10.4.3 Allocatie

Uit het voorgaande volgt dat de bevoegdheid de begroting vast te stellen van dusdanig gewicht is voor de positie van de raad dat elke wijziging van het wettelijk kader die de raad of de wetgever in staat stelt het budgetrecht aan een ander orgaan toe te kennen, neerkomt op een principiële wijziging van de aard van de gemeentelijke democratie. Daar kan uiteraard toe besloten worden, maar de ambities van burgerbegrotingen kunnen eventueel ook verwezenlijkt worden zonder over te gaan tot zo’n ingrijpende wijziging. De bevoegdheid om de begroting te autoriseren is immers een andere dan de bevoegdheid om te bepalen waaraan welke middelen worden toegekend. Dat laatste behoort tot het terrein van de allocatiefunctie, waar zoals eerder al bleek niet alleen de raad maar ook het college een belangrijke plaats inneemt. Alleen al door het feit dat de raad hier geen exclusieve positie heeft, liggen de institutionele verhoudingen anders. De vraag is dan hoe ze liggen en wat dit betekent voor de ambities van burgerbegrotingen.

In (oudere) staatsrechtelijke literatuur over het budgetrecht op nationaal niveau is lange tijd discussie gevoerd over de zeggenschap van de regering en het parlement over de inhoud van de rijksbegroting.1 Buys was van mening dat het budgetrecht niet van nature bij de wetgever thuishoorde: ‘[i]mmers regeling van het gebruik der staatsmiddelen, is uit haren aard eene daad van bestuur, en dus eene daad, welke overal tot het gebied van de uitvoerende macht zoude behooren (…).’2 De enige reden dat de wetgever toch over het budgetrecht beschikte, was omdat de Grondwet het nu eenmaal bepaalde. Buys trok hieruit de conclusie dat de zeggenschap van het parlement over de inhoud van de begroting beperkt hoorde te zijn en dat de regering een bepaalde vrijheid toe diende te komen. Hij erkende tegelijkertijd dat het parlement de bevoegdheid bezat om de inhoud van de begroting naar haar hand te zetten en dat zijn opvatting daarom vooral theoretisch was.3 Kranenburg was met Buys van mening dat begroten een daad van uitvoering was, maar vond desondanks dat het budgetrecht weldegelijk van nature bij de wetgever thuishoorde. Hij koppelde het recht namelijk aan het belastingrecht, en dat hoorde volgens hem zonder twijfel bij de wetgever. Hieruit concludeerde Kranenburg dat de zeggenschap van het parlement over de begroting niet alleen in de praktijk onbegrensd was, maar dat het dat ook hoorde te zijn.4 Oud, ten slotte, meende net als Buys dat begroten een daad van uitvoering was, maar leidde daar vervolgens niet uit af dat de zeggenschap van het parlement beperkt hoorde te zijn.5 Hij signaleerde maar één belangrijke uitzondering daarop: ‘[v]oor zover de Regering tot het verrichten van bepaalde daden van uitvoering verplicht is, is het parlement gehouden haar de daarvoor benodigde gelden toe te staan’.6 Poppelaars geeft in haar proefschrift aan dat deze principiële discussie over de aard van begroten en de betekenis daarvan voor de mate van zeggenschap van het parlement over de begroting geen rol van betekenis meer speelt voor het nationale budgetrecht. Tegenwoordig spitst de discussie zich toe op de feitelijke beperkingen waarmee het parlement geconfronteerd wordt bij het vaststellen van de begroting, waarbij de verplichte uitgaven zoals Warmelink die onderscheidt een belangrijke rol spelen.7

Een dergelijke discussie over de aard van het budgetrecht en de zeggenschap van verschillende organen over de inhoud van de begroting is in de context van het gemeentelijke niveau tot aan de dualisering nooit gevoerd. Dat is ook wel logisch aangezien tot aan dat moment het gemeentelijke bestuurssysteem op monistische leest geschoeid was. In theorie stelde in dat stelsel de raad de begroting vast, bepaalde hij waaraan middelen zouden worden besteed en voerde het college vervolgens de begroting uit. In de praktijk lag dit natuurlijk wat genuanceerder, maar pas met de dualisering werd het ook echt belangrijk de rol van het college bij de vaststelling en invulling van de begroting te expliciteren. Aanleiding daartoe was de scheiding die werd aangebracht tussen de raad en het college en hun rollen binnen het gemeentebestuur. De positie van het college werd verzelfstandigd en alle bestuursbevoegdheden moesten in beginsel bij dat orgaan komen te liggen. Volgens de Handreiking duale begroting (hierna: de Handreiking) had dit voor de inrichting en invulling van de begroting tot logisch gevolg dat deze gedualiseerd zou worden en dat er twee begrotingsdocumenten zouden komen. Enerzijds de programmabegroting, die de raad moest ondersteunen in zijn kaderstellende en controlerende rol, anderzijds de productenraming, die het college moest ondersteunen bij de uitvoerende functie en die ondertussen is vervangen door de uitvoeringsinformatie.8

De verhouding tussen de zeggenschap van de raad en de zeggenschap van het college is afhankelijk van de mate van detail die de raad in de begroting moet of mag aanbrengen. Artikel 189 lid 1 Gemeentewet bepaalt dat de raad voor alle taken en activiteiten de bedragen op de begroting brengt die hij daarvoor uittrekt. Dit lijkt te suggereren dat alle uitgaven die met publieke middelen worden gedaan, van de aanschaf van grond onder een voetbalstadion tot de vervanging van een vernielde bloembak, individueel moeten worden goedgekeurd door ze een plaats te geven in de begroting. Dit zou zelfs in de kleinste gemeente tot een zeer onoverzichtelijke begroting leiden en controle ervan praktisch onmogelijk maken. Het is dan ook zeker niet de bedoeling de begroting op deze manier in te vullen. Het andere uiterste, namelijk één programma opnemen met daarin alleen de post ‘het college geeft geld uit aan beleid’, is dan weer veel te grof. Dit botst met de functie van de begroting als kaderstellend document (welk kader in dat geval?) en als document aan de hand waarvan de raad het college ter verantwoording kan roepen (waarover dan?). Daarnaast botst het met het hoofdschap van de gemeenteraad, op grond waarvan de raad de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid dient te bepalen.9 Juist de raad mag en moet dit doen omdat hij het enige democratisch gelegitimeerde orgaan is van de gemeente. Op het moment dat er maar één algemene post op de begroting zou verschijnen, zouden de hoofdlijnen van het beleid niet meer in de begroting terug te vinden zijn. Daarnaast zou het de facto het college zijn dat die ene post in beleidslijnen zou uitsplitsen, aangezien dit het orgaan is dat de begroting uitwerkt. Dat zou betekenen dat de politieke keuzes, waarvan de dualiseringswetgever wilde dat de raad ze in de begroting tot uitdrukking zou brengen, door het college gemaakt zouden worden. Dit botst principieel met het beginsel dat het gemeentelijk bestuursmodel gedualiseerd is en dat de politieke keuzes gemaakt moeten worden door de gepolitiseerde raad. Het antwoord op de vraag hoeveel detail de raad dan in de begroting moet of mag aanbrengen, zit dus ergens tussen de twee uitersten in van een extreem gedetailleerde en extreem algemene begroting.

Er zijn een aantal redenen te geven waarom de begroting meer gedetailleerd mag zijn. Ten eerste bevat noch de Gemeentewet noch het BBV regels over de mate van detail die de raad in de begroting mag aanbrengen. Op basis van de tekst van deze regelingen kan de raad de begroting zo gedetailleerd maken als hij zelf wil. Een goed voorbeeld waaruit blijkt dat gemeenteraden van deze vrijheid ook gebruikmaken, zijn de begrotingssubsidies. Dit zijn subsidies die worden toegekend aan concrete personen of projecten die rechtstreeks op de begroting worden gebracht. Ten tweede mag de raad op grond van artikel 8 lid 4 BBV het onderdeel baten en lasten van een programma splitsen in een onderdeel voor prioriteiten en een onderdeel voor overig. De Handreiking zegt daarover dat de raad dit kan doen wanneer hij het vaststellen van de begroting op programmaniveau te grof vindt.10 Ook de Commissie-BBV stelt dat de begroting op een lager niveau dan het programmaniveau kan worden vastgesteld, maar niet lager dan dat van de taakvelden.11 Ten derde staat in de toelichting bij het BBV dat het voor de autorisatie- en allocatiefunctie van de begroting essentieel is dat deze transparant is: ‘duidelijk moet worden aangegeven waar het geld aan uitgegeven zal worden’.12 Nu valt er natuurlijk te discussiëren over wat dan als ‘duidelijk’ moet worden gezien, maar een meer gedetailleerde begroting is beter met dit streven te verenigen dan een minder gedetailleerde. Waar dan precies de grens zou moeten liggen op grond van de eis dat de begroting transparant moet zijn, is lastig in algemene zin aan te geven, maar een voorbeeld kan helpen om er een beeld bij de te vormen. In de Handreiking is het volgende schema te vinden:

De Handreiking stelt dat de raad invulling moet geven aan de eerste en derde w-vraag (wat willen we en wat mag het kosten?), waardoor de antwoorden daarop dus terug te vinden zijn in de (openbare) begroting. Het college geeft volgens de Handreiking invulling aan de tweede w-vraag (wat gaan we daarvoor doen?), waardoor het antwoord daarop niet in de begroting is terug te vinden maar in de (in beginsel niet-openbare) uitvoeringsinformatie.14 Het probleem met deze opzet is dat het doel wel in de begroting genoemd wordt, maar het beleid om dat doel te bereiken niet. Dat verhoudt zich slecht tot de verplichting uit artikel 8 lid 3 sub b BBV om in de programma’s aan te geven op welke wijze ernaar gestreefd zal worden beleidsdoelen te realiseren. De opzet is des te problematischer omdat de manier waarop het doel bereikt moet worden net zo goed een politieke vraag is waarover de raad en burgers een oordeel zouden moeten kunnen vellen als over de vraag wat het doel van het beleid moet zijn. Moet bijvoorbeeld de verontreiniging van oppervlaktewater tegengegaan worden door middel van het aansluiten van het buitengebied op riolering, of moet er strenger opgetreden worden tegen zwerfafval of moet er meer voorlichting komen? Over al deze verschillende manieren om het doel te bereiken kan men legitiem van mening verschillen. Als de begroting niet alleen een financieel kader maar ook een beleidsdocument moet zijn, zoals de afgelopen decennia meer en meer is benadrukt, en als burgers en andere partijen zich door middel van de begroting moeten kunnen informeren over het gevoerde beleid, dan is het niveau waarop de Handreiking aanraadt de begroting vast te stellen te grof en onduidelijk.15 De raad moet de ruimte hebben om in de begroting tot uitdrukking te laten komen welke politieke keuzes er gemaakt zijn met betrekking tot de besteding van publieke middelen, ook wanneer die zich op het niveau van de details voordoen. Dit pleit voor een begroting die gedetailleerder is dan de Handreiking aangeeft.

Tegelijkertijd zijn er een aantal redenen te geven waarom de begroting meer algemeen van aard mag zijn. Ten eerste werd met het BBV het uitgangspunt van de CV 95 verlaten dat de begroting een functionele indeling moest hebben. In plaats daarvan moet de begroting worden ingedeeld in programma’s die de raad zelf inricht. Het vrijgeven van de begroting was bedoeld om gemeenteraden in staat te stellen beleidsprioriteiten aan te geven en de begroting toe te snijden op situaties en wensen in hun eigen gemeenten.16 De toelichting bij het BBV stuurt de raad richting het vaststellen van een begroting op hoofdlijnen: ‘[g]ezien de noodzaak van het behouden van een goed overzicht door provinciale staten en de raad ten einde hun taken goed te vervullen, is het van belang dat er een beperkt aantal programma’s wordt geformuleerd. Te veel detail maakt dat het inzicht benodigd voor de kaderstellende rol wordt vertroebeld.’17 In de Handreiking staat in wezen hetzelfde: ‘[h]et dualistische stelsel vereist een raad die bereid is details te laten voor wat ze zijn en te sturen op het niveau van de programma’s en de maatschappelijke resultaten die daarbij zijn bepaald.’18 Ook Minister De Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stuurde ten tijde van de parlementaire behandeling van de dualiseringswet aan op het vaststellen van een begroting op hoofdlijnen: ‘door goed gebruik van de begroting te maken kan de raad dwingende kaders stellen aan het college, zonder te vervallen in detaillistische medebesturing’.19 Daarnaast kan ook op grond van artikel 8 lid 4 BBV, waarin staat dat de raad het onderdeel baten en lasten van een programma kan splitsen in een onderdeel voor prioriteiten en een onderdeel voor overig, worden betoogd dat de raad een meer algemene begroting mag vaststellen. Het betreft hier een discretionaire bevoegdheid waarvan de raad niet verplicht is gebruik te maken. De raad kan er zodoende voor kiezen niet expliciet in de begroting aan te geven welk beleid prioriteit heeft.

De tweede reden waarom een meer algemene begroting mag worden vastgesteld, valt af te leiden uit de recente wijziging van het BBV uit 2016 waarbij de door het college vast te stellen productenraming is vervangen door de vaststelling van uitvoeringsinformatie aan de hand van bij ministeriële regeling bepaalde taakvelden.20 Zoals gezegd, worden de door de raad vastgestelde programma’s in taakvelden verder uitgewerkt. Voorheen was het college bij het opstellen van de productenraming alleen gebonden aan eisen die voortvloeien uit zijn verantwoordingsplicht richting de raad. Het college moest er bijvoorbeeld voor zorgen dat de uitvoering van bepaalde kwaliteit was en dat de in de begroting geformuleerde maatschappelijke effecten konden worden gerealiseerd. Dat veronderstelde dat de producten tot op bepaalde hoogte geobjectiveerd moesten zijn om resultaten te kunnen meten, bijvoorbeeld door doelstellingen te formuleren naar tijd, geld en kwaliteit.21 Deze vereisten gelden nog steeds, maar sinds 2016 is daar het verplichte gebruik van de taakvelden bijgekomen. Het voorschrijven van de taakvelden heeft op het eerste gezicht geen gevolgen voor de positie van de raad bij het vaststellen van de begroting. Het zijn immers vormvoorschriften die aan het college worden opgelegd. Bij nader inzien lijkt het echter toch een soort afbakening te vormen voor de mate van detail die de raad in de begroting behoort aan te brengen. Als de raad de programma’s namelijk op een gedetailleerder niveau vaststelt dan dat van de taakvelden, dan is hij feitelijk op het terrein van het college aan het werk en dat is niet de bedoeling. Het opstellen van de uitvoeringsinformatie, waaronder ook de verdeling van middelen over de taakvelden valt, moet immers door het college worden gedaan op grond van artikel 186 lid 2 sub a Gemeentewet. De taakvelden kunnen in die zin worden beschouwd als een ondergrens voor de mate van detail die programma’s van de raad behoren te bevatten.

Naast het opleggen van een bepaalde mate van detail kan de verplichting voor het college om bij het opstellen van uitvoeringsinformatie bepaalde taakvelden te gebruiken overigens nog een (wellicht onbedoeld) effect hebben. De minister schreef in de toelichting bij de ministeriële regeling waarin de taakvelden zijn vastgelegd dat zij geen invloed hebben op de indeling van de programmabegroting.22 Strikt genomen is dat waar. De raad blijft qua inhoud en vorm vrij bij het opstellen van de programma’s. Tegelijkertijd wordt de conceptbegroting opgesteld door het college, die na het vaststellen van de begroting de daarin opgenomen programma’s zal moeten uitwerken aan de hand van verplicht voorgeschreven taakvelden. Het college kan geneigd zijn bij het aanleveren van de conceptbegroting en de inrichting van de programma’s alvast voor te sorteren op de taakvelden die hij verplicht moet gebruiken bij de uitwerking daarvan. Van de taakvelden kan daardoor een soort sturende werking uitgaan bij het opstellen van de programma’s. Of dit effect zich ook daadwerkelijk voordoet, is niet te zeggen. Als het zich voordoet, lijken de gevolgen voor de inrichting van de programma’s (en daarmee de positie van de raad) in ieder geval erg mee te vallen. Zoals gezegd zijn de meeste taakvelden namelijk behoorlijk algemeen geformuleerd en mag een taakveld aan meerdere programma’s worden toebedeeld. Dit betekent dat de raad zich bij het inrichten van de programma’s weinig zorgen zal hoeven te maken over de vraag of zij wel in te vullen zijn met behulp van de taakvelden.23 Hij zal dan ook naar hartenlust wijzigingen kunnen aanbrengen in programma’s van conceptbegrotingen waar hij het niet mee eens is.

Met betrekking tot de allocatie van middelen en de institutionele verhouding op dat terrein tussen de raad en het college kan op basis van het voorgaande dan het volgende geconcludeerd worden. Voor de raad is de begroting met de loop der jaren een steeds belangrijker beleidsinstrument geworden. Het in de begroting toekennen van middelen aan beleid is een van de meest effectieve manieren om invulling te geven aan zijn positie als primair beleidsbepalend orgaan.24 Deze positie kan de raad niet ontnomen worden zonder dat er sprake is van spanning met het beginsel dat hij het politieke primaat heeft. Ook kan hem deze positie niet ontnomen worden zonder dat er spanning optreedt met het beginsel dat er een scheiding bestaat tussen de positie van de gepolitiseerde raad en het geprofessionaliseerde college. Op het moment dat de raad namelijk geen beleid meer in de begroting kan vastleggen, mist hij een belangrijk instrument om zijn gepolitiseerde positie tot uitdrukking te brengen en komen politieke keuzes in de praktijk te liggen bij een niet-politiek orgaan. Dit betekent bijvoorbeeld dat de raad niet één grote post ‘het college geeft geld uit aan beleid’ op de begroting kan opvoeren omdat daarmee geen beleid in de begroting zelf is vastgelegd. Over de mate van detail die de raad dan verplicht in de begroting moet aanbrengen, is het wettelijk kader niet eenduidig. De wetgever en de regering hebben met en sinds de dualisering aangestuurd op een begroting waarin de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid zijn vastgelegd. Dit wringt enigszins met de eis dat uit de begroting moet blijken aan welk beleid geld wordt uitgegeven. Artikel 8 lid 3 sub b BBV bepaalt bijvoorbeeld dat elk programma in het programmaplan de wijze bevat waarop ernaar gestreefd zal worden de maatschappelijke effecten van het programma te verwezenlijken. Op basis daarvan zou de raad in de begroting iets gedetailleerder moeten aangeven hoe de beleidsdoelen verwezenlijkt moeten worden. Een begroting op hoofdlijnen geeft het college meer ruimte voor een eigen invulling van het beleid, een gedetailleerde begroting minder. Met de institutionele verhoudingen is een iets gedetailleerdere begroting beter te verenigen. De vraag hoe bepaalde doeleinden gerealiseerd moeten worden is immers vaak een politieke vraag, waarbij de raad als gepolitiseerd orgaan betrokken hoort te zijn. Dat geldt temeer omdat burgers zich een mening moeten kunnen vormen over het te voeren beleid, waarvoor de openbare begroting en de openbare behandeling daarvan een betere mogelijkheid biedt dan de in beginsel niet-openbare uitvoeringsinformatie. De institutionele verhoudingen stellen tegelijkertijd wel grenzen aan de gedetailleerdheid van de begroting. De raad mag incidenteel zeer concrete uitgaven in de begroting opnemen, zoals blijkt uit het bestaan van begrotingssubsidies, maar de wetgever heeft duidelijk gemaakt dat de allocatie van middelen onder het niveau van de taakvelden in beginsel voorbehouden is aan het college. Het college moet als dagelijks bestuur de ruimte hebben om met behulp van de begroting te besturen en het door de raad vastgestelde beleid te realiseren. De zeggenschap van het college kan zich daarbij nooit verder uitstrekken dan tot boven het niveau van de taakvelden. Dat blijkt enerzijds uit het gegeven dat de uitvoeringsinformatie, op basis waarvan het college invloed heeft op de allocatie van middelen, een uitwerking is van de programma’s die door de raad moeten worden vastgesteld. Anderzijds blijkt het uit het gegeven dat het college alleen binnen programma’s mag schuiven met middelen, en dan alleen nog onder de voorwaarde dat de verschuiving nodig is om door de raad bepaalde beleidseffecten te realiseren.

De wijze waarop het wettelijk kader uitdrukking geeft aan de allocatiefunctie heeft een aantal gevolgen voor de vraag in hoeverre de ambities van burgerbegrotingen gefaciliteerd kunnen worden. Allereerst is er een wijziging van het wettelijk kader nodig om burgerbegrotingen überhaupt juridische zeggenschap te kunnen laten uitoefenen over de verdeling van publieke middelen. De bevoegdheden die daarvoor aangewend worden, kunnen namelijk niet door de bevoegde organen worden gedelegeerd. Burgerbegrotingen kunnen onder het huidige recht al wel in een adviserende capaciteit betrokken worden, zoals het voorbeeld van Breda Begroot illustreert. Mocht men dan over willen gaan tot het institutionaliseren van juridische zeggenschap voor burgerbegrotingen, dan dient bij de wijze waarop dat gebeurt eerst rekening gehouden te worden met het tweede fundamentele beginsel van de gemeentelijke democratie, namelijk de gedualiseerde verhoudingen tussen vertegenwoordiging en bestuur. Deze gedualiseerde verhoudingen treden met betrekking tot de verdeling van publieke middelen sterk op de voorgrond doordat de terreinen waarop de raad en het college actief zijn in beginsel van elkaar zijn afgebakend. De raad brengt in de begroting de politieke keuzes ten aanzien van het gemeentelijk beleid tot uitdrukking door daaraan middelen toe te kennen, terwijl het college in de uitvoeringsinformatie deze keuzes op een lager allocatieniveau uitwerkt in concreet beleid. Beide organen wenden hun allocerende bevoegdheden daarbij voor verschillende taken aan. Voor de raad is het een middel om kaders te stellen, het beleid te normeren, en controle te organiseren van de uitvoering van het beleid. Voor het college is het een middel om te besturen. Deze functies zijn in algemene zin door de gemeentewetgever in 2002 van elkaar gescheiden. Een wetswijziging die het mogelijk zou maken voor burgerbegrotingen om op zowel het terrein van de raad als het terrein van het college tegelijkertijd actief te zijn, zou er in feite op neerkomen dat ook de functies die de begroting en de uitvoeringsinformatie voor de raad en het college vervullen, gecombineerd zouden worden. Een dergelijke wijziging zou een principiële wijziging van het wettelijk kader inhouden omdat het af zou doen aan het tweede beginsel dat ten grondslag ligt aan de gemeentelijke democratie.

Dat een bevoegde burgerbegroting die tegelijkertijd op het terrein van de raad als het college actief is alleen mogelijk is nadat het wettelijk kader principieel gewijzigd is, is niet de enige conclusie die ten aanzien van de allocatiefunctie getrokken kan worden. Ook een wijziging die een burgerbegroting bevoegd zou maken op het allocatieniveau van de raad middelen aan beleid toe te kennen, zou een principiële wijziging van het wettelijk kader inhouden. Een dergelijke wijziging zou namelijk een einde maken aan de exclusieve positie van de raad om met behulp van de begroting de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid te bepalen. Het nut van de begroting als instrument voor de raad om niet alleen formeel maar ook materieel deze hoofdlijnen te bepalen, neemt daardoor af. Op zijn beurt doet dat weer af aan het eerste beginsel dat ten grondslag ligt aan de gemeentelijke democratie dat aan de raad het politieke primaat toekomt.

Burgerbegrotingen die op het niveau beneden de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid actief (willen) zijn, begeven zich op het terrein van het college. Dit is het aangewezen orgaan om de begroting uit te werken door in de uitvoeringsinformatie middelen toe te kennen aan concrete taken en activiteiten. Aan de keuze van de wetgever om het college hiermee te belasten, ligt een praktische reden ten grondslag. Het college beschikt over de kennis, informatie en organisatiekracht om te zorgen dat de begroting op zo’n manier wordt uitgewerkt dat er op een doelmatige en doeltreffende wijze bestuurd kan worden. Het is het soort werk waarvan Thorbecke al meende dat het beter aan het college kon worden overgelaten dan aan de raad. Die zienswijze is terug te vinden in de wijze waarop de dualisering de taken tussen de raad en het college verdeelde met betrekking tot de allocatie van middelen. Een wetswijziging die bewerkstelligt dat burgerbegrotingen op dit niveau bevoegd worden middelen te verdelen, is geen wijziging van principiële aard. Het heeft uiteraard gevolgen voor de positie van het college als dagelijks bestuur van de gemeente, maar het verandert niets aan de aard van de gemeentelijke democratie omdat het niet raakt aan een van de beginselen die daaraan ten grondslag liggen. De positie van het college bij de verdeling van middelen is daarnaast niet grondwettelijk verankerd, zoals dat wel het geval is bij de raad. Betrokkenheid van burgerbegrotingen bij dit niveau van alloceren van middelen zou daarom door de gewone wetgever geïnstitutionaliseerd kunnen worden.