CBb, 12-12-2013, nr. AWB 12/475 AWB 12/725

Appellante pacht van de Stichting Luchthaven [vestigingsplaats] (de Stichting) een perceel grasland dat is gelegen op het vliegveld [vestigingsplaats], buiten de eigenlijke landingsbaan. Appellante heeft dit perceel als nummer 10 opgegeven voor de uitbetaling van haar toeslagrechten over 2010 en 2011.

Tussen partijen is in geschil of verweerder dit perceel terecht niet in aanmerking heeft genomen voor de uitbetaling van bedrijfstoeslag over de jaren 2010 en 2011.

Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:

" Artikel 2 - Definities

Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:

(…)

c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden; (…)

h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).

Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare

(…)

Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:

a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf (…) die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…)

Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 het op bovengenoemde bepaling gebaseerde artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit luidt:

" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel waarvoor steun is aangevraagd geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "

Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin onder a4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat een recreatieve functie kent, blijkend uit het feit dat het perceel wordt betreden of gebruikt ten behoeve van vrijetijdsbesteding, zoals onverharde landingsbanen voor luchtsport en luchtvaarthobby’s. Onder b4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent, zoals stroken grasland langs verharde landingsbanen voor vliegverkeer.

In de nota van toelichting bij dit besluit is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat perceel 10 niet kan worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond op grond van artikel 2, aanhef en onder h, en artikel 34, eerste lid van Verordening (EG) nr. 73/2009, in samenhang gelezen met artikel 21a, vierde lid, van de Regeling en artikel 5a, onder b4, van de Beleidsregels, zodat op basis daarvan geen uitbetaling van toeslagrechten kan plaatsvinden. Op perceel 10 vinden eerst en vooral activiteiten plaats die van recreatieve, verkeerskundige en infrastructurele aard zijn. Het perceel maakt onderdeel uit van het vliegveld [vestigingsplaats] en staat ten dienste van de onverharde landingsbaan. Hoewel het mogelijk is dat op het perceel landbouwactiviteiten plaatsvinden, zijn deze ondergeschikt aan het recreatieve, verkeerskundige en infrastructurele gebruik van het perceel.Verweerder verwijst daarnaast naar de site van het Joint Research Center (JRC), het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau van de Europese Commissie, waaruit kan worden geconcludeerd dat terreinen op een vliegveld als niet-landbouwgrond moeten worden beschouwd. Tevens heeft de Europese Commissie bij diverse audits erop gewezen dat de lidstaat Nederland ten onrechte percelen grasland op vliegvelden als landbouwgrond heeft aangemerkt, gegeven de functie en de bestemming van die oppervlakten.

Appellante betwist dat perceel 10 niet subsidiabel is. Perceel 10 is weliswaar eigendom van de Stichting, maar het wordt aan appellante verhuurd omdat het geen onderdeel uitmaakt van het vliegveld en niet ten dienste staat van de landingsbaan. Gebruikers van het vliegveld kunnen niet op het door appellante gepachte gedeelte komen en appellante kan niet door het toegangshek van het vliegveld. De toegang tot de verschillende gedeelten is strikt gescheiden en door hekwerken afgesloten. Opstijgende en landende vliegtuigen komen over het door appellante gepachte perceel zoals de vliegtuigen op Schiphol over de omliggende bebouwing vliegen. Landbouwkundige bewerkingen kunnen hierdoor te allen tijde plaatsvinden ongeacht de drukte van eventueel vliegverkeer. Vliegveld [vestigingsplaats] wordt alleen door ultra light vliegtuigen gebruikt en er wordt alleen op woensdag, vrijdag en in het weekend gevlogen. Appellante zorgt enkel op de door haar gepachte grond voor het maaien van het gras ten behoeve van veevoer. De landingsbaan wordt niet door appellante gemaaid, maar vanwege de Stichting als gazon gemaaid. Appellante heeft een verklaring overgelegd van [D], lid van het bestuur van de Stichting, waarin wordt benadrukt dat slechts de landingsbaan en bebouwing door de Stichting worden gebruikt en dat de door appellante gepachte grond uitsluitend wordt gebruikt als landbouwgrond. Appellante heeft erop gewezen dat het perceel in 2008 en 2009 door verweerder wel subsidiabel is geacht.

Bedrijfstoeslag 2010 (12/745)

6.1.1 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Bij de introductie van nieuw beleid kan de vraag opkomen of daarmee inbreuk gemaakt wordt op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk gemaakt wordt op de rechtszekerheid. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in dit geval met dat aspect onvoldoende rekening gehouden, nu het voor 2010 opgegeven perceel grasland, waarop in het verleden toeslagrechten zijn opgebouwd en later uitbetaald, na de indiening van de Gecombineerde opgave en na afloop van het jaar waarop die opgave betrekking heeft op basis van het nieuwe beleidsinzicht, dat naderhand verwoord is in de beleidsregels, is afgekeurd. Een dergelijke principiële wending in het beleid kan niet zonder gerichte, voorafgaande aankondiging voor een afgesloten periode worden doorgevoerd. De toelichting bij de Gecombineerde opgave 2010 en de website van verweerder vormen hier geen afdoende aankondiging om de terugwerkende kracht van het beleid te aanvaarden. Dat betekent dat appellante, wat betreft de bedrijfstoeslag voor 2010, zich er terecht op heeft beroepen dat verweerder ten onrechte de beleidsregels in stelling heeft gebracht bij de toetsing of het in geding zijnde perceel subsidiabel was.

6.1.2 Ondanks een op zichzelf beschouwd terecht beroep op het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel betekent dat nog niet dat appellante ten onrechte geen aanspraak kon maken op landbouwsteun voor deze percelen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft immers in constante jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel (dat met het rechtszekerheidsbeginsel verwant is) niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur.1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 988, p. 2213  (Krücken) van het Hof.

en 5 van deze uitspraak. Aan het bestreden besluit van 6 juli 2012 heeft verweerder dezelfde overwegingen ten grondslag gelegd als aan het besluit van 20 april 2012. De gronden van beroep van appellante zijn dezelfde tegen beide besluiten.