HvJ EU, 19-03-2020, nr. C-406/18

De overwegingen 18, 50 en 60 van richtlijn 2013/32 luiden als volgt:

Volgens artikel 1 van richtlijn 2013/32 beoogt deze richtlijn de vaststelling van gemeenschappelijke procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming uit hoofde van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).

Artikel 2, onder f), van richtlijn 2013/32 definieert de ‘beslissingsautoriteit’ als ‘elk semi-rechterlijk of administratief orgaan in een lidstaat dat met de behandeling van verzoeken om internationale bescherming is belast en bevoegd is daarover in eerste aanleg een beslissing te nemen’.

Artikel 46, leden 1, 3, 4 en 10, van deze richtlijn luidt als volgt:

§ 68, leden 2, 3, 5 en 6, van de menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (wet nr. LXXX van 2007 inzake het recht op asiel) luidt als volgt:

Opgemerkt zij dat de prejudiciële vragen zoals die door de verwijzende rechter zijn geformuleerd weliswaar betrekking hebben op de uitlegging van artikel 31 van richtlijn 2013/32, inzake de procedure voor de administratieve behandeling van verzoeken om internationale bescherming, maar dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in feite betrekking heeft op de uitoefening van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel zoals bedoeld in artikel 46 van deze richtlijn. Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, dient derhalve deze laatste bepaling, en met name lid 3 ervan, te worden uitgelegd.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling volgens welke de rechters uitsluitend bevoegd zijn om de besluiten van de op het gebied van internationale bescherming bevoegde autoriteiten nietig te verklaren, en deze niet mogen wijzigen.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 21 en 31 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft het Hof een dergelijke vraag na de indiening van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing behandeld in de arresten van 25 juli 2018, Alheto (C-585/16, EU:C:2018:584), en 29 juli 2019, Torubarov (C-556/17, EU:C:2019:626).

Zo heeft het Hof in de punten 145 en 146 van het arrest van 25 juli 2018, Alheto (C-585/16, EU:C:2018:584), opgemerkt dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 enkel betrekking heeft op het ‘onderzoek’ van het beroep en dus geen betrekking heeft op het vervolg op een eventuele nietigverklaring van het bestreden besluit. Met de vaststelling van deze richtlijn heeft de wetgever van de Unie dus niet een of andere gemeenschappelijke regel willen invoeren waarbij het semi-rechterlijke of administratieve orgaan, bedoeld in artikel 2, onder f), van deze richtlijn, na de nietigverklaring van zijn oorspronkelijke besluit inzake een verzoek om internationale bescherming zijn bevoegdheid zou moeten verliezen. De lidstaten blijven dus vrij om te bepalen dat het dossier na een dergelijke nietigverklaring naar dat orgaan moet worden terugverwezen, opdat dit een nieuw besluit vaststelt.

In de punten 147 en 148 van dat arrest heeft het Hof erop gewezen dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 niettemin elk nuttig effect zou worden ontnomen indien zou worden aanvaard dat dit orgaan, na de uitspraak van een rechterlijke beslissing waarbij de rechter in eerste aanleg, overeenkomstig deze bepaling, de behoeften aan internationale bescherming van de verzoeker krachtens richtlijn 2011/95 volledig en ex nunc heeft getoetst, een besluit zou kunnen nemen dat tegen die toetsing indruist, dan wel aanzienlijke tijd zou kunnen laten verstrijken, waardoor het risico kan toenemen dat zich elementen aandienen die een nieuwe bijgewerkte beoordeling noodzakelijk maken. Ofschoon richtlijn 2013/32 niet tot doel heeft een gemeenschappelijke norm in te voeren met betrekking tot de bevoegdheid om na de nietigverklaring van het oorspronkelijke besluit inzake een verzoek om internationale bescherming een nieuw besluit vast te stellen, blijkt bijgevolg niettemin uit haar doelstelling om te zorgen voor een zo snel mogelijke behandeling van dergelijke verzoeken, uit de verplichting om een nuttig effect van artikel 46, lid 3, te garanderen, en uit de uit artikel 47 van het Handvest voortvloeiende noodzaak om de doeltreffendheid van het beroep te verzekeren, dat elke door die richtlijn gebonden lidstaat zijn nationale wetgeving aldus moet inrichten dat er, na de nietigverklaring van het oorspronkelijke besluit en in geval van terugverwijzing van het dossier naar het semi-rechterlijke of administratieve orgaan als bedoeld in artikel 2, onder f), van deze richtlijn, binnen een korte termijn een nieuw besluit wordt vastgesteld dat in overeenstemming is met de beoordeling in het vonnis waarbij nietigverklaring is uitgesproken.

Wanneer een rechterlijke instantie een besluit van een administratieve autoriteit nietig verklaart, na een uitputtend en geactualiseerd onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming van een verzoeker te hebben verricht tegen de achtergrond van alle relevante feitelijke en juridische gegevens, en zij vaststelt dat deze verzoeker internationale bescherming moet krijgen en de zaak voor een nieuw besluit naar de administratieve autoriteit terugverwijst, is deze autoriteit derhalve gehouden de gevraagde internationale bescherming toe te kennen, tenzij feitelijke of juridische gegevens zich aandienen die objectief een nieuwe geactualiseerde beoordeling vereisen omdat anders artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, alsmede de artikelen 13 en 18 van richtlijn 2011/95 hun nuttig effect verliezen (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, punt 66).

Met betrekking tot de controle van het door de administratieve autoriteit na een dergelijke uitspraak genomen besluit heeft het Hof erop gewezen dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 de lidstaten weliswaar niet verplicht om de rechterlijke instanties die bevoegd zijn om kennis te nemen van de rechtsmiddelen uit hoofde van deze bepaling, een bevoegdheid tot wijziging te verlenen, maar dat deze lidstaten niettemin ertoe zijn gehouden om in elk geval en rekening houdend met de specifieke omstandigheden van elk geval de eerbiediging van het in artikel 47 van het Handvest vastgelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, punten 69 en 70).

Met betrekking tot de in het hoofdgeding toegepaste procedureregels heeft het Hof hieruit afgeleid dat, indien tegen een rechterlijke uitspraak waarbij de rechter een volledig en ex-nunconderzoek van de behoefte aan internationale bescherming van de betrokkene heeft verricht en heeft geoordeeld dat die bescherming hem moest worden verleend, wordt ingegaan met het latere besluit van de bevoegde administratieve autoriteit, deze rechter, indien hij volgens het nationale recht over geen enkel middel beschikt waarmee hij kan verzekeren dat zijn uitspraak in acht wordt genomen, dat besluit van de administratieve autoriteit moet wijzigen en zijn eigen beslissing daarvoor in de plaats moet stellen en daarbij zo nodig de nationale bepaling die hem belet dit te doen buiten toepassing moet laten (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, punten 68, 72 en 77).

Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling volgens welke de rechters uitsluitend bevoegd zijn om de besluiten van de op het gebied van internationale bescherming bevoegde autoriteiten nietig te verklaren, en deze niet mogen wijzigen. Ingeval het dossier naar de bevoegde administratieve autoriteit wordt terugverwezen, dient er echter binnen een korte termijn een nieuw besluit te worden genomen dat in overeenstemming is met de beoordeling in de uitspraak waarin het eerste besluit nietig is verklaard. Wanneer een nationale rechter na een volledig en ex-nunconderzoek van alle relevante feitelijke en juridische gegevens die zijn overgelegd door een persoon die om internationale bescherming heeft verzocht, heeft geoordeeld dat deze bescherming volgens de criteria in richtlijn 2011/95 aan de betrokken verzoeker moet worden verleend op de grond die hij in zijn verzoek heeft aangevoerd, maar de administratieve autoriteit vervolgens een andersluidend besluit neemt zonder vast te stellen dat er nieuwe elementen naar voren zijn gekomen die een nieuwe toetsing van de behoefte aan internationale bescherming van de verzoeker rechtvaardigen, moet deze rechter, indien hij volgens het nationale recht over geen enkel middel beschikt waarmee hij kan verzekeren dat zijn uitspraak in acht wordt genomen, dat besluit dat niet overeenstemt met zijn vorige uitspraak wijzigen en zijn eigen uitspraak op het verzoek om internationale bescherming daarvoor in de plaats stellen en daarbij zo nodig de nationale bepaling die hem verbiedt op die wijze te handelen buiten toepassing laten.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling waarbij de rechter bij wie een beroep tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming aanhangig is, een procestermijn van zestig dagen wordt toegekend.

Opgemerkt zij dat richtlijn 2013/32 niet alleen geen geharmoniseerde regels bevat inzake procestermijnen, maar in artikel 46, lid 10, de lidstaten zelfs toestaat om deze termijnen vast te leggen.

Voorts is het volgens vaste rechtspraak van het Hof, bij het ontbreken van Unievoorschriften ter zake, krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten om de procedureregels vast te stellen voor vorderingen in rechte die worden ingediend ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, op voorwaarde evenwel dat die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van 15 maart 2017, Aquino, C-3/16, EU:C:2017:209, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Met betrekking tot de naleving van de voorwaarde in verband met het gelijkwaardigheidsbeginsel waar het gaat om een procestermijn zoals aan de orde in het hoofdgeding, dient te worden opgemerkt dat, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, uit het dossier waarover het Hof beschikt niet naar voren komt — en overigens niet is aangevoerd — dat soortgelijke situaties worden beheerst door nationale procedureregels die gunstiger zouden zijn dan die welke zijn bepaald ter uitvoering van richtlijn 2013/32 en zijn toegepast in het hoofdgeding (zie naar analogie arrest van 7 november 2019, Flausch e.a., C-280/18, EU:C:2019:928, punt 28).

Met betrekking tot de eerbiediging van het doeltreffendheidsbeginsel zij eraan herinnerd dat artikel 46, lid 1, van richtlijn 2013/32 personen die om internationale bescherming verzoeken een recht verleent op een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie tegen beslissingen die inzake hun verzoek om internationale bescherming zijn gegeven. Artikel 46, lid 3, van deze richtlijn definieert de omvang van dit recht door te preciseren dat de lidstaten die aan deze richtlijn zijn gebonden, ervoor moeten zorgen dat de rechterlijke instantie waarbij tegen de beslissing inzake het verzoek om internationale bescherming wordt opgekomen, een ‘volledig en ex-nunconderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden [uitvoert], met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig [richtlijn 2011/95]’ (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, punt 51).

Voorts moet elke beslissing over de verlening van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus volgens vaste rechtspraak worden gebaseerd op een individuele beoordeling (arrest van 25 januari 2018, F, C-473/16, EU:C:2018:36, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarmee moet worden bepaald of er, rekening gehouden met de persoonlijke situatie van de verzoeker, is voldaan aan de voorwaarden voor verlening van een dergelijke status (arrest van 5 september 2012, Y en Z, C-71/11 en C-99/11, EU:C:2012:518, punt 68).

Bovendien zij eraan herinnerd, zoals de advocaat-generaal in de punten 62 en 63 van zijn conclusie heeft gedaan, dat in het kader van het in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 bedoelde rechtsmiddel ten aanzien van verzoekers een aantal specifieke procedurele rechten zijn gewaarborgd krachtens artikel 12, lid 2, van deze richtlijn, te weten het recht op een tolk, de mogelijkheid om contact op te nemen met onder meer de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen, alsook toegang tot bepaalde informatie krachtens artikel 20 van deze richtlijn, te weten de mogelijkheid van kosteloze rechtsbijstand en vertegenwoordiging, krachtens artikel 22 van deze richtlijn, betreffende de toegang tot een juridisch adviseur, en krachtens de artikelen 24 en 25 ervan, inzake de rechten van personen met bijzondere behoeften en niet-begeleide minderjarigen.

Tevens heeft het Hof erop gewezen dat verzoeker in beginsel in de gerechtelijke fase moet worden gehoord, tenzij aan bepaalde cumulatieve voorwaarden is voldaan (zie in die zin arrest van 26 juli 2017, Sacko, C-348/16, EU:C:2017:591, punten 37 en 44-48). Bovendien kan het nuttig blijken om andere onderzoeksmaatregelen te gelasten, zoals het in artikel 18, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2013/32 genoemde medisch onderzoek.

In het onderhavige geval meent de verwijzende rechter dat het het geval kan blijken te zijn dat de rechter bij wie een beroep tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming aanhangig is, gelet op zijn werklast en arbeidsomstandigheden of de bijzondere moeilijkheid van bepaalde zaken, feitelijk niet in staat is om binnen de hem toegekende termijn van zestig dagen te verzekeren dat alle in de punten 27 tot en met 31 van dit arrest genoemde regels in alle zaken waarover hij zich dient uit te spreken, worden nageleefd.

Tegelijkertijd zij eraan herinnerd dat de verwijzende rechter die termijn als ‘dwingend’ heeft aangemerkt.

Bij het ontbreken van een nationale regel die waarborgt dat de zaak binnen een redelijke termijn wordt behandeld, zoals een regel op grond waarvan het dossier na het verstrijken van de termijn van zestig dagen aan een andere rechter wordt toegewezen, impliceert het beginsel van doeltreffendheid van het Unierecht in een dergelijke situatie dat de rechter verplicht is om de nationale regeling waarin die termijn dwingend wordt beschouwd, buiten toepassing te laten.

Evenwel moet nog worden opgemerkt dat richtlijn 2013/32 in artikel 46, lid 4, ook bepaalt dat de lidstaten redelijke procestermijnen moeten stellen. Zoals de advocaat-generaal in punt 48 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dragen deze termijnen bij tot de verwezenlijking van de in overweging 18 van deze richtlijn genoemde algemene doelstelling om aanvragen voor internationale bescherming zo spoedig mogelijk te behandelen.

De verplichting voor een rechter om een nationale regeling die voorziet in een procestermijn die onverenigbaar is met het beginsel van doeltreffendheid van het Unierecht buiten toepassing te laten, ontslaat hem dus niet van de verplichting tot een snelle behandeling, maar vereist slechts dat hij de hem toegekende termijn als richttermijn beschouwt, waarbij het aan die rechter staat om zo spoedig mogelijk te beslissen wanneer die termijn is overschreden.

Bijgevolg dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die de rechter bij wie een beroep tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming aanhangig is, een procestermijn van zestig dagen toekent, mits die rechter in staat is om binnen die termijn de doeltreffendheid van de materiële regels en van de door het Unierecht aan de verzoeker toegekende procedurele waarborgen te verzekeren. Indien dat niet het geval is, dient die rechter de nationale wettelijke regeling waarin de procestermijn is vastgelegd buiten toepassing te laten en, wanneer die termijn is verstreken, zo spoedig mogelijk uitspraak te doen.