Rb. Amsterdam, 24-09-2019, nr. AMS 19/2058 en AMS 19/2059

Naar aanleiding van een melding van de derde-partij heeft een toezichthouder van de gemeente Den Helder op 18 en 25 september 2017 geconstateerd dat de woning in ‘fel lichtgroen’ is geschilderd. Vervolgens is de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) gevraagd om het uiterlijk van de woning te beoordelen. Het advies van het CRK van 28 september 2017 viel negatief uit. Het college heeft hierop verzoekster op 9 oktober 2017 verzocht om de woning in een andere kleur te schilderen. Verzoekster weigerde dat.

De CRK heeft op 13 februari 2018 uitvoeriger beoordeeld of het uiterlijk van de woning voldoet aan de welstandcriteria. De CRK kwam in een advies opnieuw tot de slotsom dat sprake was van een welstandsexces. Vervolgens heeft het college op 5 juli 2017 de last onder bestuursdwang opgelegd. Een last onder bestuursdwang is een besluit waarmee een bestuursorgaan iemand opdraagt om binnen een bepaalde termijn (de begunstigingstermijn) een overtreding ongedaan te maken (de last). Als diegene die last niet op tijd uitvoert, mag het bestuursorgaan die overtreding zelf beëindigen (de bestuursdwang). Dit staat in de artikelen 5:21 en 5:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

In de last van 5 juli 2017 heeft het college verzoekster opgedragen om, kort gezegd, vóór 1 oktober 2018 de voor- en achtergevel over te schilderen in een andere kleur. Het college heeft daarbij verzocht om die andere kleur tevoren aan de CRK voor te leggen.

Omdat verzoekster het niet met dit besluit eens was, heeft zij daartegen bij het college bezwaar gemaakt. De commissie bezwaarschriften heeft het bezwaar beoordeeld en geadviseerd om de last in stand te laten, met dien verstande dat duidelijk moest worden gemaakt wat van verzoekster werd verwacht. In een besluit van 24 januari 2019 heeft het college dit advies overgenomen en het bezwaar van verzoekster ongegrond verklaard. Het college heeft de last in stand gelaten. Dit besluit wordt een beslissing op bezwaar genoemd. In de beslissing op bezwaar heeft het college een nieuwe begunstigingstermijn gesteld. Verzoekster moest vóór 7 maart 2019 aan de last voldoen.

Verzoekster was het ook niet eens met de beslissing op bezwaar van 24 januari 2019. Daarom heeft zij daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland. Omdat de uitspraak van de rechtbank niet vóór 7 maart 2019 zou worden gedaan, heeft verzoekster ook de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening (een tijdelijke spoedmaatregel) te treffen. Daarmee wilde zij bereiken dat de voorzieningenrechter tot aan de uitspraak op het beroep de werking aan het besluit zou ontnemen. Verzoekster heeft dus twee procedures gestart: de beroepsprocedure tegen het besluit van 24 januari 2019 en het verzoek om voorlopige voorziening over de vraag of dat besluit in afwachting van de uitkomst van de beroepsprocedure moet worden geschorst.

Vervolgens bleek dat de echtgenote van de derde-partij bij de rechtbank Noord‑Holland werkt. De rechtbank Noord-Holland zag daarin aanleiding om de zaak door de rechtbank Amsterdam te laten behandelen.

De voorzieningenrechter in Amsterdam heeft de zaak behandeld op de zitting van 25 april 2019. Verzoekster is toen niet verschenen. Zij liet zich vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college werd vertegenwoordigd door mr. L. Noordeloos. Verder was aanwezig derde-partij [derde-partij] .

Naar aanleiding van wat op de zitting is besproken, heeft de voorzieningenrechter verzoekster en het college gevraagd om de kwestie alsnog onderling op te lossen. Op 10 mei 2019 liet verzoekster weten dat dit niet was gelukt. Vervolgens heeft de voorzieningenrechter besloten om de situatie zelf te gaan bekijken door in Den Helder bij de woning van verzoekster een onderzoek ter plaatse te verrichten. Dit onderzoek ter plaatse vond plaats op 10 september 2019. Daarbij waren verzoekster zelf, haar gemachtigde, de gemachtigde van het college en de derde-partij aanwezig. De voorzieningenrechter heeft vervolgens het onderzoek gesloten en bepaald dat uitspraak wordt gedaan op 24 september 2019.

Uitgangspunt is dat de voorzieningenrechter beoordeelt of, in afwachting van de uitspraak in de beroepsprocedure, een voorlopige voorziening moet worden getroffen. Een voorzieningenrechter kan echter ook onmiddellijk uitspraak doen op het beroep als die zaak voldoende duidelijk is en verder onderzoek niet nodig is. In dat geval hoeft niet meer te worden gewacht op de uitspraak van de rechtbank. Dit is geregeld in artikel 8:86 van de Awb en wordt ‘kortsluiting’ genoemd.

De voorzieningenrechter vindt dat de zaak in de beroepsprocedure voldoende duidelijk is. Het heeft daarom geen zin om een uitspraak op het beroep af te wachten. De voorzieningenrechter zal zelf daarom zowel op het beroep als op het verzoek om voorlopige voorziening uitspraak doen. Daarmee komen beide procedures tot een einde.

4. De voorzieningenrechter zal hieronder de vier kwesties bespreken waar het in deze zaak om gaat.

Leveren de groene voor- en achtergevel een welstandsexces op?

Partijen verschillen in de eerste plaats van mening over de vraag of de groene voor- en achtergevel een welstandsexces opleveren. Het college vindt dat dit wel het geval is. Verzoekster vindt van niet.

Voor de beoordeling is van belang wat er in de Welstandsnota 2015 staat. Welke welstandscriteria heeft de gemeenteraad van Den Helder voor de wijk [woongebied] in die Welstandsnota 2015 vastgelegd? Die houden, voor zover hier van belang, het volgende in.1.

“Woonwijk [woongebied] is eind jaren ’70 gebouwd op het concept van de jachthaven van het [plaats] . Door de geïsoleerde ligging en de toegepaste architectuurstijl heeft de wijk een zelfstandig karakter gekregen.

Criteria:

Materiaal en kleur

- Eigentijdse materiaal- en kleurgebruik is mogelijk.

- Geen sterk contrasterende of felle kleuren. Kleur- en materiaalgebruik is afhankelijk van architectuurstijl in de omgeving. Voor bepaalde woonbuurten, zoals [woongebied] en [woongebied] , zijn gekleurde gevels juist kenmerkend.”

De Welstandsnota 2015 kent ook een excessenregeling:2.

“Volgens artikel 12, lid 1 van de Woningwet mag een bestaand bouwwerk niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria zoals opgenomen in deze welstandsnota. Als er sprake is van in ernstige mate strijd met redelijke eisen van welstand is er sprake van een exces.

Bij het toepassen van deze excessenregeling wordt het criterium gehanteerd dat bij een bouwwerk of deel daarvan sprake moet zijn van onmiskenbare strijdigheid met de in deze nota opgenomen criteria, en/of een buitensporigheid in het uiterlijk die ook voor niet-deskundigen duidelijk is en die afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Een exces heeft vaak betrekking op:

Verzoekster voert aan dat de wijk [woongebied] is geïnspireerd door het [plaats] , waar de huizen felgekleurd zijn. Dat is maar ten dele juist. Het zou kunnen dat in [plaats] felgekleurde huizen zijn, maar uit de Welstandsnota 2015 blijkt niet dat de jachthaven van [plaats] , waarop het concept van de wijk [woongebied] is gebaseerd (ook) felgekleurd is. Verder merkt verzoekster terecht op dat de Welstandsnota 2015 vermeldt dat voor bepaalde woonbuurten, zoals [woongebied] , gekleurde gevels juist kenmerkend zijn. Maar in de criteria voor deze wijk staat ook dat sterk contrasterende of felle kleuren niet zijn toegestaan. In de excessenregeling is dat nog eens herhaald. Gevels mogen dus volgens de Welstandsnota 2015 wel gekleurd zijn, maar niet sterk contrasterend of in felle kleuren. In de Welstandsnota 2015 is niet gespecificeerd welke kleuren of tinten aan de welstandscriteria voldoen.

In het eerste advies van de CRK van 28 september 2017 staat het volgende.

“De buurt [woongebied] kenmerkt zich door geschilderde woningen in verscheiden lichte (wit)tinten. Deze kleurstelling zorgt voor de karakteristieke uitstraling van een vakantiedorp aan de Middellandse zee. Dat de woning in zeer fel geel/groene kleur is geschilderd, is in ernstige mate niet passend in deze omgeving. Met een heel licht pastelgroen zou de woning zich in de omgeving voegen, maar de nu aangebrachte kleuren zijn te opvallend: de woning is een dissonant in de omgeving, de woning voldoet niet aan de redelijke eisen van welstand. Er is hier sprake van een exces.”

In het tweede welstandsadvies van 13 februari 2018, waarop het college het besluit heeft gebaseerd, komt de CRK tot de slotsom dat de gevels van verzoekster voor deze locatie in een te felle kleur zijn geschilderd. De algehele uitstraling van deze gevels is ook voor een niet-deskundige duidelijk buitensporig. Door de voorliggende uitvoering van de aan de openbare ruimte gelegen voor- en achtergevel wordt de kwaliteit van de openbare ruimte in ernstige mate aangetast. Het geheel voldoet niet aan redelijke eisen van welstand. Er is sprake van een exces, aldus de CRK.

Verzoekster heeft een tegenadvies van een andere deskundige overgelegd, namelijk een advies van 28 februari 2019 van ir. H. van Zeijl, architect bij Équipe voor Architectuur en Urbanisme. Dit advies houdt in dat andere gekleurde gevels in het verleden en het heden maken dat het groen van de woning van verzoekster in harmonie is met de historische omgeving. Van Zeijl baseert zich op een vergelijking van de helderheid- en verzadigingswaarden van het groen op de gevels van verzoekster en het bordeauxrood en donkergrijs op andere gevels.

De CRK heeft op 26 maart 2019 op het tegenadvies gereageerd. In die schriftelijke reactie handhaaft de CRK het standpunt dat door het groen op de woning van verzoekster de samenhang van de wijk verloren gaat. De CRK gaat in de reactie ook in op de door Van Zeijl gemaakte vergelijking met de andere gekleurde gevels in de wijk. De CRK beaamt dat een aantal van de gevels niet passend is en volgens de welstandscriteria niet zijn toegestaan, maar dat die niet allemaal als exces kunnen worden aangemerkt. Om te bepalen of een andere gevel een exces oplevert zal het geval aan de CRK ter beoordeling moeten worden voorgelegd. Dat is niet gebeurd, aldus de CRK.

De voorzieningenrechter vindt dat de CRK het tegenadvies met haar reactie voldoende heeft weerlegd. Het tegenadvies maakt dan ook niet dat het CRK-advies niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Het advies vertoont ook in ander opzicht geen gebreken. Het college mocht de last dan ook op dit advies baseren.

Daar komt bij dat de norm is dat ook voor een niet-deskundige duidelijk is dat het uiterlijk van de woning in relatie tot de omgeving buitensporig is. De voorzieningenrechter heeft het uiterlijk van de woning van verzoekster in ogenschouw genomen. De voorzieningenrechter heeft waargenomen dat het groen op de gevel erg fel is en dat de kleuren op andere gevels in de omgeving niet zo fel zijn. De woning van verzoekster wijkt in dat opzicht buitensporig af van de andere huizen in de wijk. De woningen met de rode en donkergrijze gevels wijken eveneens af van de omgeving, maar niet buitensporig omdat die kleuren niet fel zijn zoals het groen op de woning van verzoekster.

De voorzieningenrechter merkt overigens op dat de Welstandnota 2015, de CRK en het college niet eisen dat de woningen in de wijk [woongebied] in pasteltinten moeten zijn geschilderd. In het CRK advies van 28 september 2017 is een ‘heel lichte pasteltint’ slechts genoemd als mogelijkheid van een groene kleur die wel aan de welstandscriteria zou voldoen. Het college heeft op 7 maart 2018 in het voornemen tot oplegging van de last vermeld dat verzoekster het welstandsexces kan opheffen door de woning in een pasteltint te verven, maar ook dat betekent niet dat uitsluitend pasteltinten in de wijk zijn toegestaan.

De voorzieningenrechter komt tot de slotsom dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat sprake is van een welstandsexces en van overtreding van artikel 12 van de Woningwet. Het college was daarom op grond van artikel 13a en 15 van de Woningenwet bevoegd om handhavend op te treden.

Opgewekt vertrouwen door een besluit uit 2008?

Verzoekster heeft verwezen naar een brief van het college van 17 juni 2008. In die brief staat dat de groene kleur op haar gevels niet in ernstige mate in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Het college was daarom, zo staat in de brief, niet bevoegd om handhavend op te treden tegen de ‘appeltjesgroene’ geverfde woning. Verzoekster vindt dat zij vanwege deze brief erop mocht vertrouwen dat het college haar niet meer zou opdragen om de groene kleur te verwijderen.

De voorzieningenrechter is het niet eens met verzoekster. Verzoekster heeft verklaard dat zij ná juni 2018 de voor- en achterzijde in de huidige kleur groen heeft geverfd. Dat is een andere, fellere tint dan het groen waarover de brief van 17 juni 2008 gaat. De voorzieningenrechter heeft dat zelf ter plaatse waargenomen omdat die ‘oude’ kleur groen nog zichtbaar is op de zijgevel. Die heeft verzoekster niet overgeschilderd. Kortom, de brief van 17 juni 2008 gaat over een andere kleur groen dan het huidige groen. Het college verlangt van verzoekster ook niet om de ‘oude’ kleur om de zijgevel aan te passen. Verzoekster mocht er daarom niet op vertrouwen dat het college van handhaving zou afzien en de huidige kleur groen op de voor- en achtergevel zou toestaan.

Was de last de voldoende duidelijk?

Verzoekster vindt dat het college in de last niet duidelijk heeft gemaakt wat van haar wordt verlangd. Volgens verzoekster had het college duidelijk moeten maken welke kleuren wel zijn toegestaan.

De last houdt het volgende in:

“[Wij] leggen u (…) de last op om de met artikel 12 lid 1 van de Woningwet strijdige situatie op het perceel [perceel] op te heffen door vóór 1 oktober 2018:

- de voor- en achtergevel van de woning op het perceel [perceel] te (laten) verven in een andere kleur, zodat het welstandsexces wordt opgeheven. Deze andere kleur mag niet in ernstige mate in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand. U heeft aangegeven dat, indien u de woning in een andere kleur moet verven, u de voor- en achtergevel van uw woning dan geel wilt verven zoals de woning op het perceel [perceel] . Wij verzoeken u om, voordat u overgaat tot het schilderen, eerst een goedkeuring te verkrijgen van de CRK (om te voorkomen dat de door u gekozen kleur wederom in ernstige mate niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand).”

In het advies van 10 januari 2019 heeft de commissie bezwaarschriften geoordeeld dat ‘de last tot het verven in een pastelkleur te onbepaald is’ en dat ‘met pasteltinten bijzonder felle kleuren kunnen worden gemaakt’. De commissie heeft geadviseerd om de last op dit punt in de beslissing op bezwaar te concretiseren. Voorstelbaar is, aldus de commissie, dat de last limitatief zal gaan verwijzen naar een aantal kleuren die bij de wijk [woongebied] passen met bijbehorende RAL-codering of een andersoortige aanduiding.

De voorzieningenrechter merkt allereerst op dat verweerder verzoekster niet heeft opgedragen om de voor- en achtergevel in pastelkleuren te schilderen. In het voornemen tot de last onder bestuursdwang was daarvan nog wel sprake, maar in de uiteindelijke last heeft het college verzoekster opgedragen de voor- en achtergevel van de woning te (laten) verven in een andere kleur. Pasteltinten worden in de last niet genoemd.

In de beslissing op bezwaar heeft het college de last niet geconcretiseerd op de wijze die de commissie heeft voorgesteld. Dat hoefde het college ook niet te doen. ‘Een andere kleur’ is niet concreet, maar dat betekent niet dat verzoekster in onzekerheid blijft wat van haar wordt verwacht. Duidelijk is dat het huidige felgroen vervangen moet worden door een minder felle kleur. Het besluit vermeldt ook hoe verzoekster zich ervan kan vergewissen dat de andere kleur geen welstandsexces oplevert, namelijk door die eerst aan de CRK voor te leggen. Op die wijze behoudt verzoekster de mogelijkheid om zelf een kleur te kiezen en kan zij de zekerheid krijgen dat de door haar genomen maatregelen daadwerkelijk tot beëindiging van de overtreding leiden. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Voldoende tijd om aan de last te voldoen?

Verzoekster voert ten slotte aan dat de begunstigingstermijn te kort is om met het college overeen te stemmen welke andere kleur aanvaardbaar is.

In de last van 5 juli 2018 is bepaald dat verzoekster de overtreding vóór 1 oktober 2018 moet beëindigen. Dat is op zichzelf al een voldoende lange termijn om een advies van de CRK over een gekozen kleur te verkrijgen en de voor- en achtergevel in die kleur te verven. Verzoekster heeft ook niets aangevoerd op grond waarvan moet worden aangenomen dat dit niet binnen dertien weken zou lukken. In de beslissing op bezwaar van 24 januari 2019 heeft het college opnieuw een begunstigingstermijn gesteld en wel van zes weken. De voorzieningenrechter is van oordeel dat ook die termijn niet onredelijk kort is, omdat verzoekster voordien al gelegenheid heeft gehad om een andere kleur te kiezen, die aan de CRK voor te leggen en voorbereidingen te treffen om het huis in een overeengekomen kleur te schilderen voor het geval zij niet in het gelijk zou worden gesteld. De voorzieningenrechter komt daarom tot het oordeel dat de begunstigingstermijn gelet op de omstandigheden van het geval redelijk is.

De voorzieningenrechter concludeert dat de last onder bestuursdwang rechtmatig is. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat verzoekster alsnog moet voldoen aan de last. Zij zal de voor- en achterzijde van haar woning moeten (laten) verven in een andere kleur zodat het welstandsexces wordt opgeheven. Het college heeft in de brief van 26 februari 2019 de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de uitspraak op het beroep. Verzoekster moet dus vóór 22 oktober 2019 de voor- en achtergevel hebben aangepast.

Verzoekster heeft de voorzieningenrechter gevraagd om in afwachting van de uitspraak op het beroep een voorlopige voorziening te treffen. Omdat de voorzieningenrechter nu uitspraak doet op het beroep, is daar geen aanleiding meer voor. De voorzieningenrechter zal daarom het verzoek om voorlopige voorziening afwijzen.

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.

Verzoekster moet de voor- en achtergevel een andere kleur geven en mag zelf een kleur kiezen, mits die geen welstandsexces oplevert. Dat kan zij voorkomen door haar keuze, bijvoorbeeld het geel van [perceel] , tevoren aan de CRK voor te leggen. Als die met de gekozen kleur instemt, zal het uiterlijk van haar woning voldoen aan de welstandscriteria. In de last onder bestuursdwang is vermeld met wie verzoekster daarover contact moet opnemen. Als verzoekster niet tevoren bij de CRK advies inwint of als zij ondanks een negatief advies van de CRK de door haar gekozen kleur aanbrengt, is niet uitgesloten dat ook die gekozen kleur een welstandsexces oplevert.

Wanneer verzoekster niets doet en de begunstigingstermijn laat verstrijken, zal het college bestuursdwang uitoefenen. In dat geval zal het college een aantal kleuren aan verzoekster voorleggen waaruit verzoekster kan kiezen. Als zij daaruit geen keuze maakt, kiest het college een kleur. Het college zal de voor- en achtergevel in de door verzoekster of het college zelf gekozen kleur laten schilderen. De hoofdregel is dat de kosten daarvan op verzoekster worden verhaald. Dit staat in artikel 5:25 van de Awb.

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep ongegrond;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.P. Braam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Partijen kunnen binnen zes weken bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hoger beroep instellen tegen de uitspraak op het beroep (AMS 19/2059). De termijn van zes weken begint op de dag van verzending van deze uitspraak.

Als hoger beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Tegen de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening (AMS 19/2058) kan geen hoger beroep worden ingesteld.

Artikel 12 van de Woningwet

1. Het uiterlijk van:

a. een bestaand bouwwerk, met uitzondering van een bouwwerk, niet zijnde een seizoensgebonden bouwwerk, waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen van dat bouwwerk is bepaald dat dit slechts voor een bepaalde periode in stand mag worden gehouden;

b. een te bouwen bouwwerk voor het bouwen waarvan op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen omgevingsvergunning is vereist,

mag niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel b.

Artikel 12a van de Woningwet

1. De gemeenteraad stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling:

a. of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand;

b. of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.

Artikel 13a van de Woningwet

Indien niet wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid, kan het bevoegd gezag, tenzij toepassing is gegeven aan het tweede lid van dat artikel, degene die als eigenaar van een bouwwerk dan wel uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen daaraan, verplichten tot het binnen een door hem te bepalen termijn treffen van zodanige door hem daarbij aan te geven voorzieningen, dat nadien wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid.

Artikel 15 van de Woningwet

Het bevoegd gezag kan gelijktijdig met een besluit als bedoeld in artikel 12d, 13, 13a of 13b, tweede lid, besluiten tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom, gericht op naleving van het eerstgenoemde besluit. In dat geval worden beide besluiten gelijktijdig bekendgemaakt.

Artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht

Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Artikel 5:24 van de Algemene wet bestuursrecht

1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.

2. De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.