Einde inhoudsopgave
Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/I.4.1
I.4.1 De grondslagen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging
mr. D.W.M. Wenders, datum 27-09-2010
- Datum
27-09-2010
- Auteur
mr. D.W.M. Wenders
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Barkhuysen & Van Emmerik geven een aantal mogelijke verklaringen voor het niet opnemen van een dergelijk recht in de Grondwet, zie: T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 'Het recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Nederlandse Grondwet?', in: T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.P. Loof, Geschakeld recht. Verdere studies over Europese grondrechten ter gelegenheid van de 70' verjaardag van profmr. E.A. Alkema, Deventer: Kluwer 2009, p. 15 e.v. Zie verder nog: T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik, J.H. Gerards, De toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Grondwet? Behoeft de Nederlandse Grondwet aanvulling met een recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces?, Deventer: Kluwer 2009, p. 9-22; Jansen 2004, o.m. p. 5 en 9; B.W.N. de Waard, `De grote ogen van de grondwetgever', in: De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg (Burkens-bundel), J.B.J.M. ten Berge, P.J.J. van Buuren, H.R.B.M. Kummeling, B.P. Vermeulen red.), Zwolle, W.E.J. Tjeenk Willink 1995, p. 435 e.v.
Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 17-21; L.F.M. Verhey, De onafhankelijkheid van de rechter naar Nederlands recht (preadvies Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland), Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2001, p. 24; De Waard 1995, p. 446450. Zie verder de par. 4.3.3, 4.3.6 en 4.3.7 waarin deze eisen behandeld worden.
Dat hoofdstuk is ook grotendeels van overeenkomstige toepassing verklaard op de procedures bij de andere bestuursrechtelijke rechtscolleges in eerste aanleg en in hoger beroep. Zie: art. 36 en 39 Wet RvS, art. 17 en 21 Beroepswet, art. 19 en 22 Wbbo. In het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht is overigens in hfst. 8 van de Awb een afzonderlijke afdeling over hoger beroep, afdeling 8.4, voorzien waarin de bepalingen uit afd. 8.18.3, die zien op het beroep in eerste aanleg bij de rechtbank, voor het grootste deel van toepassing worden verklaard, Kamerstukken 112009/10, 32 450, nrs. 1-3.
Zoals bekend zijn reguliere belastinggeschillen en geschillen inzake toelating, verblijf en uitzetting van vreemdelingen, uitgezonderd van de werking van art. 6 EVRM. Dat gold ook voor ambtenarengeschillen maar het EHRM heeft dienaangaande recent zijn jurisprudentie aangepast. Zie hierna noten 28 en 29 voor de betreffende jurisprudentie.
Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 4041; Barkhuysen & Van Emmerik 2009, p. 38; Jansen 2004, p. 103-108; De Waard 1995, p. 443-444.
Zie uitvoeriger over de voor- en nadelen van codificatie van een recht op toegang tot de rechter of een eerlijk roces: Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 33-41; Barkhuysen & Van Emmerik 2009, p. 33-39.
De Waard 1995, p. 443-444. In vergelijkbare zin: Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 34-36; Barkhuysen & Van Emmerik 2009, p. 35-36; Jansen 2004, p. 10.
Zie ook Van der Pot/Donner waarin gesteld wordt dat er alle aanleiding bestaat naast de bepalingen in de Grondwet en het EVRM een ongeschreven recht op behoorlijke rechtspraak aan te nemen, Van der Pot/Donner 2006, p. 605.
Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 37; Barkhuysen & Van Emmerik 2009, p. 35.
Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 35-36.
Persbericht 9 juli 2009 te raadplegen op de website van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninksrijksrelaties; Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet van 8 juli 2009, gepubliceerd in Stcrt. 2009, nr. 10354. Voor de leden van de commissie, zie: Regeling benoeming leden staatscommissie Grondwet van 6 juli 2009, gepubliceerd in Stcrt. 2009, nr. 10355.
Zie art. 2 onder c, van het Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet van 8 juli 2009, gepubliceerd in Stcrt. 2009, nr. 10354.
Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nrs. 1-6. Zie ook: Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 7; Barkhuysen & Van Emmerik 2009, p. 13.
Art. 4 van het Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet.
Art. 137 GW.
De Waard 1987, p. 7.
De Waard wijst erop dat de beginselen van behoorlijke rechtspleging nog geen gemeengoed in de jurisprudentie zijn geworden, hoewel er uitspraken aan te wijzen zijn waarbij de rechter door die beginselen lijkt te zijn geïnspireerd. Anderzijds wijst hij ook op uitspraken waarbij de beginselen lijken te worden genegeerd of ontkend, De Waard 1987, p. 100.
Widdershoven 1989, p. 113; Van Dijk 1983, p. 31-32. Zie recent over de vraag of het EVRM minimumnormen bevat: A.A. Lawson, 'Boven het maaiveld. Over de 'ruimhartige toepassing van het EVRM door nationale rechters', in: T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.P. Loof, Geschakeld recht. Verdere studies over Europese grondrechten ter gelegenheid van de 70- verjaardag van profmr. E.A. Alkema, Deventer: Kluwer 2009, p. 307 e.v.
Zie bijvoorbeeld: Rb. Den Haag, zittingsplaats Haarlem, 10 januari 2008, JV 2008/217; AbRvS 25 maart 2003, JV 2003/191 m.nt. PB onder verwijzing naar de uitspraak van het EHRM waarin het bepaalde dat geschillen inzake de toelating, verblijf en uitzetting van vreemdelingen buiten de reikwijdte van art. 6 EVRM vallen, zie noot 28.
Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 648; Jansen & Wenders 2006, p. 1123; D. Brugman, 'Ambtshalve toetsing afgebakend. De plaats van ambtshalve toetsing in het bestuursprocesrecht in nationaal- en Europeesrechtelijk perspectief, NTB 2005, p. 266.
In enkele gevallen ziet de bestuursrechter aanleiding om ambtshalve na te gaan of de goede procesorde of beginselen van behoorlijke rechtspleging in acht zijn genomen: CRvB 17 juli 2007, JB 2007/175. Ook lijkt in sommige gevallen ambtshalve doorbreking van een appelverbod wegens schending van fundamentele rechtsbeginselen, zoals het beginsel van hoor en wederhoor, plaats te kunnen vinden: AbRvS 15 augustus 2001, AB 2001/328 m.nt. P.A. Willemsen.
Jansen & Wenders 2006, p. 1123-1124; Brugman 2005, p. 272.
AbRvS 1 juli 2009, LJN BJ1126 (zaakar. 200805262/1/M2).
Zie nader de paragrafen waarin deze eisen aan bod komen, par. 4.3.4 tot en met 4.3.7.
Voor reguliere belastinggeschillen: EHRM 21 juli 2001, Ferrazzini t. Italië, EHRC 2001/57 m.nt. Heringa; AB 2004/400 m.nt. Barkhuysen; NJ 2004/435 m.nt. Alkema. Voor vreemdelingrechtelijke geschillen: EHRM 5 oktober 2000, Maaouia t. Frankrijk EHRC 2000/84 m.nt. Heringa; AB 2001/80 m.nt. Battjes.
EHRM 19 april 2007, Vilho Eskelinen e.a. t. Finland, EHRC 2007/82 m.nt. Geurink; AB 2007/317 m.nt. Barkhuysen en Van Emmerik; JB 2007/98; NJ 2007/375 m.nt. Alkema; NJCM-Bulletin 2007 p. 697 e.v. m.nt. Van Dijk.
Vgl. ook: Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009, p. 25; Barkhuysen & Van Emmerik 2009, p. 28; T. Barkhuysen, Eenheid en coherentie van rechtsbescherming in de veellagige Europese rechtsorde (oratie Leiden), Deventer: Kluwer 2006, p. 23; P. van Dijk, `De toegang tot de rechter — een Straatsburgse springprocessie', NJCM-Bulletin 2003, p. 960; Verhey 2001, p. 23.
PG Awb II, p. 77.
Vgl.: Jansen 2004, p. 8; Widdershoven 1989, p. 112-113; Hirsch Ballin 1983, p. 16 e.v.; Van Dijk 1983, p. 31.
De Afdeling heeft bijvoorbeeld in vreemdelingrechtelijke geschillen beroepen op art. 6 EVRM of daarin neergelegde eisen afgewezen vanwege het enkele feit dat art. 6 EVRM niet van toepassing is op dat soort geschillen, zie: AbRvS 27 januari 2003, AB 2003/286 m.nt. BPV.
Deze ontwikkeling begon min of meer impliciet in: AbRvS 20 juni 2007, JV 2007/348; Rb. Den Haag, neven-zittingsplaats A'dam, 10 september 2008, AB 2008/337 m.nt. AMLJ. Daarna: AbRvS 20 mei 2009, JB 2009/167 m.nt. red; AbRvS 4 maart 2009, JB 2009/82 m.nt. red; AbRvS 28 januari 2009, LJN BH1101; AbRvS 3 december 2008, JB 2009/13; AB 2009/70 m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik.
Zie hierover nog nader par. 4.3.8.
De Werd merkt zulks bijvoorbeeld op ten aanzien van de concepten onafhankelijkheid en onpartijdigheid in de jurisprudentie van het EHRM, De Werd 1999, p. 42. Overigens ligt de oplossing daarvoor zijns inziens niet zozeer in een eigen benadering of nationale ontwikkeling van die eisen maar in maatregelen om de effectiviteit van het EVRM voor de (nationale) rechtspleging te vergroten.
Hiermee doelt Polak niet per definitie op de procesregelingen zoals wij die tegenwoordig kennen van de verschillende bestuursrechterlijke instanties, zoals de Landelijke procesregeling bestuursrecht 2008, Stcrt. 2008, 114, en de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006, Stcrt. 2005, 250. Polak bedoelt met die eis vooral aan te geven dat de te volgen procedure schriftelijk dient te worden vastgelegd. Hij gaat niet in op de vraag in wat voor soort regeling die procedure dan moet worden vastgelegd.
Polak 1976, p. 14-17.
Polak 1968, p. 417.
Van Maarseveen & Stout, p. 199.
Van Maarseveen & Stout, p. 199.
Zie bijvoorbeeld: HR 29 maart 1985, NJ 1986/242 m.nt. WHH en LWH; HR 20 januari 1984, NJ 1984/388; HR 26 juni 1981, NJ 1982/450. Zie verder de verwijzingen naar jurisprudentie in: Van Maarseveen & Stout 1979,p.198.
De Waard 1987, p. 124.
De Waard 1987, p. 99-101.
De Waard 1987, p. 6-7.
De Waard 1987, p. 124.
Zie par. 1.2 van dit deel.
Vgl. ook: Bovend'Eert 2008, p. 256. Enkele spaarzame voorbeelden waarin beoordeeld werd of sprake was van schending van een beginsel van behoorlijke rechtspleging (zonder dat art. 6 EVRM daarbij betrokken werd): CRvB 21 oktober 2003, AB 2004/126 m.nt. BdeW; Hof Leeuwarden 20 maart 2002, AB 2002/316 m.nt. AMLJ.
Bovend'Eert 2008, p. 256.
Vgl. ook: Brenninkmeijer 1998, p. 20.
Een grondrecht op behoorlijke rechtspraak
Voordat nader wordt ingegaan op de verschillende te onderscheiden beginselen van behoorlijke rechtspleging, worden enkele algemene opmerkingen gewijd aan de ongeschreven en geschreven grondslagen voor deze beginselen en de algemene vraag waarop het recht op een eerlijk proces of behoorlijke rechtspraak in het Nederlandse bestuursrecht is gebaseerd.
In onze nationale Grondwet is een grondrecht op een eerlijk proces of behoorlijke rechtspraak niet neergelegd.1 De Grondwet bevat slechts in artikel 121 enkele eisen met betrekking tot behoorlijke rechtspleging, zoals de openbaarheid van de behandeling van de zaak en de uitspraak alsmede het motiveringsbeginsel. Ook zijn er waarborgen voor de onafhankelijkheid van rechtspraak in artikel 117 van de Grondwet neergelegd. Voor de bestuursrechterlijke instanties die niet tot de rechterlijke macht behoren, gelden die eisen grotendeels niet.2 In verschillende andere wetten zijn echter voorschriften en eisen te vinden die een behoorlijke procesgang bij de bestuursrechter beogen te waarborgen. Voor de bestuursrechter kan gewezen worden op met name hoofdstuk 8 van de Awb, waarin de procedure bij de rechtbank geregeld is.3 Daarnaast bevat artikel 6 EVRM als ieder verbindende verdragsbepaling rechtsnormen voor een behoorlijk proces, die ook voor de meeste geschillen in het bestuursrecht gelden.4
Ofschoon een behoorlijke procesgang bij de bestuursrechter daarmee verzekerd lijkt, is het een gemis dat de Grondwet niets bepaalt over een recht op een eerlijk proces (en/of recht op toegang tot een rechter). Er is in de literatuur reeds verscheidene malen op gewezen dat het de voorkeur verdient een met artikel 6 EVRM vergelijkbaar grondrecht in de Grondwet vast te leggen.5 Daarvoor zijn verschillende redenen aan te voeren, maar hierna worden slechts die redenen aangestipt die van belang kunnen zijn in het kader van dit onderzoek.6 De Waard wijst er onder meer op dat het opnemen van een grondrecht op toegang tot een eerlijk proces een uitdrukkelijke erkenning van dat recht zou inhouden. Tevens zou daardoor de reikwijdte van dat grondrecht in bestuursrechtelijke geschillen niet meer beperkt zijn, omdat we niet meer aangewezen zouden zijn op artikel 6 EVRM.7 Voor de gelding van die eisen voor de procedures die buiten het toepassingsbereik van die verdragsbepaling vallen, zijn wij thans inderdaad — voor zover al sprake is van erkenning van die ongeschreven eisen — aangewezen op ongeschreven recht.8 Opname van een grondrecht op behoorlijke rechtspraak in de Grondwet zou daaraan een einde kunnen maken. Ook wijst De Waard erop dat vastlegging van een recht op toegang tot de rechter in de Grondwet zou kunnen leiden tot een concretere uitwerking van het grondrecht, zolang de minimumeisen die artikel 6 EVRM stelt maar in acht worden genomen. Voorts kunnen in de Grondwet waar nodig verdergaande eisen gesteld worden dan het geval is in artikel 6 EVRM.9 In elk geval biedt opname van een recht op een behoorlijk proces in de Grondwet en nationale codificatie van dat recht meer mogelijkheden tot rechtsvorming door de nationale rechter op het gebied van de eisen voor behoorlijke rechtspleging10 en tot verdere ontwikkeling van een nationale visie, waarbij beperkingen die voortvloeien uit artikel 6 EVRM geen hindernis meer behoeven te vormen.
Opname van een grondrecht op een behoorlijk proces staat in hernieuwde belangstelling, omdat het kabinet een staatscommissie Herziening Grondwet heeft ingesteld11 die zich ook bezig gaat houden met de verhouding van de grondrechten genoemd in de Grondwet en de uit internationale verdragen voortvloeiende rechten, zoals het recht op een eerlijk proces in artikel 6 EVRM.12 Van de opdracht van de regering aan de staatscommissie maakt tevens de mogelijke opname van een recht op een eerlijk proces en toegang tot de rechter uit.13 Wellicht dat het advies van de staatscommissie aanleiding gaat vormen om de Grondwet op dit punt aan te passen. Vooralsnog ziet het er echter naar uit dat we voor de geschreven grondslag van het recht op een eerlijk proces of op behoorlijke rechtspraak nog enige tijd aangewezen blijven op met name artikel 6 EVRM. Het advies van staatscommissie moet voor 1 oktober 2010 worden uitgebracht.14 Na het uitbrengen van het advies moet nog de herziening van de Grondwet plaatsvinden. De behandeling van een grondwetsherziening neemt nogal wat tijd in beslag alvorens zij in werking kan treden en de uitkomst is onzeker, gelet op het feit dat er in tweede lezing een tweederde meerderheid dient te bestaan voor het voorstel.15
De invloed van artikel 6 EVRM
De nationale ongeschreven beginselen van behoorlijke rechtspleging zijn, zoals hierboven al werd aangegeven, mede of vooral tot ontwikkeling gekomen onder invloed van datzelfde artikel 6 EVRM. In de Nederlandse doctrine is relatief weinig aandacht geweest voor dit onderwerp voordat artikel 6 EVRM een belangrijke plaats in onze rechtsorde had verworven.16 Om die reden hanteert ook De Waard artikel 6 EVRM voor het opsporen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging als leidraad.17 In de jurisprudentie van de nationale rechter zijn de eisen van behoorlijke rechtspleging eveneens pas de afgelopen decennia een belangrijke rol gaan spelen vanwege het veelvuldige beroep dat op artikel 6 EVRM wordt gedaan.18
Hoewel aansluiting bij artikel 6 EVRM in bepaald opzicht noodzakelijk is — namelijk om te waarborgen dat in elk geval aan de daarin gestelde eisen wordt voldaan en om schending van die verdragsbepaling te voorkomen — kleven daaraan ook belangrijke nadelen waar in het kader van dit onderzoek op gewezen moet worden. Het risico bestaat dat deze bepaling en de daarin neergelegde eisen bij uitsluiting als de geldende normen voor behoorlijke rechtspraak worden beschouwd en verdergaande eisen of andere eisen die daarop niet rechtstreeks zijn terug te voeren niet of onvoldoende erkend worden (en schendingen daarvan niet gesanctioneerd worden). Dat is niet wenselijk omdat, zoals bekend, de in deze bepaling (en ook de overige rechten neergelegd in het EVRM) vervatte eisen slechts minimumeisen betreffen waaraan rechtspraak behoort te voldoen.19 Het risico bestaat voorts dat men zich uitsluitend richt op deze bepaling waardoor de ontwikkeling van nationale beginselen van behoorlijke rechtspraak niet van de grond komt en een eigen benadering of visie daarop ontbreekt. Zo wordt een beroep op een (mede) uit artikel 6 EVRM voortvloeiende eis door de bestuursrechter voor geschillen waar die bepaling niet op ziet of niet primair betrekking op heeft, vaak betrekkelijk eenvoudig van de hand gewezen.20 Een nader onderzoek of een norm van ongeschreven nationaal recht in die geschillen geschonden is, vindt veelal niet meer plaats. De bestuursrechter past zijn bevoegdheden op grond van artikel 8:69 Awb eveneens terughoudend toe als het gaat om de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Tot ambtshalve toetsing aan de beginselen van behoorlijke rechtspleging — of artikel 6 EVRM — lijkt de bestuursrechter bijvoorbeeld niet (expliciet) genegen. Naar algemeen aanvaard is, kan ambtshalve toetsing slechts plaatsvinden aan bepalingen van openbare orde.21 De bestuursrechter heeft vooralsnog niet eenduidig aangegeven dat daaronder de beginselen van behoorlijke rechtspleging vallen.22 In de literatuur wordt daar voor gepleit.23 De Afdeling heeft onlangs wel overwogen dat de bevoegdheid tot aanvulling van de rechtsgronden zoals neergelegd in artikel 8:69 tweede lid Awb, als het gaat om de redelijke termijn-eis, ruimhartig moet worden toegepast.24 Tevens heeft de Afdeling aangegeven dat er uitzonderingen bestaan op het uitgangspunt dat de bestuursrechter niet ambtshalve mag toetsen of de redelijke termijn is overschreden.25 Voor de overige eisen van behoorlijke rechtspleging zijn deze kwesties nog niet zo expliciet in de jurisprudentie aan de orde geweest.26 Het zou echter, gelet op het gewicht van die eisen, in de rede liggen dat de bestuursrechter ook ten aanzien van deze eisen zijn bevoegdheid tot aanvullen van de rechtsgronden ruimhartig hanteert.
De focus op artikel 6 EVRM leidt, vanwege de beperkte reikwijdte van die bepaling27, tot een onderscheid inzake de toepasselijke behoorlijkheidsnormen binnen nationale (bestuursrechtelijke) geschillen: procedures inzake reguliere belastinggeschillen en geschillen inzake de toelating, verblijf en uitzetting van vreemdelingen vallen immers buiten het toepassingsbereik van de in artikel 6 EVRM neergelegde eisen.28 Daar komt nog bij dat die bepaling sinds kort volgens het EHRM wel van betekenis is in ambtenarengeschillen, maar uitsluitend voor zover op nationaal niveau toegang tot de rechter is voorzien. Indien dat niet het geval is, moeten er objectieve wonden bestaan die een blokkade van die toegang op nationaal niveau rechtvaardigen.29 Die jurisprudentie heeft voor het Nederlandse bestuursrecht tot gevolg dat 1) er bestuursrechtelijke geschillen bestaan waarop artikel 6 EVRM van toepassing is, 2) er bestuursrechtelijke geschillen bestaan waarop artikel 6 EVRM in het geheel niet van toepassing is en 3) er bestuursrechtelijke geschillen bestaan waarop artikel 6 EVRM uitsluitend van toepassing is, omdat er in het nationale recht in toegang tot de bestuursrechter is voorzien. Het valt te bezien of een dergelijk onderscheid in toepasselijke behoorlijkheidsnormen vanuit het perspectief van rechtseenheid en rechtsgelijkheid gerechtvaardigd is.30 In de toelichting op de Awb is in elk geval aangegeven dat ook in geschillen die niet onder de werking van artikel 6 EVRM vallen toegang tot de rechter gewaarborgd moet worden. De regering acht dat een rechtsstatelijk uitgangspunt.31 Dat kan echter niet alleen voor de eis van toegang tot de rechter onderschreven worden, maar eveneens voor de eisen die gesteld worden in het kader van de behoorlijkheid van de behandeling in die bepaling. Omdat de beginselen van behoorlijke rechtspraak mede een uiting zijn van de rechtsstaatgedachte en bepalend zijn voor het vertrouwen van burgers in de nationale rechtspraak mag een eigen nationale visie daarop ook niet ontbreken.32 De neiging bestaat echter, vooral in de rechtspraak, tot aansluiting bij of zelfs beperking tot de eisen neergelegd in artikel 6 EVRM.33
In het kader van de redelijke termijn-eis is daarentegen sinds kort ook een andere benadering in de jurisprudentie van de bestuursrechter te bespeuren. Volgens de Afdeling behoeft artikel 6 EVRM niet bepalend te zijn voor de geldingskracht van bepaalde daarin neergelegde eisen. De redelijke termijn-eis wordt voortaan ook toegepast op geschillen die buiten de reikwijdte van die bepaling vallen. Rechtsbasis daarvoor is het rechtszekerheidsbeginsel.34 Hoewel deze ontwikkeling in de jurisprudentie moet worden toegejuicht, is de invloed ervan op de ontwikkeling van de (overige) beginselen van behoorlijke rechtspleging en daaruit voortvloeiende eisen waarschijnlijk beperkt. Allereerst omdat de rechtsbasis voor toepasselijkheid van de redelijke termijn-eis het rechtszekerheidsbeginsel is en niet het decisiebeginsel als beginsel van behoorlijke rechtspleging. De rechtszekerheid ligt weliswaar ook ten grondslag aan het beginsel van de redelijke termijn (als onderdeel van het decisiebeginsel) 35, maar de Afdeling refereert in het geheel niet aan eisen of beginselen van behoorlijke rechtspleging. Bovendien wordt voor het bepalen van de immateriële schadevergoeding ook weer sterk aangesloten bij de jurisprudentie van het EHRM in het kader van de redelijke termijn-eis in artikel 6 EVRM. Al met al is de rechtspraak vooralsnog toch vooral gericht op (de jurisprudentie van het EHRM in het kader van) artikel 6 EVRM.
Het is om voornoemde redenen niet wenselijk blind te varen op artikel 6 EVRM en de door het EHRM gestelde eisen op grond van die bepaling. Daartegen pleit ook de omstandigheid dat de interpretatie van het EHRM van de verschillende waarborgen als neergelegd in artikel 6 EVRM niet altijd eenduidig en helder is, waardoor een eigen benadering te meer gemist wordt.36 Desondanks staat niet ter discussie dat de uit artikel 6 EVRM gedestilleerde eisen een aanzienlijke positieve bijdrage hebben geleverd (en leveren) aan de ontwikkeling van de nationale eisen die aan behoorlijke rechtspleging gesteld worden. Vanwege die invloed worden deze eisen ook in dit onderzoek betrokken bij de invulling van de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Op de punten waar een eigen benadering nodig zou zijn in afwijking van of in aanvulling op deze eisen wordt in de betreffende paragrafen gewezen.
Een nationale ongeschreven grondslag
Hoewel artikel 6 EVRM bepalend lijkt te zijn geweest voor de ontwikkeling van beginselen van behoorlijke rechtspleging in de doctrine, zijn er ook aanknopingspunten voor de geldingskracht van die beginselen te vinden in literatuur en jurisprudentie die dateren van vóór de prominente invloed van artikel 6 EVRM. In het al eerder aangehaalde preadvies van J.M. Polak van 1976 worden reeds beginselen van behoorlijke rechtspraak onderscheiden: een schriftelijke procesregeling37, hoor en wederhoor, toegankelijkheid van de stukken, openbaarheid van de behandeling en tijdige, gemotiveerde en openbare uitspraken.38 Polak wijst in 1968 in zijn bijdrage in het NJB zelfs op een wettelijke regeling waarin algemene beginselen van behoorlijke rechtspraak als toetsingsgrond terugkomen: artikel 17 Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie.39 Ook Van Maarseveen en Stout zoeken de grondslag voor de beginselen niet in artikel 6 EVRM en brengen alle te onderscheiden eisen van behoorlijke rechtspraak terug tot twee beginselen, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.40 De eisen die daaronder vallen zijn: de zorg voor hoor en wederhoor, voor de rechten van de verdediging, het waken tegen misbruik van procesrecht, de zorg voor een tijdige beslissing, voor niet-vooringenomenheid en onpartijdigheid en de zorg voor een met redenen omklede beslissing.'41 Voorts heeft de rechter in de periode voorafgaand aan de (aanwijsbare) invloed van artikel 6 EVRM verscheidene malen beginselen van behoorlijke rechtspleging (of daarmee vergelijkbare eisen maar onder een andere aanduiding) erkend of daaraan gerefereerd naast of los van artikel 6 EVRM.42
Uit het bovenstaande blijkt dat voor de beginselen ook een grondslag gevonden kan worden in het nationale (ongeschreven) recht. De ontwikkeling daarvan in het nationale recht lijkt echter doorkruist te zijn door de almaar groeiende betekenis van artikel 6 EVRM voor onze rechtsorde. In literatuur en jurisprudentie van latere datum lijkt artikel 6 EVRM als voornaamste bron te worden beschouwd waaruit de eisen voor behoorlijke rechtspraak kunnen worden afgeleid of is de concrete invulling van die beginselen, zoals De Waard stelt, sterk beïnvloed door die bepaling.43 Dat komt niet alleen doordat een vergelijkbare bepaling in onze Grondwet ontbreekt, zoals hierboven is aangegeven. Ook aan de eisen die wel in de Grondwet zijn neergelegd, zoals de openbaarheidseisen en motiveringsplicht, lijkt minder betekenis toe te komen dan aan de equivalenten daarvan in artikel 6 EVRM.44 Het is met name de onduidelijkheid over de status en het bereik van de beginselen die volgens De Waard heeft bijgedragen aan de beperkte aandacht voor het onderwerp en waardoor de beginselen weinig ingang hebben gevonden.45 De Waard komt dan ook tot een eigen catalogus van beginselen die wel geïnspireerd is door artikel 6 EVRM, maar die ook uitdrukkelijk te herleiden valt tot nationale regelgeving en jurisprudentie.46 Voorts wijst hij er nadrukkelijk op dat de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor hun bestaan niet afhankelijk zijn van artikel 6 EVRM alsmede dat zij buiten de werkingssfeer van die bepaling kunnen worden teruggevonden.47 Sinds zijn onderzoek lijkt de status van de beginselen van behoorlijke rechtspleging als (nationale) rechtsnormen waarvan schending rechtens tot gevolgen moet leiden onomstreden.48 Desalniettemin spelen de beginselen in hun ongeschreven variant, los van artikel 6 EVRM derhalve, nog steeds een betrekkelijk marginale rol in de jurisprudentie en doctrine.49 Dat is, zoals aangegeven, ook te zien in de hiervoor aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling waarin de rechtsbasis voor de redelijke termijn-eis gevonden wordt in het algemene rechtszekerheidsbeginsel. Gelet op de gemeenschappelijke ratio is het jammer dat deze jurisprudentie niet nadrukkelijker in het perspectief van de beginselen van behoorlijke rechtspleging staat. Zeker in vergelijking tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur valt op dat de beginselen van behoorlijke rechtspleging in de rechtspraak nauwelijks of slechts in geringe mate ingang hebben gevonden.50 Daarom is het wenselijk dat de nationale wetgever en (bestuurs)rechter sterker de (verdere) ontwikkeling van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in onze rechtsorde ter hand nemen.51 Dit onderzoek zou ook aan die ontwikkeling kunnen bijdragen omdat de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging niet op voorhand beperkt wordt tot rechtspraak. Voorwerp van onderzoek is juist of die beginselen niet een ruimere betekenis hebben in ons bestuursprocesrecht.