van het maximale bebouwingspercentage is niet relevant, omdat in de praktijk een bebouwingspercentage van circa 70 het maximaal haalbare is. Tegelijkertijd is de mogelijkheid van een efficiëntere indeling van het terrein evenmin aan te merken als een voordeel, dat vertaald wordt in de taxatie.

Wat betreft de lagere waarde van gronden met een waterbestemming stelt Verhagen dat voor de oude planologische situatie een tweedeling is gemaakt tussen de optimale rechthoekige bouwkavel en de randen (buitenterrein). Daar is (reeds) een lagere (basis)waarde aan toegekend (30% van het terrein).

Verhagen stelt verder dat van voortgezet gebruik geen sprake kan zijn, omdat de toegelaten milieucategorieën zijn afgewaardeerd van 5 tot 3, terwijl categorie 3-bedrijven kleiner zijn en er geen vraag bestaat naar dergelijke grote kavels met deze omvangrijke bebouwing. Bij een voortgezet gebruik zou de onroerende zaak dus als zeer incourant moeten worden aangemerkt. De marktwaarde bij voortgezet gebruik is dus de getaxeerde waarde na de planologische wijziging. Wanneer in dit verband overigens de redenering van VTA gevolgd zou worden, zou er volgens Verhagen per definitie nooit sprake zijn van waardedaling bij een planologische wijziging.

In zijn reactie op de nadere rapportage van Verhagen heeft VTA gesteld dat de bestemming “water” noch als bouwkavel noch als buitenterrein in gebruik kan worden genomen. De verdeling 70-30 en de grondprijs van € 155,- per m2 wordt niet door VTA bestreden. Verhagen berekent dit echter ten onrechte over het volledige kavel van

38.965 m2 en komt dan uit op een totale grondprijs van € 6.039.575,-. VTA stelt dat er sprake is van 6.200 m2 aan bestemming water, waardoor er slechts sprake is van 32.765 m2 aan bouwkavel met buitenterrein. De grondwaarde van de bouwkavel met buitenterrein (voor planologische wijziging) dient dan als volgt te worden berekend: 32.765 m2

(38.965 m2 – 6.200 m2 water) x € 155 = € 5.087.575, in plaats van 38.965 m2 x € 155,- =

€ 6.039.575,-. VTA komt met eenzelfde grondprijs uit op een totaal van € 5.078.575,-. Daar komt de waarde van de bestemming “Water” bij ad (6.200 x € 35,-=) € 217.000,-, hetgeen neerkomt op een totale grondprijs van € 5.295.575,-.

VTA constateert dat als gevolg van het wijzigen van de bestemming “Water” in de bestemming “bedrijventerrein” een planologisch voordeel ontstaat.

Dat volgens Verhagen het voortgezet gebruik van het perceel inclusief opstallen geen optie zou zijn acht verweerder opvallend. Eiseres verricht immers in hoofdzaak activiteiten die onder milieucategorie 3 vallen. Volgens een recente uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:795, r.o. 14, wordt het terugbrengen van de toegestane milieucategorie niet als planologisch nadeel aangemerkt. Bijzonder is daarbij is dat Verhagen in die uitspraak de taxatie heeft opgesteld en thans een andere redenering aanhoudt.

Eiseres begrijpt niet waar Verhagen zich op baseert wat betreft de geringe vraag naar milieucategorie 5-locaties. Volgens eiseres is er sprake van schaarste. Dit leidt tot hogere waardes. Zij verwijst hierbij naar de door haar in dit verband aangedragen referentietransacties. Ten aanzien van het aangevoerde argument dat deze transacties niet vergelijkbaar zouden zijn wegens onder meer verschillende bouwmogelijkheden merkt eiseres op dat het verschil in bouwhoogten qua grondprijs van relatief belang is. Eiseres meent verder dat Verhagen (dan wel de StAB) ten onrechte de door haar naar voren gebrachte referentietransacties buiten beschouwing heeft gelaten. Deze zouden juist als uitgangspunt moeten dienen. Nu heeft Verhagen de waarde op slechts één transactie gebaseerd met milieucategorie 3.2 en niet aan water gelegen. Deze locatie kan dan niet als vergelijkingsobject worden gekwalificeerd waarmee de waardebepaling van het perceel kan worden gestaafd.

Voor de door eiseres aangedragen twee objecten inclusief de door eiseres betwiste redenering van Verhagen resteert een gemiddelde waarde van € 268,- per m2 voor de referentietransacties. Dit betekent een aanzienlijk hoger bedrag dan door Verhagen geadviseerd, zijnde een bedrag ad € 155,- per m2.

De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat het verslag van de StAB dienaangaande en de taxatie van Verhagen, inclusief diens reactie op de zienswijzen van eiseres, zodanige gebreken bevatten dat zij deze niet aan haar oordeelsvorming ten grondslag zou mogen leggen.

Het waarderen van onroerende zaken is in beginsel een objectieve bezigheid, maar dat laat onverlet dat een taxatie altijd een zekere mate van subjectiviteit kent, met name ten aanzien van objecten die bijzonder in hun aard zijn, zoals het onderhavige object. Volgens vaste rechtspraak is van belang dat inzichten van een taxateur in een geval als dit zijn gebaseerd op diens kennis en ervaring, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:54).

De taxatiemethode is vervolgens een middel om deze inschatting te controleren en te onderbouwen. Daarbij gelden voor alle elementen van de taxatiemethode marges, omdat taxeren geen exacte wetenschap is. De onderhavige taxatie is verricht door een registermakelaar taxateur. Uit de adviezen van Verhagen volgt welk object ter referentie is gebruikt en dat rekening is gehouden met verschillen tussen dit referentieobject en het te taxeren object. Er is gecorrigeerd naar de situatie ter plaatse en de vorm van het object. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Verhagen in dit geval het aanzienlijke verschil tussen de door haar vastgestelde waardebepaling en die van eiseres voldoende gemotiveerd. Daarbij geldt dat er altijd een zekere bandbreedte bestaat indien een dergelijk object door meerdere deskundigen wordt gewaardeerd.

Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval voldaan aan de eis dat de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is. De rechtbank ziet in de kritiek van eiseres dan ook geen aanleiding om het StAB-rapport, inclusief de taxatie van Verhagen, op dit punt niet te volgen.

De rechtbank merkt in hetgeen verweerder in dit verband heeft aangevoerd allereerst op dat verweerder diens bij het bestreden besluit ingenomen standpunt, dat de (vermeende) geleden schade (deels) anderszins is verzekerd, niet meer handhaaft.

De rechtbank stelt daarnaast vast dat de deskundigen Verhagen en VTA ieder op hun eigen wijze invulling geven aan de vaststelling van de marktwaarde van het totale object per peildatum. Verhagen komt daarbij eerst uit op een grondprijs van € 195,- per m2. Deze prijs corrigeert Verhagen door de kavel vanwege diens grillige vorm rechthoekig te maken. Daardoor resteert er van het perceel van 39.000 m2 een rechthoek van 27.500 m2 ad € 195,- per m2. Hetgeen resteert (30% van het terrein) wordt als buitenterrein aangemerkt met een grondprijs van slechts € 25,- per m2, waarna Verhagen vooralsnog uitkomt op een gemiddelde grondwaarde van € 145,- per m2. Vanwege diverse factoren wordt deze grondprijs nadien gecorrigeerd naar € 155,- per m2.

VTA gaat uit van dezelfde grondprijs van € 155,- per m2 en stelt vervolgens dat Verhagen vergeet dat er op het terrein voor 6.200 m2 de bestemming “water” rust, die een lagere waarde heeft, namelijk € 35,- per m2, zodat Verhagen ten onrechte over de volledige kavel van 38.965 m2 op een totale grondprijs van € 6.039.575,- komt. Volgens VTA is de totale grondprijs (32.765 m2 x € 155 = € 5.087.575,-) + (6.200 x € 35 = € 217.000,-) = € 5.295.575.

De rechtbank kan VTA hierin niet volgen. In de eerste plaats is de grondprijs door Verhagen vastgesteld op basis van een abstracte berekening. Sprake is van een fictie, waarbij de werkelijke locatie is losgelaten. Verhagen heeft door het vervormen van de feitelijke situatie 30% van de kavel aanzienlijk lager gewaardeerd. De precieze locatie is niet relevant omdat de planologische mogelijkheid aanwezig is om ook bebouwing op te richten op het zogenoemde buitenterrein. Dit wordt ondersteund door de feitelijke situatie, waarbij bebouwing ook daadwerkelijk is opgericht op deze gronden. Door deze benaderingswijze heeft Verhagen de oorspronkelijke referentieprijs van de grond van € 195,- per m2 verlaagd naar een gemiddelde prijs van € 145,- per m2.

VTA past vervolgens aan de hand van deze (reeds verlaagde) grondprijs nogmaals een verlaging toe voor 6.200 m2 met de bestemming “Water”. VTA miskent hiermee dat in de grondprijs van € 145,- (fictief gezien) het gedeelte van de bestemming “Water” (op welke bestemming overigens mag worden gebouwd) al is verdisconteerd. Het wederom toepassen van een verlaging van de grondprijs voor de gronden met de bestemming “Water” acht de rechtbank zonder enige grond.

De rechtbank kan daarnaast Verhagen volgen in zijn conclusie onder randnummer 8.1.4, dat van voortgezet gebruik geen sprake kan zijn. De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:795, treft geen doel. In deze uitspraak was het perceel in de oude situatie bestemd voor een aannemingsbedrijf. Deze kan binnen de nieuwe milieucategorie zijn bedrijfsactiviteiten gewoon blijven uitoefenen. In dit geval is er echter sprake van een milieu 5-categorie inrichting die naar milieucategorie 3 gaat, zodat van een gelijk geval (en voortgezet gebruik) geen sprake kan zijn. Dat eiseres, naar verweerder stelt, op basis van de gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan in hoofdzaak activiteiten verricht die onder milieucategorie 3 vallen, kan niet anders dan als zeer incourant worden aangemerkt.

Het vorenstaande betekent dat de rechtbank de StAB volgt in haar conclusie dat de waardevermindering van het object als gevolg van de planologische wijziging per peildatum op € 1.375.000,- vastgesteld dient te worden.

Normaal maatschappelijk risico II (in concreto)

9. Wat betreft het normaal maatschappelijk risico heeft de StAB overwogen dat er sprake is van directe schade in de vorm van het vervallen van toegestane bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 4 en 5. De schade bedraagt € 1.375.000,-. Dit is een waardedaling van afgerond 18%. In zoverre is er sprake van een aanzienlijk effect, aldus de StAB.

De StAB stelt verder dat een waardedaling van 5% als relatief zwaar kan worden aangemerkt. De StAB verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2071. Uit de jurisprudentie kan voorts worden opgemaakt dat deze drempel van 5% van toepassing is indien de ongunstige planologische ontwikkeling geheel in de lijn van verwachtingen lag. Nu geconstateerd is dat in het onderhavige geval de ontwikkeling deels in de lijn der verwachtingen lag kan, aldus de StAB, in dit geval het normaal maatschappelijk risico op 3% van € 7.655.000,- worden gesteld. Ofwel een bedrag van ongeveer € 230.000,= komt voor rekening van eiseres.

De rechtbank ziet, mede in het licht van hetgeen onder de randnummers 7.1 tot en met 7.3.7 is overwogen, geen aanleiding de StAB hierin niet te volgen.

10. De rechtbank is, op grond van al hetgeen hierboven onder de rechtsoverwegingen 4 tot en met 9.1 is overwogen, van oordeel dat genoegzaam is komen vast te staan dat de waardevermindering van het genoemde object met opstallen € 1.375.000,- bedraagt. Nu het normaal maatschappelijk risico op een bedrag van € 230.000,- is vastgesteld leidt het voorgaande tot de conclusie dat aan eiseres in totaal € 1.145.000,- dient te worden vergoed, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de ontvangst van de aanvraag.

11. Het voorgaande en hetgeen is overwogen onder randnummer 3 leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond te verklaren, dat besluit te herroepen en aan eiseres een tegemoetkoming in planschade op basis van artikel 6.1 van de Wro toe te kenen van € 1.145.000,- te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de ontvangst van de aanvraag.

12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.736,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting en 2 x 0,5 punt voor het geven van nadere schriftelijke inlichtingen, met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1). De overige door eiseres vermelde kosten komen ingevolge artikel 2, eerste lid, en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in samenhang met artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, voor vergoeding in aanmerking tot een bedrag van € 620,52 [ [naam 1]

3 x € 75,- en [naam 2] 3 x (max) € 116,09].