RvS, 09-12-2009, nr. 200901525/1/H2

[appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de waterkering ten onrechte niet heeft vastgelegd volgens het tracé van de zeereep. Zij voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat bij het vastleggen van de waterkering niet vereist is dat die waterkering een tracé volgt dat reeds aan de in bijlage II van de Wwk bepaalde veiligheidsnorm voldoet. Voorts voeren zij aan dat het Rijkszeeweringenreglement na inwerkingtreding van de Wwk weliswaar is vervallen, maar dat zij aan dit reglement niettemin het gerechtvaardigd vertrouwen mochten ontlenen dat de waterkering volgens het zeereeptracé zou worden vastgelegd, omdat dit reglement de zeereep als waterkering aanmerkte.

Zoals [appellant sub 1] en anderen terecht betogen, bieden de Wwk noch de wetsgeschiedenis ervan aanknopingspunten voor het oordeel dat bij het vastleggen van een waterkering vereist is dat die waterkering reeds voldoet aan de in bijlage II van de Wwk bepaalde veiligheidsnorm. Dit laat evenwel onverlet dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris heeft nagelaten om de waterkering volgens het tracé van de zeereep vast te leggen. Bijlage I van de Wwk, waarin op een kaart met schaal 1:1.000.000 met globale lijnen onder meer de waterkering op Ameland staat aangeduid, maakt onderdeel uit van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften. Hoewel deze kaart niet op gedetailleerd schaalniveau is opgesteld, kan niettemin worden vastgesteld dat de op deze kaart aangeduide globale lijn langs de noordzijde van Ameland een knik vertoont, waardoor deze niet onafgebroken de kustlijn en derhalve het tracé van de zeereep volgt. Het door [appellant sub 1] en anderen gedane beroep op het vertrouwensbeginsel kan, wat daar ook van zij, in geen geval leiden tot het vastleggen van de waterkering in strijd met deze bijlage. De staatssecretaris heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien om de waterkering volgens het tracé van de zeereep vast te leggen.

[appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris bij het nemen van het besluit van 25 september 2006 ten onrechte voorbij is gegaan aan hun belang bij bescherming van hun eigendommen tegen overstroming door het zeewater. Zij voeren aan dat de duingronden waarop hun eigendommen zijn gelegen niet aan de in bijlage II Wwk voor Ameland bepaalde veiligheidsnorm voldoen. De verplichting van de rijksoverheid om het bestaande veiligheidsniveau te handhaven is slechts gebaseerd op afspraken met de gemeente die zij niet rechtens kunnen afdwingen. Voorts voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 25 september 2006 strijd oplevert met artikel 21 van de Grondwet.

[appellant sub 1] en anderen hebben met hun betoog niet onderkend dat de vastlegging van de waterkering geen gevolgen heeft voor de ten opzichte van de waterkering meer zeewaarts gelegen duingronden, omdat deze vastlegging op zichzelf geen wijzigingen in gebruik of beheer van deze duingronden met zich brengt. Hetgeen zij hebben betoogd met betrekking tot het te handhaven veiligheidsniveau op deze gronden kan daarom niet worden aangemerkt als een gevolg van die vastlegging. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aangevoerde belangen niet bij het vastleggen van de waterkering behoefden te worden betrokken.

Ingevolge artikel 21 van de Grondwet is de zorg van de overheid gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 december 2002 in zaak nr. 200201931/1) is met deze bepaling blijkens de geschiedenis van totstandkoming ervan beoogd tot uitdrukking te brengen dat de overheid de aldaar genoemde onderwerpen tot haar takenpakket moet rekenen. In de memorie van toelichting bij de Grondwetsherziening van 1983 (BijlagenHandelingen II, 1975–1976, 13 873, nr. 3, pagina 7) is in dit verband het volgende gesteld:

‘In de redacties waarbij opdrachten worden gegeven aan de wetgever of de overheid is een ruime beleidsmarge vervat voor de tot regeling of zorg geroepen organen. […] De ruime beleidsmarge die deze bepalingen inhouden […] voor de wetgevende en besturende organen maakt dat zij zich niet of nauwelijks tot toetsingscriterium lenen. Het moet wel een zeer uitzonderlijk geval zijn, wil de rechter tot de slotsom kunnen komen dat het hem voorgelegde besluit van een lager lichaam onverbindend is wegens strijd met een der bepalingen inzake sociale grondrechten’. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe moeten leiden dat het bestreden besluit, in aanvulling op de toetsing aan de Wwk, voor rechtstreekse toetsing aan artikel 21 van de Grondwet in aanmerking komt.

[appellant sub 1] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris heeft nagelaten om voorafgaand aan het nemen van het besluit van 25 september 2006 een milieu-effectrapportage (MER) op te stellen.

Ingevolge categorie 12.1 van bijlage C van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 behoeft slechts een MER te worden opgesteld ten behoeve van de aanleg van een primaire waterkering voorafgaand aan de goedkeuring van gedeputeerde staten van het plan als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, Wwk. Daarvan is in deze procedure, waarbij het uitsluitend de vaststelling van de legger betreft, geen sprake.

Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen is ongegrond.

[appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte heeft nagelaten om voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit alternatieve tracés voor de waterkering te onderzoeken.

Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vindt op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging plaats. Deze volledige heroverweging stelt het bestuursorgaan in staat eventuele gebreken te herstellen. Voor zover er al van zou moeten worden uitgegaan dat de staatssecretaris heeft nagelaten om voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit alternatieve tracés voor de waterkering te onderzoeken, moet dit gebrek worden geacht te zijn geheeld met het onderzoek dat voorafgaand aan het nemen van het besluit op bezwaar van 25 september 2006 heeft plaatsgevonden.

[appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de waterkering ten onrechte heeft vastgelegd volgens het blauwe-palen-tracé. Zij voeren aan dat de staatssecretaris niet met gedetailleerde kaarten en ambtelijke stukken heeft aangetoond dat dit tracé in het verleden feitelijk als waterkering werd aangemerkt. Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] was de feitelijke waterkering in het verleden noordelijker gelegen dan het blauwe-palen-tracé. Voorts voeren zij aan dat de staatssecretaris het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de waterkering volgens een ander dan het blauwe-palen-tracé zou worden vastgelegd, omdat zij door de staatssecretaris in de gelegenheid zijn gesteld om alternatieve tracés te bedenken en de staatssecretaris een aantal alternatieve tracés heeft laten onderzoeken.

De staatssecretaris heeft naar aanleiding van de gemaakte bezwaren tegen het besluit van 12 februari 2004 en een advies van de ambtelijke hoor- en adviescommissie van 5 december 2005 advies ingewonnen van het Rijksinstituut voor Kust en Zee van Rijkswaterstaat (hierna: het RIKZ). Het RIKZ heeft, voor zover thans van belang, voor de locatie Ameland Midden vijf verschillende tracés onderzocht en de gevolgen van de verschillende tracés van de waterkering beoordeeld op aspecten als complexiteit van de aanleg, het natuurlijke karakter van de duinen, de mogelijkheden voor toekomstige ontwikkelingen en kosten voor aanleg en beheer en onderhoud. De resultaten van dit onderzoek zijn door het RIKZ aan betrokkenen toegelicht, waarbij de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen is gegeven. De resultaten van het onderzoek en reacties op de ingediende zienswijzen zijn neergelegd in een rapport van juli 2006 ‘Duinwaterkering Ameland, Een technisch inhoudelijke beschouwing’ (hierna: het rapport).

De rechtbank heeft in het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van 25 september 2006 kennelijk onredelijk is. De staatssecretaris heeft, mede gelet op bijlage I van de Wwk, in redelijkheid mogen besluiten om de waterkering vast te leggen volgens het tracé dat sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw feitelijk als waterkering is aangemerkt en onderhouden, te weten het blauwe-palen-tracé. Dat dit tracé inderdaad feitelijk als waterkering is aangemerkt en onderhouden, wordt bevestigd door de omstandigheid dat het aan de wettelijke beschermingsnorm voldoet, terwijl dat niet geldt voor de alternatieve tracés.

Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd, mochten zij aan het in opdracht van de staatssecretaris verrichtte onderzoek naar alternatieve tracés voor de waterkering niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de waterkering volgens een alternatief tracé zou worden vastgelegd. Het naar aanleiding van dit onderzoek opgestelde rapport biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat één van de alternatieve tracés met betrekking tot alle onderzochte aspecten een evident betere oplossing biedt dan het blauwe-palen-tracé. De keuze voor een alternatief tracé zou gepaard moeten gaan met noodzakelijke versterkings-, aanleg- of verleggingswerkzaamheden in de duinen, waartoe een plan, als bedoeld in artikel 7 van de Wwk dient te worden vastgesteld, op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4. van de Awb van toepassing is. Van de vaststelling van een dergelijk plan is geen sprake geweest.

De rechtbank heeft voorts, anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] nog hebben aangevoerd, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris bij de vastlegging van de waterkering ten onrechte niet is uitgegaan van de feiten en omstandigheden zoals die waren voordat het blauwe-palen-tracé was vastgelegd. Toetsing van het besluit dient plaats te vinden met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van dat besluit.

Hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] overigens hebben aangevoerd, onder meer met betrekking tot het huidige beschermingsniveau in het buitengebied en de wijze waarop de staatssecretaris met hen heeft gecommuniceerd, is niet gericht tegen overwegingen van de aangevallen uitspraak en behoeft derhalve geen bespreking.

De hoger beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.