3.14 De verhouding tussen het EVRM en de Europese Unie

In het Verdrag van Maastricht van 1992 werden expliciet de grondrechten die in het EVRM zijn neergelegd geëerbiedigd als algemene rechtsbeginselen van het Gemeenschapsrecht (art. 6 lid 2 EU). Eind 2002 hebben de voorzitters van het Europees parlement, van de Raad en van de Commissie, in het kader van de Europese Raad te Nice, het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie uitgevaardigd. Het Handvest bevat in feite een bundeling van de grondrechten die uit het EVRM voortvloeien,1 de rechten van de burgers van de Unie en de sociale grondrechten die uit de Europese sociale handvesten voortvloeien. Het richt zich tot de instellingen en organen van de Unie en het moet door de lidstaten in acht worden genomen wanneer zij het Unie- en Gemeenschapsrecht uitvoeren. Het Handvest was destijds een politieke verklaring en niet bindend.2 Het Europees Parlement heeft op 29 november 2007 een nieuwe versie van het Handvest goedgekeurd.3 Met Lissabon heeft de laatste versie wel bindende kracht verkregen (art. 6 lid 1 VEU).4 Voorts is voorzien in toetreding van de EU tot het EVRM (art. 6 lid 2 VEU). Met een aangehecht protocol wordt gewaarborgd dat bij toetreding tot het EVRM de eventuele door lidstaten gemaakte voorbehouden onverlet worden gelaten.

In de rechtspraak van het Hof van Justitie komt vanouds een van het EVRM terminologisch afwijkende indeling van handhavingsinstrumenten naar voren. Het Hof van Justitie hanteert de volgende driedeling: administratieve maatregelen (dit zijn zowel besluiten die niet kwalificeren als sanctie als herstelsancties), administratieve sancties (dit zijn bestuurlijke bestraffende sancties) en strafrechtelijke sancties.5 In de terminologie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vormen de laatste twee categorieën een criminal charge. De eerste categorie zal veelal vallen onder burgerlijke rechten en plichten. In EG-verband was vooral het onderscheid tussen de zogenoemde administratieve sancties en strafrecht van belang nu niet langer het strafrecht geheel buiten de eerste pijler werd gehouden.6 Het onderscheid tussen sancties die wel en die niet kwalificeren als criminal charge in de zin van art. 6 EVRM is echter ook in communautair verband niet zonder enig belang. Indien een EG-verordening het opleggen en de inhoud van de sanctie volledig vastlegt, zoals bij landbouwsubsidies, kan de verhouding met art. 6 EVRM zich doen voelen. Mogelijk zal de nationale rechter dan prejudiciële vragen moeten stellen of de verordening een toets met het EVRM kan doorstaan.7 Het College van Beroep voor het bedrijfsleven vond het in een voorkomend geval, mede gelet op de hierna te noemen Bosphorus-uitspraak, echter niet nodig het Hof van Justitie vragen te stellen.8

Steeds vaker worden het Hof van Justitie casus voorgelegd die raken aan de uitleg van rechten in het kader van het EVRM, terwijl ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de vraag voorgelegd kan krijgen of maatregelen die volgen uit het communautaire recht in strijd komen met het EVRM. Lawson laat met behulp van een matrix zien welke casusposities zich kunnen voordoen en geeft aan de hand van diverse voorbeelden uit de jurisprudentie aan dat beide instanties zich de nodige moeite troosten elkaar niet voor de voeten te lopen.9 Zo leunt het Hof van Justitie in zaken waarin in EG-rechtelijke context EVRM-waarborgen zijn ingeroepen zwaar op de gevormde jurisprudentie van het EHRM,10 terwijl het EHRM in EG-rechtelijke kwesties geneigd is zich terughoudend op te stellen. Zo overwoog het in de Bosphoruszaak dat zo lang een internationale organisatie zelf een gelijkwaardige bescherming van mensenrechten biedt, men er van uit mag gaan dat de lidstaten onverkort uitvoering kunnen geven aan de verplichtingen die voortvloeien uit het lidmaatschap van die organisatie, met dien verstande dat deze presumptie kan worden weerlegd, indien het stelsel van rechtsbescherming in een individueel geval manifestly deficient was.11 Na toetreding van de Unie tot het EVRM zal het mogelijk zijn dat het EHRM wordt geroepen te oordelen over de vraag of het Unierecht op alle vlakken voldoet aan de eisen van het EVRM. In een voorkomend geval ligt het niet in de rede dat het EHRM bij die toetsing de `Bosphorus-doctrine' zal blijven toepassen.12

Mede gelet op de beoogde toetreding van de Unie tot het EVRM ligt het in de rede dat het onderscheid in sanctieterminologie verdwijnt. Het Hof van Justitie gaf alvast een voorzet in de zaak Spector Photo Group. Het overwoog:

Niettemin moet worden bedacht dat mensenrechtenverdragen, zoals het EVRM, primair zijn gericht op de rechten van burgers om gevrijwaard te worden van willekeurig overheidsoptreden en dat de toegang tot de rechter die het EVRM waarborgt, vooral ook ziet op een volledige beoordeling van de feiten door de rechter alsmede een volledige toetsing ten aanzien van het recht, waaronder een evenredige strafmaat. Het Unierecht daarentegen is primair gericht op het verwezenlijken van een gemeenschappelijke markt en een economische en monetaire unie, en op het ontwikkelen van gemeenschappelijk beleid inzake aangelegenheden van veiligheid, buitenland en politie en justitie. Van Ooik en Prechal14 merken op dat in de voormalige derde pijler iets meer sprake is van een crime control-benadering dan in de EVRM-rechtspraak. Waar het gaat om handhaving van het Unierecht wordt door het Hof van Justitie immers de eis gesteld dat sancties in dit verband (of die nu wel of niet strafrechtelijk van aard zijn) even zwaar zijn als die welke gelden voor vergelijkbare, even ernstige overtredingen van het nationale recht, en in ieder geval doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn.15 Hier worden aldus eisen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid gesteld, die ook worden gehanteerd bij de vraag naar de toegang tot de rechter waar het gaat om rechtstreeks werkende bepalingen. Waar het Hof van Justitie stelt dat straffen afschrikwekkend en evenredig dienen te zijn wordt dan ook vooral gedoeld op de ondergrens van sancties.16 Kortom, waar het EVRM primair op rechtsbescherming is gericht, ziet de Europese Unie het recht vooral als instrument om de doelstellingen van de Unie te verwezenlijken. Het gaat hier om een verschil in accent. Een lijnrechte tegenstelling is het zeker niet. Ook de EU is immers uitdrukkelijk gebaseerd op de rechtsstaatgedachte. Het gaat er om dat beide benaderingen in balans blijven.

Opgemerkt moet overigens worden dat ook het Unierecht beperkingen met zich mee kan brengen voor lidstaten om particulieren richtlijnen tegen te werpen en strafrechtelijk tegen hen op te treden. Te denken valt aan het hiervoor besproken rechtszekerheidsbeginsel dat in de weg staat aan het door en lidstaat opleggen van een verplichting uit een niet of niet correct geïmplementeerde richtlijn aan de justitiabele en het hiervoor besproken art. 54 Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO), dat eraan in de weg staat dat een persoon voor bepaalde misdrijven ten tweede male in een andere staat wordt vervolgd indien ten aanzien van hetzelfde feitencomplex reeds vervolging heeft plaatsgehad in een andere lidstaat. In dit verband kan tevens worden gewezen op het arrest van het EHRM in de zaak Sergey Zolotukhin.17 In die zaak neemt het EHRM, mede onder verwijzing naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie inzake art. 54 SUO afscheid van zijn beperkte uitleg van het in art. 4 Zevende Protocol bij het EVRM besloten liggende ne bis in idem-beginsel. Waar het Hof van Justitie niet zozeer vanuit de notie van rechtsbescherming, maar vanuit het garanderen van vrij verkeer (dus vanuit een economisch perspectief), een ruime materiële werking aan het interstatelijk ne bis in idem-beginsel geeft, geeft diezelfde jurisprudentie aanleiding voor juist een mensenrechtentribunaal om die materiële invulling van dit beginsel te volgen, met als resultaat meer materiële rechtsbescherming tegen het ten tweede male worden vervolgd voor hetzelfde feitencomplex.18 Hierdoor loopt het EHRM in de pas met de ne bis in idem-jurisprudentie in het kader van de derde pijler.