EHRM, 09-11-2010, nr. 1093/08, nr. 301/08, nr. 303/08, nr. 306/08, nr. 309/08, nr. 378/08, nr. 382/08, nr. 410/08, nr. 773/08, nr. 883/08, nr. 1023/08, nr. 1024/08, nr. 1036/08, nr. 1260/08, nr. 1353/08, nr. 1391/08, nr. 1403/08, nr. 2278/08, nr. 421/08

Le ministère de l'Intérieur ouvrit une enquête en la matière. Le 6 novembre 2006, il saisit le Conseil d'Etat en vue de la dissolution du conseil municipal de Sur et de la révocation du maire, M. Abdullah Demirbaş, pour activités incompatibles avec les articles 30 et 44 de la loi n^o 5393 sur les communes (Belediye Kanunu).

Les 12 et 16 mars 2007, la 8^e chambre du Conseil d'Etat invita respectivement le maire et son adjoint à présenter leurs observations au nom du conseil municipal dans un délai de quinze jours, conformément au second article additionnel de la loi n^o 2577 sur la procédure du contentieux administratif.

Le 22 mai 2007, après avoir décidé de ne pas verser au dossier les observations fournies au motif qu'elles avaient été communiquées tardivement, la 8^e chambre du Conseil d'Etat — statuant sur dossier, conformément au second article additionnel de la loi n^o 2577 — décida de dissoudre le conseil municipal et de destituer le maire et son adjoint de leurs fonctions.

Le maire et son adjoint contestèrent cette décision devant l'assemblée des chambres réunies du Conseil d'Etat (Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu). Le 27 juillet 2007, celle-ci, après avoir considéré que la date à retenir pour le calcul du délai était celle du dépôt des observations au greffe du tribunal administratif de Diyarbakır en vue de leur communication au Conseil d'Etat, annula la décision litigieuse (kararın kaldırılmasına) et renvoya le dossier à la 8^e chambre pour réexamen.

Le 8 août 2007, la 8^e chambre décida cette fois de verser au dossier les observations précédemment écartées et, après les avoir résumées — en mentionnant l'argument principal des requérants, à savoir que la langue officielle restait préservée — reproduisit sa décision précédente.

Elle se référa aux actes et publications suivantes réalisés par le conseil municipal : impression de mille exemplaires du livre intitulé ‘ Recherche sur la commune de Sur ’ en turc, kurde et anglais ; publication de deux mille exemplaires de la brochure ‘ Le rapport des activités de la commune de Sur Avril 2004 – Avril 2006 ’ en turc et kurde ; préparation de cinq cents exemplaires du disque informatique concernant cette même brochure en kurde ; publication de cinq mille exemplaires du magazine pour enfants intitulée ‘ Şemamok ’ en turc et kurde ; distribution de quarante mille exemplaires de la brochure sur la propreté en turc, kurde, arabe, assyrien, russe et arabe ; distribution de cinq mille exemplaires du bulletin de la commune en turc et kurde ; installation d'un programme informatique en kurde nommé ‘ Ubuntu ’ sur deux ordinateurs à la Direction des affaires sociales et culturelles et distribution de cinq cents exemplaires de ce programme enregistrés sur disque informatique.

La 8^e chambre examina les faits au regard de différents droits et libertés garantis par la Constitution, la Déclaration universelle des Droits de l'Homme, la Convention européenne des Droits de l'Homme, la Charte européenne de l'autonomie locale, les lois n^os 2923 et 3984, la loi n^o 1353 sur l'adoption de l'alphabet turc et son emploi et la loi n^o 5393 sur les communes, puis parvint à la conclusion que la décision litigieuse du conseil municipal ‘ comportait un aspect politique qui était étranger aux compétences des communes ’, ce qui constituait un motif de dissolution du conseil municipal selon l'article 30 de cette dernière loi. Elle considéra qu'élargir arbitrairement les droits et libertés apportés par les lois n^os 2923 et 3984 qui officialise les émissions télévisées dans les langues et dialectes traditionnellement utilisés par la population et autorise l'ouverture de cours privés de langues était contraire à différentes dispositions constitutionnelles et légales, notamment l'article 3 de la Constitution qui prévoit que la langue officielle de la République est le turc. Enfin, elle souligna que la publication du rapport d'activité de la commune et l'installation d'un programme informatique sur deux ordinateurs de la commune dans une langue non officielle donnait un aspect plus concret au non-respect de cette dernière règle et à l'utilisation d'une langue non officielle dans les actes et activités officielles de la commune. Le maire, qui avait signé la décision litigieuse et avait ainsi participé à la mise en vigueur de celle-ci, tombait donc sous le coup des articles 30 et 44 de la loi n^o 5393.

La 8^e chambre exposa aussi que la procédure revêtait un caractère sui generis et ne pouvait être comparée à une procédure administrative ordinaire, que le contrôle juridictionnel qu'elle était appelée à exercer concernait la dissolution d'un organe d'une collectivité locale et non un droit individuel, et qu'ainsi les demandes des membres dissidents2. visant le maintien de leur qualité de membres du conseil municipal ne pouvaient être accueillies.

Le 18 octobre 2007, l'assemblée des chambres réunies du Conseil d'Etat rejeta l'opposition formée contre cette dernière décision.

Le 4 juin 2007, le gouverneur de Diyarbakır introduisit un recours en annulation, accompagné d'une demande de mesure provisoire visant à l'obtention d'un sursis à exécution, contre la décision de la commune du 6 novembre 2006.

Le 3 octobre 2007, la demande de mesure provisoire du gouverneur fut rejetée par le tribunal administratif de Diyarbakır au motif que, les décisions du conseil municipal d'une commune devant être communiquées au gouverneur pour entrer en vigueur et une telle formalité n'ayant pas été accomplie en l'espèce, la décision était nulle et non avenue.

La Cour ne dispose pas d'informations quant à la suite de cette affaire.

Le 27 juin 2007, le gouverneur de Diyarbakır mit à exécution la décision de la 8^e chambre du Conseil d'Etat. Par une lettre datée du même jour, il demanda au secrétariat de la commune de Sur de notifier leur révocation aux membres du conseil municipal. Le 2 juillet 2007, il nomma à titre provisoire au poste de maire le secrétaire général de l'administration provinciale (İl Özel İdaresi Kurulu).

Le 27 juillet 2007, les requérants introduisirent un recours en annulation accompagné d'une demande de mesure provisoire visant à l'obtention d'un sursis à exécution contre l'acte administratif du gouverneur.

Le 4 octobre 2007, le tribunal administratif de Diyarbakır rejeta leur demande de mesure provisoire. Le 10 juin 2008, il rejeta le recours au motif que la procédure litigieuse avait été menée conformément aux dispositions concernant l'exécution des décisions du Conseil d'Etat.

A différentes dates en 2007, trois actes d'accusation furent introduits devant la cour d'assises de Diyarbakır contre les requérants. Il leur était notamment reproché, au titre des articles 257 et 222 du code pénal, d'avoir commis un abus de pouvoir faute d'avoir respecté la loi n^o 1353 sur l'adoption de l'alphabet turc et son emploi et d'avoir porté préjudice au Trésor public en imprimant les livres et brochures litigieux. Les poursuites pénales sont pendantes.

En janvier 2006, le maire, M. Abdullah Demirbaş, publia un article et fit une présentation intitulée ‘ les services municipaux multilingues et les administrations locales ’ par lesquels il lançait notamment des idées au sujet de l'emploi de langues non officielles dans les services municipaux. Un acte d'accusation fut établi à son égard pour propagande séparatiste en faveur d'une organisation illégale.

Le 19 juin 2006, se référant également à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative à l'article 10, la cour d'assises de Diyarbakır l'acquitta au motif que les expressions utilisées par le requérant n'étaient ni de nature à inciter à la violence ni constitutives de propagande en faveur d'une organisation illégale.

Le requérant invoqua cet arrêt lors de la procédure de dissolution du conseil municipal, mais son argument fut rejeté au motif qu'il n'y avait aucun lien organique ou juridique entre ces faits et la décision du conseil municipal.

l'issue des élections municipales du 29 mars 2009, M. Abdullah Demirbaş, requérant, fut réélu au poste de maire. MM. İlhan Diken, Bedri Turan, Nakşi Sayar, Abdullah Altuntaş, Mehmet Ali Ok, Ali Rıza Çiçekli et Ramazan Karaşin, requérants, furent réélus au conseil municipal. A ce jour, ils sont toujours membres du conseil municipal.

La recommandation n^o 229 (2007) 1 du ‘ Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe ’ sur la démocratie locale en Turquie, adoptée par la Commission permanente du Congrès le 21 novembre 2007, se lit ainsi en ses parties pertinentes :

Les articles pertinents de la Constitution turque sont libellés ainsi :

Les parties pertinentes des articles 3, 15, 30, 44 et 59 de la loi n^o 5393 sur les communes se lisent ainsi :

L'article 2 § 1 a) de la loi n^o 2923 du 14 octobre 1983 sur l'enseignement des langues étrangères et des différentes langues et dialectes parlés par les citoyens turcs, tel que modifié par la loi n^o 4963 du 30 juillet 2003, est libellé comme suit, dans sa partie pertinente :

Les parties pertinentes de l'article 4 de la loi n^o 3984 du 12 avril 1991 relative à la création des chaînes audiovisuelles et à la diffusion de leurs émissions, tel que modifié par la loi n^o 4928 du 15 juillet 2003, sont rédigées ainsi :

La langue kurde peut être utilisée dans tous les lieux privés, dans les locaux de travail, dans la presse écrite et dans les œuvres artistiques et littéraires (extrait d'une décision de la Cour constitutionnelle du 18 août 1993 repris dans l'arrêt Yazar et autres c. Turquie, n^os 22723/93, 22724/93 et 22725/93, § 19, CEDH 2002-II). A la suite de différents problèmes rencontrés sur le plan pratique, cette affirmation a été réitérée dans les amendements législatifs de 2003 susmentionnés, et même élargie aux émissions audiovisuelles. Ainsi, des émissions télévisées en langue kurde sont diffusées depuis quelques années sur les chaînes publiques. En janvier 2009, une chaîne publique de télévision diffusant ses émissions uniquement en langue kurde a été lancée.

S'agissant d'une corporation de droit public qui détenait un monopole, la Société nationale des chemins de fer espagnols, la Commission a dit que celle-ci n'avait pas qualité pour introduire une requête au motif que le conseil d'administration était responsable devant le gouvernement et que la structure interne et l'organisation des activités de la société requérante étaient réglementées par des dispositions législatives (RENFE c. Espagne, n^o 35216/97, décision de la Commission du 8 septembre 1997, Décisions et rapports (DR) 90, p. 179). Elle est parvenue à la même conclusion pour le Conseil général des Ordres officiels d'économistes d'Espagne au motif qu'il exerçait ‘ des fonctions officielles (…) attribuées par la Constitution et par la loi ’ (Consejo General de Colegios Oficiales de Economistas de España c. Espagne, n^os 26114/95 et 26455/95, décision du 28 juin 1995).

Les organes de la Convention n'ont toutefois pas appliqué d'une manière rigide cette notion d'‘ organisation gouvernementale ’ mais ont estimé nécessaire de procéder à un examen au cas par cas et indépendamment du statut attribué en droit interne à l'organisation concernée. Ainsi, dans l'affaire Les saints monastères c. Grèce (9 décembre 1994, série A n^o 301-A), le gouvernement défendeur a invoqué à l'appui de sa thèse les liens historiques, juridiques et financiers de l'Eglise orthodoxe et de ses institutions avec la nation et l'Etat helléniques, qui selon lui se reflétaient dans la Constitution et les textes législatifs, ainsi que l'influence considérable qu'exerçait alors à son avis l'Eglise sur les activités de l'Etat. En outre, il estimait que les monastères s'intégraient hiérarchiquement dans la structure organique de l'Eglise de Grèce. La Cour n'a pas suivi le gouvernement défendeur et a qualifié les monastères requérants d'organisations non gouvernementales en tenant compte des éléments suivants : ceux-ci n'exerçaient pas de prérogatives de puissance publique ; leurs objectifs, essentiellement ecclésiaux et spirituels ou culturels et sociaux, n'étaient pas de nature à les classer parmi des organisations gouvernementales poursuivant des objectifs d'administration publique et, enfin, le seul pouvoir des conseils monastiques consistait à édicter des règlements portant sur l'organisation et la promotion de la vie spirituelle et sur l'administration interne de chaque monastère. La Cour a également considéré que la qualification de personnes morales de droit public, donnée en droit interne aux monastères requérants, visait uniquement à leur assurer, en raison des liens particuliers les unissant à l'Etat, la même protection juridique à l'égard des tiers que celle accordée aux autres personnes morales de droit public (§§ 48–49 ; voir également Finska Församlingen I Stockholm, Hautaniemi c. Suède, n^o 24019/94, décision de la Commission du 11 avril 1996, DR 85, p. 94 ; Rommelfanger c. République Fédérale d'Allemagne, n^o 12242/86, décision de la Commission du 12 juillet 1989, DR 62, p. 151).

Dans l'affaire Radio France et autres c. France ((déc.), n^o 53984/00, CEDH 2003-X), se référant à des précédents, la Cour a défini les ‘ organisations gouvernementales ’ comme des personnes morales qui participent à l'exercice de la puissance publique ou qui gèrent un service public sous le contrôle des autorités. Elle a affirmé qu'il y avait lieu de prendre en considération le statut juridique de la personne morale et, le cas échéant, les prérogatives qui lui sont données, la nature de l'activité qu'elle exerce et le contexte dans lequel s'inscrit celle-ci, ainsi que son degré d'indépendance par rapport aux autorités politiques. Tenant compte notamment du régime mis en place pour garantir l'indépendance éditoriale et l'autonomie institutionnelle de la société requérante, société nationale de radiodiffusion, la Cour l'a qualifiée d'organisation non gouvernementale en dépit de la loi qui lui assigne des missions de service public et malgré le fait que celle-ci dépend, pour beaucoup, de l'Etat pour son financement (§ 26).

La Cour a appliqué les mêmes critères de liberté éditoriale et d'autonomie institutionnelle accordées par le législateur pour conclure que la chaine de radiodiffusion autrichienne, pourtant publique, avait elle aussi la qualité d'organisation non gouvernementale au sens de l'article 34 (Österreichischer Rundfunk c. Autriche, n^o 35841/02, §§ 46–54, 7 décembre 2006).

S'agissant des communes, la jurisprudence concernant leur qualité de requérant au titre de l'article 34 de la Convention est plus uniforme. Il a ainsi été établi à plusieurs reprises que les autorités décentralisées qui exercent des fonctions publiques ne peuvent introduire une requête devant les organes de la Convention car, quel que soit leur degré d'autonomie, elles exercent une partie de la puissance publique et, ainsi, leurs actes ou omissions engagent la responsabilité de l'Etat en vertu de la Convention (Le Gouvernement de la Communauté autonome du pays Basque c. Espagne (déc.), n^o 29134/03, 3 février 2004 ; Karagiannis c. Grèce (déc.), n^o 33408/05, 27 septembre 2007 ; Breisacher c. France (déc.), n^o 76976/01, CEDH 2003-X ; Section de commune d'Antilly c. France (déc.), n^o 45129/98, CEDH 1999-VIII ; Commune de Rothenthurm c. Suisse, n^o 13252/87, décision de la Commission du 14 décembre 1988, DR 59, p. 251 ; Ayuntamiento de Mula c. Espagne (déc.), n^o 55346/00, CEDH 2001-I ; Danderyds Kommun c. Suède (déc.), n^o 52559/99, 7 juin 2001).

La Cour a aussi eu l'occasion de préciser que même un litige entre le gouvernement central et une commune ne peut mener à une conclusion différente dans la mesure où pareil contentieux ne diminue en aucun cas le caractère public des autorités impliquées (La province de Bari, Francesco Sorrentino et Teresa Messeni Nemagna c. Italie (déc.), n^o 41877/98, 15 septembre 1998). Dans un cas où il s'agissait d'une expropriation par les autorités centrales de terrains appartenant à des communes, la Cour a rejeté les requêtes introduites par ces communes pour incompatibilité ratione personae, bien que celles-ci aient allégué qu'il s'agissait de leurs terrains privés et non publics, dans la mesure où l'Etat les avait traitées à l'instar d'un simple particulier dans la procédure d'expropriation (Hatzitakis, mairie de Thermaikos et mairie de Mikra c. Grece, n^os 48391/99 et 48392/99, 18 mai 2000).

Dans un contexte analogue concernant la responsabilité de l'Etat et non pas la qualité de victime de l'un de ses organes, la jurisprudence internationale énonce aussi qu'un Etat ne peut faire valoir sa structure fédérale pour se dégager de ses obligations internationales (voir l'arrêt du 27 août 1998 de la Cour interaméricaine des Droits de l'Homme sur l'indemnisation et les frais dans l'affaire Garrido et Baigorria c. Argentine, requête n^o 11.009, Série C. n^o 39, § 46). L'argument du gouvernement belge dans une affaire où celui-ci faisait valoir la qualité de partie au procès de l'Etat fédéral belge et de l'une de ses entités, en l'occurrence la Région flamande, pour exclure sa responsabilité du chef d'une éventuelle violation de la Convention, n'a pas été non plus retenu par la Cour (Marien c. Belgique, n^o 46046/99, §§ 42–44, 3 novembre 2005). L'Etat fédéral belge a par exemple également été invité à répondre d'actes de violation de la Convention matériellement imputables, en tout ou partie, à une Communauté ou à une Région (Dewinne c. Belgique (déc.), n^o 56024/00, 11 mars 2005 ; Hamer c. Belgique (déc.), n^o 21861/03, 11 mai 2006).

La Cour a aussi expressément indiqué que la notion d'‘ organisation gouvernementale ’ ne saurait désigner en droit international exclusivement le gouvernement ou les organes centraux de l'Etat, et que là où il y a décentralisation du pouvoir, elle désigne toute autorité nationale qui exerce des fonctions publiques, laquelle autorité n'a pas qualité pour saisir la Cour sur le fondement de l'article 34 de la Convention (Assanidzé c. Géorgie [GC], n^o 71503/01, §§ 148–149, CEDH 2004-II). Enfin, et certes dans un contexte concernant la responsabilité de l'Etat devant elle, la Cour a dit que les différends institutionnels ou de politique interne ne sauraient être examinés par elle (Assanidzé, précité, § 149).

La Cour a aussi eu l'occasion de dire que les actes à ‘ caractère privé ’ des communes, ou les actes pour lesquels elles n'ont pas fait usage de leur pouvoir public, ne peuvent constituer un argument qui permettrait de les considérer comme des ‘ requérants potentiels ’ ; le libellé de l'article 34 est limitatif à cet égard et la situation a été confirmée à maintes reprises par la jurisprudence, telle que rappelée ci-dessus. La nature de l'acte concerné n'a donc pas d'incidence sur ce point car une organisation gouvernementale détient toujours une partie de la puissance publique. Lorsqu'elle a examiné la qualité de requérant des organisations publiques, la Cour a toujours retenu comme critère la compétence de celles-ci à exercer la puissance publique, sans égard à l'acte ou la procédure qui est contesté devant elle (voir, en dernier lieu, Döşemealtı Belediyesi (la commune de Döşemealtı) c. Turquie (déc.), n^o 50108/06, 23 mars 2010 ; Hatzitakis, mairie de Thermaikos et mairie de Mikra, précité ; La province de Bari, Francesco Sorrentino et Teresa Messeni Nemagna, précité).