Maatwerk in het sociaal domein: reële, onnodige en denkbeeldige problemen

Wettelijke regels worden vaak gezien als een sta-in-de-weg voor het leveren van maatwerk. In het sociaal domein is dat, zo is de stelling van Vermaat, niet het geval. Daar geldt dat de wetgever bestuursorganen expliciet opdraagt maatwerk te leveren. Doen ze dat niet, dan voldoen ze niet aan hun wettelijke taak. Dat geldt zowel voor de Jeugdwet, de Participatiewet als voor de Wmo. Zo is het doel van de Jeugdwet dat een minderjarige gezond en veilig kan opgroeien, zodat hij kan groeien naar zelfstandigheid, zelfredzaamheid en participatie in de maatschappij. De Wmo is er op gericht dat personen met een beperking zelfredzaam kunnen zijn en aan de samenleving kunnen deelnemen. De wet biedt voorzieningen om beperkingen op te heffen of te compenseren, zodat participatie mogelijk wordt of blijft. Welke voorzieningen worden ingezet, verschilt per persoon. Daarom betekent het compenseren van de beperkingen met toepassing van het wettelijk instrumentarium per definitie dat sprake is van maatwerk.

Dat maatwerk centraal staat in het sociaal domein is trouwens niets nieuws. Vermaat wijst er op dat het compensatiebeginsel – dat de overheid verplicht maatwerk te leveren bij het compenseren van de beperkingen van haar burgers – in de Wmo 2007 is geïntroduceerd. Ook toen verplichtte de Wmo het gemeentebestuur al om – in de bewoordingen van de Centrale Raad van Beroep – ‘een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden’.2 Voor Vermaat is dat reden de retorische vraag te stellen waarom de Wmo 2015 er eigenlijk moest komen. Wat die wet stelt te willen bereiken, verschilt in niets van wat de wetgever acht jaar eerder ook al in de wet had vastgelegd.

Maatwerk houdt voor Vermaat meer in dan dat materiële compensatie wordt geboden voor een beperking. Weliswaar is essentieel dat – in het geval van de Wmo – de betrokken burger precies krijgt wat nodig is om ondanks zijn beperkingen aan het leven van alledag deel te kunnen nemen, maar dat is niet alles. Behalve het materiële compensatieaspect onderscheidt Vermaat nog twee andere aspecten aan maatwerk. Het eerste zou je kunnen aanduiden als het kwalitatieve aspect van maatwerk. Zo is bij een vervoersvoorziening niet alleen van belang dat de betrokkene van A naar B komt, maar ook dat hij niet te lang hoeft te wachten voordat de vervoerder zich meldt. En bij ambulante ondersteuning is niet alleen van belang dat die ondersteuning er is, maar ook dat die niet door te veel verschillende personen gebeurt. Ten tweede onderscheidt Vermaat een procedureel aspect aan maatwerk. Een voorwaarde voor het vinden van een maatwerkoplossing is dat de burger voldoende in de gelegenheid is geweest duidelijk te maken wat zijn beperking is, zodat het bestuursorgaan in staat is een adequate maatwerkvoorziening te verstrekken.

Ik zie het belang van de drie aspecten van maatwerk die Vermaat onderscheidt, maar zou denken dat het kwalitatieve aspect dat hij noemt, veeleer onderdeel uitmaakt van het materiële aspect dan dat het daarvan moet worden onderscheiden. Om bij het voorbeeld van de vervoersvoorziening te blijven: als je wel van A naar B wordt gebracht, maar je moet onevenredig lang wachten, valt moeilijk vol te houden dat sprake is van een adequate compensatie van beperkingen. En het procedurele aspect lijkt mij veeleer een noodzakelijke voorwaarde voor het kunnen leveren van maatwerk dan dat het als afzonderlijk aspect van maatwerk moet worden gezien.

Als sprake is van beperkingen waar de Wmo op ziet en die door het leveren van maatwerk kunnen worden gecompenseerd, betekent dat niet dat dit altijd de vorm moet hebben van een maatwerkvoorziening en al helemaal niet dat het gemeentebestuur die moet leveren. Als iemand zich bij de gemeente meldt met een beperking, kan het onderzoek naar aanleiding daarvan vier uitkomsten hebben, waarvan slechts één inhoudt dat de gemeente een maatwerkvoorziening moet toekennen.

De eerste uitkomst is dat wordt geconcludeerd dat de betrokkene op eigen kracht zijn beperking de baas kan, de tweede dat ondersteuning door zijn sociale netwerk volstaat. De overheid hoeft dan niet in te springen. Weet de betrokkene zich niet op eigen kracht of met hulp van zijn sociale netwerk te redden, dan wordt gekeken of ‘algemene voorzieningen’ die de overheid in de aanbieding heeft, hem uit de brand kunnen helpen. Pas als een algemene voorziening niet volstaat ter oplossing van de problemen van de burger komen maatwerkvoorzieningen in beeld, dat wil zeggen: specifiek op diens situatie toegesneden hulp ter bevordering van zelfredzaamheid en/of participatie. De ambitie van de wetgever is dat het compenseren van beperkingen zoveel mogelijk plaatsvindt op een andere manier dan door het toekennen van een maatwerkvoorziening.

Maatwerk is in het sociaal domein gemakkelijk te bereiken als er maar één wettelijke regeling in het spel is. Maar soms is afstemming nodig, en dan kan het moeilijker worden. Vermaat geeft als voorbeeld iemand die een kamer huurt in een zorgboerderij. Met behulp van een persoonsgebonden budget op grond van de Wmo financiert hij zijn ondersteuning. Omdat de zorgboerderij een ‘instelling’ is in de zin van de Participatiewet, wordt zijn uitkering verlaagd, kan hij de huur niet meer betalen en dreigt hij de zorgboerderij te moeten verlaten. Alle ambtenaren en hulpverleners die met deze casus te maken hebben, zullen het er over eens zijn dat maatwerk in dit geval inhoudt dat betrokkene op de zorgboerderij kan blijven wonen, maar het is twijfelachtig of dat lukt nu de uitkering is verlaagd. Toch laat de Centrale Raad van Beroep het besluit waarin de uitkering wordt verlaagd in stand, omdat hij vindt dat het wettelijke systeem hem geen andere keuze laat.3

In het licht van dit soort voorbeelden verbaast het niet dat staatssecretaris Van Ark in een Kamerbrief naar aanleiding van een rapport met de onverbeterlijke titel ‘Eindrapport Verkenning Regeling Maatwerk Multiprobleem Huishoudens’ voorstelt om wettelijke ruimte te gunnen aan professionals om in situaties waarin een interventie die geschikt is voor het ene domein de problemen op het andere domein verergert, af te wijken van de regelgeving van de eigen sector. Voor een algemene regeling zou kunnen worden gedacht aan artikel 3:4 lid 2 Awb. Vermaat noemt de suggestie van Michiel Scheltema voor een artikel 3:4a Awb. Zelf vind ik het tekstvoorstel van Rens Koenraad nog mooier. Dat luidt als volgt:

Een ander reëel probleem betreft de positie van een burger die zich bij de gemeente heeft gemeld met een verzoek om hulp. In theorie is de positie van de burger in de Wmo goed geregeld. Positief is met name dat degene die zich bij de gemeente meldt met een beperking, gratis gebruik kan maken van cliëntondersteuning. Artikel 2.3.2 lid 3 Wmo bepaalt daarover: ‘Het college wijst de cliënt en zijn mantelzorger voor het onderzoek op de mogelijkheid gebruik te maken van gratis cliëntondersteuning.’ Die bepaling impliceert weliswaar dat de burger zelf cliëntondersteuning moet regelen, maar ook dat het gemeentebestuur er niet alleen zorg voor draagt dat die beschikbaar is, maar ook dat de burger weet dat hij er gebruik van kan maken.

Wat Vermaat schrijft over de praktijk van de cliëntondersteuning stemt tamelijk somber. Hij wijst op een onderzoek van Movisie uit 2016 waarin op basis van gesprekken met cliëntondersteuners wordt geconstateerd dat er onduidelijkheid bestaat over de kerntaken van de cliëntondersteuner en over de afbakening van de taken van vrijwillige en professionele ondersteuners, dat de onafhankelijke positie van cliëntondersteuners niet altijd goed is gewaarborgd en dat een groot deel van degenen die zich bij de gemeente melden voor een Wmo-voorziening, niet op de hoogte is van het bestaan van de mogelijkheid van cliëntondersteuning.

Uit een breder opgezet onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau uit 2017 komt een vergelijkbaar beeld naar voren.5 Van de burgers die zich bij de gemeente melden voor een Wmo-voorziening is 80% niet op de hoogte van het bestaan van cliëntondersteuners. Van de groep die wel op de hoogte is, laat niet meer dan een kwart zich bij het gesprek naar aanleiding van de melding bijstaan door een cliëntondersteuner.6 De betekenis van cliëntondersteuning is dus maar zeer beperkt.

Dat het anders kan, blijkt uit de procedure bij de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG), de instantie die namens de minister van EZK mijnbouwschadeclaims in Groningen afhandelt.7Wie daar een verzoek om schadevergoeding indient, krijgt als automatisme een zaaksbegeleider toegewezen, die weliswaar bij de TCMG werkt, maar een onafhankelijke positie heeft.8 Er is bij mijn weten geen gepubliceerd onderzoek naar het functioneren van de zaaksbegeleiding in de procedures bij de TCMG, maar uit onderzoek dat ik samen met Janet van de Bunt naar die procedure doe, komt als voorlopig beeld naar voren dat het feit dat in elke zaak een zaaksbegeleider betrokken is, het mogelijk maakt om in de begeleiding van de aanvrager maatwerk te leveren. Uit gesprekken met zaaksbegeleiders blijkt dat zij aan het begin van een procedure altijd contact hebben met de aanvrager, en in het vervolg van de procedure voor zover dat nodig is. Het eerste contact vindt plaats op initiatief van de zaaksbegeleider. In de praktijk kunnen veel aanvragers zich goed zelf redden, waardoor de gemiddelde zaaksbegeleider 90% van zijn tijd besteedt aan de 10% van de zaken waar zijn aanwezigheid, vanwege inhoudelijke of communicatieperikelen, het meest nodig is.

Ik ben met name zo benieuwd naar de ervaringen over cliëntondersteuners en zaaksbegeleiders omdat ik me kan voorstellen dat in de hele discussie over doenvermogen en responsiviteit die op dit moment in het bestuursrecht speelt,9 steeds nadrukkelijker de vraag zal worden gesteld in hoeverre en op welke manier burgers die mogelijk aanspraak hebben op prestaties van de overheid, daarbij moeten worden ondersteund. De ervaringen die daarover in de procedure bij de TCMG worden opgedaan, kunnen van grote waarde zijn in die discussie. Hoe dat ook zij, op het punt van de bekendheid van burgers die zich voor een Wmo-voorziening hebben gemeld met de mogelijkheid zich door een cliëntbegeleider te laten bijstaan, valt nog heel veel winst te boeken.

Een derde reëel probleem betreft de beschikbare geschilbeslechtingsprocedures in het algemeen en de toegang tot de rechter in het bijzonder. Vermaat noemt twee redenen waarom op dit moment het stelsel van geschilbeslechting tekortschiet voor een effectieve beslechting van geschillen in het sociaal domein. In de eerste plaats vallen de verschillende wetten in het domein van zorg en ondersteuning niet allemaal onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Dat geldt wel voor de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wmo, maar niet voor de Wet langdurende zorg en de Zorgverzekeringswet. Om ondersteuning en zorg meer geïntegreerd te kunnen verlenen, zou de zorgverzekeraar – voor zover het gaat om wijkverpleging – als bestuursorgaan moeten worden aangemerkt, aldus Vermaat. Het wordt dan voor gemeenten gemakkelijker om te voldoen aan artikel 2.3.2 lid 4 onder f Wmo, waarin is bepaald dat het college onderzoek doet naar ‘de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang’, maar het zorgt er ook voor dat de bestuursrechter op het hele terrein van zorg en ondersteuning bevoegd is.

De tweede reden dat het stelsel van geschilbeslechting tekortschiet, is dat bij de bestuursrechter alleen kan worden opgekomen tegen besluiten. De bestuursrechter zou, aldus Vermaat, ook bevoegd moeten worden gemaakt voor geschillen over de voorbereiding en de uitvoering van besluiten. Vermaat vindt dat de reikwijdte van het voorstel dat toenmalig regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht Michiel Scheltema in 2017 daartoe deed, te beperkt was. Het zag wel op de Participatiewet, de Wmo en de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, maar niet op de Jeugdwet, de Wet langdurige zorg en de Zorgverzekeringswet.

Inmiddels is het Wetsvoorstel resultaatgericht beschikken en vereenvoudigen geschilbeslechting in consultatie gebracht.10 Vermaat zegt niet heel expliciet wat hij vindt van dat voorstel, maar het lijkt ondenkbaar dat hij daar enthousiast over is, al was het maar omdat het alleen ziet op de Wmo en niet op de andere vijf wetten waar integrale geschilbeslechting door de bestuursrechter volgens Vermaat ook betrekking op zou moeten hebben. Zijn visie op de inhoud van het door de minister in consultatie gebrachte voorstel houden we hopelijk nog te goed.

Veel gemeentebesturen, daarin gesteund door de minister van VWS, vinden dat de verplichting om maatwerk te leveren implicaties moet hebben voor de wijze waarop besluiten ter toekenning van voorzieningen in het vat worden gegoten. De reden: het zou ondoenlijk zijn om in besluiten waarin voorzieningen worden toegekend de aard van de voorziening te omschrijven. In plaats daarvan zou moeten worden volstaan met het vermelden van het resultaat. In het jargon wordt gesproken van resultaatgericht indiceren. De minister van VWS formuleerde zijn enthousiasme over resultaatgericht indiceren als volgt: ‘Door te beschikken in een resultaat kan op ieder moment bekeken worden wat nodig is voor de cliënt, waarbij de professional in samenspraak met de cliënt bepaalt hoe het resultaat bereikt wordt.’ De Centrale Raad van Beroep heeft gemeentebesturen die resultaatgericht willen indiceren teruggefloten. De Centrale Raad stelt als eis dat de burger vooraf weet wat de aard en omvang van de voorziening is. Bij een voorziening voor huishoudelijke hulp houdt dat in dat die een tijdsindicatie bevat. Vermaat vindt dat terecht:

Vermaat is dan ook sceptisch over de plannen van de minister om het resultaatgericht indiceren een wettelijke basis te geven. Bij veel voorzieningen – zoals huishoudelijke hulp – is er in het geheel geen noodzaak toe en kan het zelfs ten koste gaan van maatwerk.13 Bij voorzieningen die in omvang kunnen wisselen (zoals begeleiding of dagbesteding) zou een tijdsindicatie voor een langere periode kunnen worden gegeven, aldus Vermaat.

Het idee dat het in het sociaal domein noodzakelijk is een ‘omgekeerde toets’ toe te passen, komt voort uit de gedachte dat gemeentebesturen de opdracht om maatwerk te leveren niet kunnen waarmaken met behulp van de wettelijke instrumenten waarover ze beschikken. De bedenkers ervan beschrijven de omgekeerde toets als volgt:

Vermaat haalt een artikel aan van Schulmer, Stoepker & Bruggeman waarin kritiek wordt geleverd op de omgekeerde toets.15 De auteurs onderbouwen die met een voorbeeld van een moeder met drie kinderen die samenwoont met een man die illegaal in Nederland verblijft. Op grond van artikel 24 Participatiewet heeft zij recht op 50% van de bijstandsnorm. De man heeft vanwege het koppelingsbeginsel geen recht op enige uitkering. Maar 50% van de bijstandsnorm is onvoldoende om van te leven. Hoe moet dat probleem worden opgelost? Biedt de omgekeerde toets uitkomst?

Volgens Schulmer, Stoepker & Bruggeman is het toepassen van de omgekeerde toets helemaal niet nodig. De oplossing van het probleem van de moeder, de drie kinderen en de illegale man ligt in artikel 18 lid 1 Participatiewet, waarin is bepaald dat het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Die bepaling verplicht het gemeentebestuur om de hoogte van de uitkering zodanig vast te stellen dat de bijstand voldoende is om van te leven.

Als er al een probleem is, zit dat niet in de wet, want die biedt voldoende instrumenten om maatwerk te leveren, maar bij de uitvoerende ambtenaren die niet verder kijken dan hun neus lang is, aldus Schulmer, Stoepker & Bruggeman. Een ambtenaar die wordt geconfronteerd met een situatie zoals zij die schetsen, zou zich ervan bewust moeten zijn dat de Participatiewet behalve artikel 24 ook artikel 18 lid 1 kent en zou daar vervolgens naar moeten handelen. De omgekeerde toets is dus al in de Participatiewet gecodificeerd en biedt geen toegevoegde waarde ter oplossing van het probleem dat uitvoerende ambtenaren de wettelijke instrumenten om maatwerk te leveren onvoldoende benutten. Het zal duidelijk zijn dat volgens Vermaat geen van beide concepten van toegevoegde waarde is voor het bereiken van het ideaal van maatwerk in het sociaal domein.