2.10.1 Wet- en regelgeving, algemeen

Het fiscale boete- en strafrecht is op 1 januari 1998 volledig herzien.1 Deze herziening kent een lange aanloop die teruggaat naar het jaar 1983. In dat jaar werd een motie ingediend onder meer naar aanleiding van een rapport over misbruik en oneigenlijk gebruik op onder meer belastinggebied, het zogeheten ISMO-rapport.2 De regering werd in de motie uitgenodigd om een wetswijziging voor te bereiden die zag op een uitbreiding van het bestaande verhogingen-arsenaal bij navordering: het opleggen van verhogingen bij primitieve aanslagregeling. De staatssecretaris had prof. mr. D. Simons vervolgens bereid gevonden onderzoek te verrichten naar de mogelijkheid en wenselijkheid van een verhoging bij primitieve aanslag.

In een eerste rapport van Simons werd geconcludeerd dat zowel het laten vervallen van het nieuw feit-vereiste bij navordering als invoering van een verhoging bij primitieve aanslagregeling mogelijk en wenselijk was.3 Vanuit de wetenschap en de belastingadviespraktijk werd forse kritiek geuit op de conclusies van dit eerste rapport,4 waarna Simons een tweede rapport uitbracht. Dit tweede rapport werd in september 1985 aan de Tweede Kamer aangeboden.5

Het tweede rapport-Simons vormde de basis van een wetsvoorstel dat in 1986 voor advies naar de Hoge Raad werd gestuurd. Hiertoe was besloten omdat de Hoge Raad het jaar daarvoor had geoordeeld dat het opleggen van een fiscale verhoging moest worden aangemerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM (zie onderdeel 2.9.3.4, onder e). De Hoge Raad kwam vervolgens met de nodige kritiek op het wetsvoorstel en stelde enkele adviezen voor.6 Deze adviezen werden door de wetgever ter harte genomen en er volgde een gewijzigd wetsvoorstel.7 In dit voorstel was wederom de verhoging bij primitieve aanslag opgenomen.

Zoals ik eerder aangaf, was er in de jaren tachtig een vloed aan jurisprudentie ontstaan met betrekking tot de verhouding tussen artikel 6 EVRM en het fiscale bestuurlijke boeterecht. Dit veroorzaakte onduidelijkheid over hoe een EVRM-proof boetestelsel er uit zou moeten zien. Ook rezen er vraagtekens bij het wetsvoorstel waarin de verhoging bij primitieve aanslag was opgenomen. Uiteindelijk volgde een openbare hoorzitting over het wetsvoorstel door de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer.8 Naar aanleiding van deze hoorzitting werd de staatssecretaris gevraagd om het wetsvoorstel nogmaals tegen het licht te laten houden. De staatssecretaris heeft deze wens ingewilligd en een opdracht bij een speciaal daartoe ingestelde Adviescommissie Herziening fiscaal boetestelsel neergelegd.

In april 1992 heeft genoemde adviescommissie, beter bekend als de Commissie-Van Slooten, haar rapport aan de Tweede Kamer aangeboden.9 In dit rapport werd een aantal voorstellen tot wijziging van het bestaande fiscale boeterecht gedaan. Twee voorstellen hebben betrekking op onderwerpen die zien op het individualiseren van de strafmaat. Op deze onderwerpen, de boete-inspecteur en inkeerregeling, zal ik hierna kort ingaan.

De Commissie-Van Slooten was van oordeel dat de inspecteur tot op heden een ongewenste dubbelrol vervulde bij de beboeting, namelijk die van aanslagregelaar én boete-oplegger. Een boete-inspecteur zou daarentegen een zekere afstand kunnen bewaren tot de dagelijkse praktijk van de aanslagregeling. Ook zou de boete- inspecteur beter in staat zijn om zich te richten op de factoren die van belang zijn bij het opleggen van boeten en kan hij landelijke afspraken maken.10 De Commissie verwoord dit als volgt:

De Commissie was blijkbaar van mening dat de individuele straftoemeting bij met name de zware fiscale bestuurlijke boeten te wensen overliet. Om dit te verbeteren waren volgens de Commissie meer waarborgen nodig zoals een zekere afstand en de nodige aandacht. Deze waarborgen zouden volgens de Commissie vervolgens moeten leiden tot een verbetering van de individuele straftoemeting. Het voorstel tot invoering van een boete-inspecteur vloeide overigens niet rechtstreeks voort uit het EVRM of het IVBPR.12

De regering heeft het voorstel van de Commissie tot het instellen van een boete- inspecteur aanvankelijk omarmd ‘met het oog op een betere rechtsbescherming van de burger’.13 De boete-inspecteur zou als het ware de functie van onafhankelijke derde kunnen vervullen, vergelijkbaar met die van de belastingrechter in de beroepsfase.14 De figuur van de boete-inspecteur is echter uiteindelijk niet tot wet verheven, vanwege de kritiek vanuit de Eerste Kamer dat de instelling van boete-inspecteurs onder andere een toename van ambtelijk werk en tijdverlies met zich zou brengen.15 De regering gaf daarbij aan dat de boete-inspecteur niet als eis viel af te leiden uit het EVRM.16

Overigens stelde de Belastingdienst vervolgens wel zogeheten boete- en fraudecoördinatoren in, die de boete-oplegging moesten coördineren. Deze medewerkers zijn gespecialiseerd in het boete- en strafrecht en fungeren in zekere zin dus als boete-inspecteur. Een belangrijk verschil blijft echter bestaan: er wordt nog altijd geen formele scheiding aangebracht tussen de aanslagregelend ambtenaar en de boete-oplegger. Deze functies zijn en blijven in één hand, waardoor naar mijn mening een belangrijke waarborg om tot een verbeterde straftoemetingspraktijk te komen, verloren is gegaan.

Belanghebbenden die inkeren (vrijwillig verbeteren) konden aanvankelijk rekenen op aanzienlijke vermindering van de boete. Dit neemt niet weg dat de resterende boeten na strafvermindering konden oplopen tot 10 procent (zie onderdeel 2.9.3.4, onder a). De Commissie was van oordeel dat belanghebbenden die alsnog aan hun fiscale verplichtingen wilden voldoen hiervan niet moesten worden weerhouden doordat, ondanks de vrijwilligheid van de verbetering, er desalniettemin boeten zouden volgen. Dit zou contra-productief werken.17 Ook vond de Commissie dat indien als gevolg van de inkeer niet tot strafvervolging werd overgegaan, dit nog eerder het geval zou moeten zijn bij de mogelijke beboeting. De toenmalige regering heeft dit voorstel van de Commissie overgenomen en in geval van inkeer zowel het opleggen van vergrijpboeten (artikel 67n AWR (oud)) als het instellen van een strafvervolging (artikel 69, lid 3 AWR) uitgesloten.