HvJ EU, 22-01-2026, nr. C-633/24

Op 21 juni 1999 hebben de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat zeven overeenkomsten gesloten, waaronder de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen (PB 2002, L 114, blz. 6), die met name is gewijzigd bij besluit nr. 1/2012 van 31 maart 2012 van het Gemengd Comité ingesteld krachtens de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen (PB 2012, L 103, blz. 51; hierna: ‘OVVP’).

Artikel 8 OVVP heeft als opschrift ‘Coördinatie van de stelsels voor sociale zekerheid’ en luidt:

Bijlage II (‘Coördinatie van de socialezekerheidsstelsels’) bij de OVVP bepaalt in artikel 1:

Deel A (‘Rechtshandelingen waarnaar wordt verwezen’) van bijlage II bij de OVVP omvat onder meer verordening nr. 883/2004, die in de plaats is gekomen van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB 1971, L 149, blz. 2).

Artikel 1 van verordening nr. 883/2004 heeft als opschrift ‘Definities’ en bepaalt:

Artikel 2 van deze verordening heeft als opschrift ‘Personele werkingssfeer’ en bepaalt in lid 1:

Artikel 3 van die verordening heeft als opschrift ‘Materiële werkingssfeer’ en luidt:

Artikel 4 van verordening nr. 883/2004 heeft als opschrift ‘Gelijke behandeling’ en luidt als volgt:

Artikel 6 van deze verordening heeft als opschrift ‘Samentelling van tijdvakken’ en luidt:

Artikel 52 van die verordening heeft als opschrift ‘Toekenning van uitkeringen’ en bepaalt:

Artikel 58 van die verordening heeft als opschrift ‘Toekenning van een aanvulling’ en luidt als volgt:

Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, voert het INPS in zijn opmerkingen aan dat de gestelde vraag zonder voorwerp is, aangezien volgens dit orgaan op grond van artikel 3 van decreet nr. 577/1992 en de uit de rechtspraak van de verwijzende rechter zelf voortvloeiende uitlegging van het nationale recht een in Italië wonende verzekerde die zowel in Italië als in een andere lidstaat tijdvakken van bijdragebetaling heeft vervuld, ten opzichte van verzekerden die uitsluitend in Italië bijdragen hebben betaald, niet aan bijkomende voorwaarden moet voldoen om de aanvulling op de invaliditeitsuitkering te ontvangen om het wettelijke minimumbedrag te bereiken.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU en gezien de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en die van de lidstaten acht moet slaan op de door de verwijzende rechter onder diens eigen verantwoordelijkheid omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen moeten worden geplaatst (arrest van 27 november 2025, Santander Renta Variable España Pensiones, Fondo de Pensiones, C-525/24, EU:C:2025:922, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts staat het uitsluitend aan de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen, waarbij voor deze vragen een vermoeden van relevantie geldt. Wanneer de gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging of de geldigheid van een regel van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden, tenzij de gevraagde uitlegging kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vraag (arrest van 24 juni 2025, GR REAL, C-351/23, EU:C:2025:474, punt 45).

In casu merkt de verwijzende rechter in antwoord op het aan hem gerichte verzoek van het Hof om verduidelijking op dat de uitlegging van het nationale recht die het INPS in zijn opmerkingen bij het Hof heeft gegeven, niet overeenstemt met de uitlegging die dit orgaan tot dan toe had verdedigd. Hij wijst erop dat het hoofdgeding zijn voorwerp behoudt, aangezien het verzoek van F.F. niet is toegewezen. Hij is van mening dat de uitlegging van de nationale bepalingen, in het bijzonder van artikel 3 van decreet nr. 577/1992, en van de rechtspraak van de Corte suprema di cassazione, die het INPS in zijn opmerkingen bij het Hof heeft aangevoerd, onjuist is.

In het licht van de aldus door de verwijzende rechter verstrekte verduidelijkingen blijkt niet duidelijk dat de gestelde vraag zonder voorwerp is en dus hypothetisch van aard is in de zin van de in punt 28 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.

Hieruit volgt dat de prejudiciële vraag ontvankelijk is.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de OVVP, en meer in het bijzonder artikel 8 ervan en bijlage II erbij, bepaalt dat verordening nr. 883/2004 van toepassing is in situaties waarbij de lidstaten van de Unie en de Zwitserse Bondsstaat betrokken zijn, waarbij laatstgenoemde voor de toepassing van deze verordening moet worden gelijkgesteld met een lidstaat (zie in die zin arrest van 15 maart 2018, Blanco Marqués, C-431/16, EU:C:2018:189, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter zich afvraagt of de door de Italiaanse regeling gestelde voorwaarden om in aanmerking te komen voor een aanvulling die bedoeld is om het minimumbedrag van een invaliditeitsuitkering te garanderen, in strijd zijn met het Unierecht, aangezien zij uitsluiten dat in een andere lidstaat vervulde tijdvakken van bijdragebetaling in aanmerking worden genomen alsof zij in Italië waren vervuld. Hieruit volgt dat de prejudiciële vraag aldus moet worden opgevat dat zij niet alleen betrekking heeft op het in die vraag genoemde artikel 58 van verordening nr. 883/2004, maar ook op de artikelen 4 en 6 van deze verordening, die respectievelijk betrekking hebben op de beginselen van gelijke behandeling en samentelling van tijdvakken.

Geoordeeld dient dus te worden dat de verwijzende rechter met zijn vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 58 van verordening nr. 883/2004, gelezen in samenhang met de artikelen 4 en 6 van deze verordening, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die de toekenning van een aanvulling om het minimumbedrag van een invaliditeitsuitkering te garanderen voor verzekerden die in andere lidstaten bijdragen hebben betaald, afhankelijk stelt van een tijdvak van bijdragebetaling van tien jaar in die lidstaat, terwijl die regeling de toekenning van deze aanvulling voor degenen die uitsluitend in die lidstaat bijdragen hebben betaald, afhankelijk stelt van een tijdvak van bijdragebetaling van vijf jaar in die lidstaat, waarvan drie in de loop van de laatste vijf jaar.

Teneinde de verwijzende rechter een zinvol antwoord te geven, dient er allereerst aan te worden herinnerd dat verordening nr. 883/2004, die de afzonderlijke nationale stelsels beoogt te coördineren, die stelsels laat voortbestaan en geen gemeenschappelijk stelsel van sociale zekerheid invoert. Volgens vaste rechtspraak blijven de lidstaten derhalve bevoegd om hun stelsels van sociale zekerheid in te richten (arrest van 14 maart 2019, Vester, C-134/18, EU:C:2019:212, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie staat het elke lidstaat dan ook vrij om met name de voorwaarden vast te stellen waaronder recht bestaat op uitkeringen (arrest van 14 maart 2019, Vester, C-134/18, EU:C:2019:212, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bij de uitoefening van die bevoegdheid dienen de lidstaten niettemin het Unierecht in acht te nemen, en in het bijzonder de bepalingen van het VWEU betreffende de vrijheid van elke burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (arrest van 14 maart 2019, Vester, C-134/18, EU:C:2019:212, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande zij beklemtoond dat het VWEU een werknemer niet waarborgt dat de uitbreiding van zijn werkzaamheden naar meer dan één lidstaat of de verlegging daarvan naar een andere lidstaat, voor de sociale zekerheid neutraal is. Gelet op de verschillen tussen de socialezekerheidswetgevingen van de lidstaten, kan een dergelijke uitbreiding of verlegging naargelang het geval voor de betrokkene meer of minder voordelig of nadelig uitvallen voor zijn sociale bescherming. Hieruit volgt met name dat dergelijke wetgeving, ook wanneer de toepassing ervan minder gunstig uitvalt, in overeenstemming is met de artikelen 45 en 48 VWEU indien zij de betrokken werknemer niet benadeelt ten opzichte van degenen die al hun werkzaamheden uitoefenen in de lidstaat waar zij van toepassing is (zie in die zin arrest van 14 maart 2019, Vester, C-134/18, EU:C:2019:212, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zo heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het doel van artikel 45 VWEU niet zou worden bereikt indien migrerende werknemers, ten gevolge van de uitoefening van hun recht van vrij verkeer, voordelen op het gebied van de sociale zekerheid zouden verliezen die hun door de wettelijke regeling van een lidstaat zijn gewaarborgd. Een dergelijk gevolg zou een werknemer van de Unie er immers van kunnen weerhouden zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen en daarmee een belemmering van dit vrije verkeer kunnen opleveren (arrest van 14 maart 2019, Vester, C-134/18, EU:C:2019:212, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De vereisten die voortvloeien uit de eerbiediging van het beginsel van het vrije verkeer van werknemers zijn op het gebied van de sociale zekerheid geconcretiseerd in verordening nr. 883/2004, waarvan artikel 4, betreffende het beginsel van gelijke behandeling, bepaalt dat personen die binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen, wat de wetgeving van een lidstaat betreft, op dezelfde wijze moeten worden behandeld als de onderdanen van die lidstaat.

Dit beginsel van gelijke behandeling verbiedt niet alleen openlijke discriminatie op grond van de nationaliteit van onder de socialezekerheidsregelingen vallende personen, doch ook iedere verkapte vorm van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leidt (arrest van 5 december 2019, Bocero Torrico en Bode, C-398/18 en C-428/18, EU:C:2019:1050, punt 40).

Zo moeten als indirect discriminerend worden beschouwd de voorwaarden van nationaal recht die, hoewel zonder onderscheid naar nationaliteit van toepassing, hoofdzakelijk of in de meeste gevallen migrerende werknemers treffen, alsook de zonder onderscheid van toepassing zijnde voorwaarden waaraan nationale werknemers gemakkelijker kunnen voldoen dan migrerende werknemers, of die in het bijzonder voor laatstgenoemden nadelig kunnen uitvallen (arrest van 5 december 2019, Bocero Torrico en Bode, C-398/18 en C-428/18, EU:C:2019:1050, punt 41).

Artikel 6 van verordening nr. 883/2004, betreffende het beginsel van samentelling van tijdvakken, bepaalt dat, tenzij in deze verordening anders is bepaald, het bevoegde orgaan van een lidstaat waarvan de wetgeving ‘het verkrijgen[] […] van het recht op prestaties[] […] afhankelijk stelt van de vervulling van tijdvakken van verzekering, van werkzaamheden in loondienst, van werkzaamheden anders dan in loondienst of van wonen, voor zover nodig, rekening [houdt] met de overeenkomstig de wetgeving van een andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering, van werkzaamheden in loondienst, van werkzaamheden anders dan in loondienst of van wonen, alsof die tijdvakken overeenkomstig de door dat orgaan toegepaste wetgeving zijn vervuld’.

Ten slotte bepaalt artikel 58 van verordening nr. 883/2004 dat degene die een invaliditeitsuitkering geniet geen lagere uitkering mag ontvangen dan de minimumuitkering welke door de lidstaat waar hij woont is vastgesteld. Deze laatste lidstaat moet hem in voorkomend geval een aanvullend bedrag betalen dat gelijk is aan het verschil tussen de som van de verschuldigde uitkeringen en het bedrag van deze minimumuitkering.

Uit de punten 40 tot en met 44 van het onderhavige arrest volgt dat artikel 58 van verordening nr. 883/2004, gelezen in samenhang met de artikelen 4 en 6 van deze verordening, zich ertegen verzet dat een dergelijke aanvulling is geregeld op een wijze die ertoe leidt dat werknemers die hun recht van vrij verkeer op het grondgebied van de Unie hebben uitgeoefend, minder gunstig worden behandeld dan werknemers die geen gebruik hebben gemaakt van die vrijheid, omdat de tijdvakken waarin bijdragen zijn betaald krachtens de wetgeving van andere lidstaten niet op dezelfde wijze in aanmerking worden genomen als wanneer zij krachtens de wetgeving van de lidstaat van het bevoegde orgaan zouden zijn vervuld.

In casu blijkt uit de gegevens waarover het Hof beschikt dat verzoeker in het hoofdgeding, die de aanvulling op de invaliditeitsuitkering heeft aangevraagd om het wettelijke minimumbedrag in Italië te bereiken, bijdragen heeft betaald in de periode 1991–1994 op het grondgebied van de Zwitserse Bondsstaat en vervolgens, tussen 2002 en 2012, gedurende 260 weken in Italië, waarbij deze laatste periode overeenkomt met vijf jaar bijdragebetaling. Voor de jaren 2012 en 2013 zijn ook bijdragen te zijnen gunste bijgeschreven voor tijdvakken van werkloosheid in Italië.

Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regelgeving personen die niet uitsluitend vallen onder de op bijdragebetaling berustende regeling — die van toepassing is op de tijdvakken van bijdragebetaling die zijn vervuld vanaf 1 januari 1996 — en die in aanmerking komen voor een invaliditeitsuitkering die lager is dan het in die regelgeving vastgestelde wettelijke minimumbedrag, recht hebben op betaling van een aanvulling op die uitkering om dat minimumbedrag te bereiken. De toekenning van deze aanvulling op de invaliditeitsuitkering is onderworpen aan de voorwaarde van bijdragebetaling van vijf jaar, waarvan drie in de loop van de laatste vijf jaar. De verwijzende rechter wijst er evenwel op dat de verzekerde krachtens artikel 8, lid 2, van wet nr. 153/69 in geval van samentelling van tijdvakken van verzekering en bijdragebetaling overeenkomstig internationale overeenkomsten of verdragen op het gebied van sociale zekerheid, moet aantonen dat hij gedurende tien jaar bijdragen heeft betaald in het kader van een arbeidsovereenkomst in Italië.

Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijkt het Italiaanse recht werknemers die hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend dan ook te onderwerpen aan strengere voorwaarden inzake de duur van bijdragebetaling in Italië dan werknemers die geen gebruik hebben gemaakt van deze vrijheid. Deze regeling lijkt niet toe te staan dat, voor het recht op de aanvulling op de invaliditeitsuitkering om het wettelijke minimumbedrag te bereiken, de in een andere lidstaat dan Italië vervulde tijdvakken van bijdragebetaling op dezelfde wijze in aanmerking worden genomen als wanneer zij in Italië waren vervuld, in strijd met hetgeen is vereist op grond van artikel 58 van verordening nr. 883/2004, gelezen in samenhang met de artikelen 4 en 6 van deze verordening.

Wat de gevolgen betreft die uit de voorgaande analyse moeten worden getrokken, zij er nog aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof wanneer het nationale recht, in strijd met het Unierecht, voorziet in een verschillende behandeling van verscheidene groepen personen, de leden van de benadeelde groep op dezelfde wijze moeten worden behandeld en op hen dezelfde regeling moet worden toegepast als op de andere belanghebbenden. De regeling die geldt voor de leden van de bevoordeelde groep blijft, zolang het Unierecht niet naar behoren wordt toegepast, het enige bruikbare referentiekader (arrest van 14 maart 2019, Vester, C-134/18, EU:C:2019:212, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, hebben werknemers die geen gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer en die hun volledige verzekeringstijdvakken in Italië hebben vervuld, recht op de aanvulling op de invaliditeitsuitkering om het wettelijke minimumbedrag te bereiken, indien zij aantonen dat zij vijf jaar bijdragen hebben betaald in Italië, waarvan drie in de loop van de laatste vijf jaar. Dit is dus de regelgeving die het bruikbare referentiekader in de zin van de in het vorige punt genoemde rechtspraak vormt (zie naar analogie arrest van 14 maart 2019, Vester, C-134/18, EU:C:2019:212, punt 47).

Het staat inderdaad aan de bevoegde nationale autoriteiten van de betrokken lidstaten om te bepalen welke middelen van nationaal recht het meest geschikt zijn om de gelijke behandeling van migrerende en niet-migrerende werknemers te bewerkstelligen. Beklemtoond zij echter dat dit doel a priori kan worden bereikt door migrerende werknemers die zich in een situatie als die van het hoofdgeding bevinden, onder dezelfde voorwaarden als niet-migrerende werknemers, een aanvulling op de invaliditeitsuitkering toe te kennen om het wettelijke minimumbedrag te bereiken (zie naar analogie arrest van 14 maart 2019, Vester, C-134/18, EU:C:2019:212, punt 48).

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 58 van verordening nr. 883/2004, gelezen in samenhang met de artikelen 4 en 6 van deze verordening, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die de toekenning van een aanvulling om het minimumbedrag van een invaliditeitsuitkering te garanderen voor verzekerden die in andere lidstaten bijdragen hebben betaald, afhankelijk stelt van een tijdvak van bijdragebetaling van tien jaar in die lidstaat, terwijl die regeling de toekenning van deze aanvulling voor degenen die uitsluitend in die lidstaat bijdragen hebben betaald, afhankelijk stelt van een tijdvak van bijdragebetaling van vijf jaar in die lidstaat, waarvan drie in de loop van de laatste vijf jaar.