2.3.1 Algemeen

Documentgegevens:

Mr. J.H.G. van den Broek, datum 01-12-2012

Datum: 01-12-2012
Auteur: Mr. J.H.G. van den Broek
JCDI: JCDI:ADS362258:1
Vakgebied(en): Ruimtelijk bestuursrecht (V)
Milieurecht (V)
Omgevingsrecht (V)

Het ontwikkelen van een begrippenkader kan mijns inziens niet los worden gezien van het in hoofdstuk 3 te ontwikkelen theoretisch wetssystematisch kader voor bundeling. Als uitgangspunt wil ik het definitieprobleem van de praktische kant benaderen. Bundeling betekent in wezen dat wettelijke regelingen worden samengevoegd. Zo algemeen gesteld zou bundeling dan echter betekenen dat elke wettelijke regeling of onderdeel daarvan met een willekeurige andere wettelijke regeling of deel daarvan kan worden samengevoegd. Het samenvoegen van de Wet milieubeheer met de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wia)1 lijkt op het eerste gezicht echter weinig zinvol. Ook zal men weinig of geen voorstanders vinden voor het samenvoegen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Werkloosheidswet.2 De verklaring daarvoor lijkt mij, dat inhoudelijke samenhang ontbreekt tussen hetgeen de ene en de andere wet van elk van de genoemde wettenparen regelt. Dat betekent niet per se dat deze wetten niets gemeen hebben. De Wet milieubeheer, de Wia en de Werkloosheidswet zijn alle drie wetten in formele zin in de Nederlandse taal. Een dergelijke formele samenhang lijkt mij op het eerste gezicht echter niet relevant voor het beoordelen of bundeling zinvol is.

Het vermoeden dat de Wet milieubeheer en de Wia geen, maar de Natuurbeschermingswet 19983 en de Flora- en faunawet4 wel samenhang vertonen, valt mijns inziens te verklaren door de materiële samenhang die we in de werkelijkheid zien of menen te ontwaren. De beide laatste wetten hebben immers betrekking op flora en fauna of zo men wil op natuur. Bundeling heeft volgens mij dan ook betrekking op inhoudelijke samenhang.

In dit verband noem ik Havekes die in het licht van de voorgenomen opname van de Waterwet in de Omgevingswet niets lijkt te zien in het samenvoegen van een bonte schakering van regelingen die onderlinge samenhang nogal eens

ontberen' en zich afvraagt wat geluidsnormen te maken hebben met veilige dijken.5 Ik kan mij een dergelijke verzuchting voorstellen, maar de vraag zou moeten luiden of geluidsnormen en de veiligheid van dijken onder een gezamenlijke noemer, een samenhangcriterium, zijn te brengen. Is dat het geval, dan zou die samenhang ten grondslag kunnen liggen aan bundeling van regels inzake geluidsnormen en regels inzake de veiligheid van dijken in één wets-systeem. Ook Woldendorp lijkt te kiezen voor materiële samenhang. De Wet milieubeheer noemt hij een ballenbak van regels omdat alle onderwerpen die in die wet worden geregeld "als losse ballen in dezelfde bak zijn gegooid." De regels in de Flora- en faunawet hebben volgens hem weinig met elkaar te maken, behalve dat ze over dieren gaan.6 Ik zou zeggen dat die regels juist omdat ze over dieren - en planten - gaan wel met elkaar te maken hebben.

Als ik het juist zie, staan ook bij Faure de termen integratie, harmonisatie, codificatie en coördinatie in de sleutel van samenhang, maar spitst hij die samenhang toe op internal integration of environmental law, meaning the ecological goal that, in the decision-making and balancing of interests with the permitted amounts and quality of pollutants, the total effects of pollu-tion emanating from the licensed activity on the various components of the environment are taken into account.'7

In hoofdstuk 3 zal ik ingaan op de vraag wat naar mijn oordeel precies moet worden begrepen onder inhoudelijke, materiële samenhang in verband met bundeling. In hoofdstuk 2 worden de begrippen coördinatie, harmonisatie, integratie, herschikking, consolidatie, codificatie en modificatie hierna echter zo ruim mogelijk omschreven. Ik doe dat om mogelijke voordelen van bundeling niet al als gevolg van mijn begrippenkader uit te sluiten. Zou ik bijvoorbeeld samenhang slechts' zien als daarmee een ecologisch doel is gediend zoals ik begrijp dat Faure het ziet, dan zou dat wellicht betekenen dat niet van samenhang zou moeten worden gesproken als het enige of belangrijkste voordeel van een bepaalde bundeling is gelegen in bijvoorbeeld het vergroten van de kenbaarheid van het omgevingsrecht door bepaalde regelingen bij elkaar te plaatsen.

De relatie tussen bundeling van regelingen en inhoudelijke samenhang daartussen kan naar mijn oordeel goed worden bestudeerd aan de hand van het begrip wetssysteem. Daaronder versta ik in deze studie volgens bepaalde criteria geordende, onderling samenhangende regels. Daarbij sluit ik aan bij de door Noll gegeven definitie: 'Jeder Begriff ist ein System, indem er konkrete Dinge abstrakt als gleichartig zusammenfaBt. Systeme sind nach bestimmten Kriterien geordnete, untereinander zusammenhangende Begriffe.'8 Door de wetssystematiek als uitgangspunt te nemen, richt deze studie zich dus niet op de inhoud van het omgevingsrecht, maar op de systematiek van dat recht.9 Anders gezegd gaat het niet in de eerste plaats om wat er is geregeld, maar hoe dat wetssystematisch is geregeld, hoe dat eventueel wetssystematisch beter zou kunnen en met name of en zo ja welke rol bundeling van omgevingsregelingen daarbij kan spelen. Concreet betekent dat bijvoorbeeld dat mijn studie geen antwoord beoogt te geven op de vraag welke voorschriften er precies moeten worden gesteld aan inrichtingen in een op artikel 8.40 Wm gebaseerde algemene maatregel van bestuur. Beoogd is wel een antwoord te kunnen geven op de vraag of het wetenschappelijk verantwoord is om die algemene regels samen te voegen in één algemene maatregel van bestuur (het Activiteitenbesluit10 ) in plaats van die te laten staan in elf op bepaalde branches van ondernemingen toegesneden algemene maatregelen van bestuur.11

Een wet kan een wetssysteem zijn, maar een wetssysteem is niet per se een wet.12 Een wetssysteem bestaat zoals gezegd uit volgens bepaalde criteria geordende, onderling samenhangende regels. Binnen deze definitie kan bijvoorbeeld het gehele Europese recht of het gehele Nederlandse burgerlijk recht als één wetssysteem worden beschouwd. Daartoe is immers slechts nodig dat de juiste ordeningscriteria worden aangegeven. Als ik spreek over een wets-systeem bedoel ik in dit onderzoek dus niet uitsluitend een wetssysteem zoals dat is vormgegeven in bijvoorbeeld een Europese richtlijn, een wet in formele zin, een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling. Het kan ook gaan om wetssystemen die zich binnen dergelijke wetssystemen laten duiden. In dat geval zal ik om verwarring te voorkomen waar nodig de term subwetssysteem gebruiken. Ook binnen een subwetssysteem laten zich vaak weer verschillende wetssystemen onderscheiden, die dan kunnen worden aangeduid als subsubwetssystemen.13

Zo bevat het wetssysteem van de Flora- en faunawet onder meer een hoofdstuk over algemene bepalingen (hoofdstuk I), de aanwijzing van beschermde soorten (hoofdstuk II), algemene verbodsbepalingen (hoofdstuk III), de beschermde leefomgeving (hoofdstuk IV) en bijzondere bepalingen (hoofdstuk V). Die hoofdstukken kunnen worden gezien als even zovele subwetssystemen. Binnen het subwetssysteem van hoofdstuk V14 valt onder meer een subsubwetssysteem te onderscheiden waarin volgens bepaalde criteria geordende, onderling samenhangende regels staan over de jacht (Titel II).

Wetssystemen zijn te onderscheiden in formele en materiële wetssystemen. Dat wordt hierna toegelicht.

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten

De Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) regelt inkomen voor werknemers die arbeidsongeschikt raken. De wet is de opvolger van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (WAO), die overigens niet is afgeschaft. Iedereen met een WAO-uitkering behoudt deze uitkering. Afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid, heeft iemand recht op een WIA-uitkering.

Bij ontslag kan een werknemer een beroep doen op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet.

Wet van 25 mei 1998, houdende regels ter bescherming van in het wild levende planten- en diersoorten (Flora- en faunawet), Stb. 1998, 402. Art. 1, 83 lid 1 onderdeel d, 83 lid 3, 85-92, 97-100 Ffw zijn in werking getreden op 2 juli 1999 (Stb. 1999, 264).

Wet van 25 mei 1998, houdende nieuwe regelen ter bescherming van natuur en landschap (Natuurbeschermingswet 1998), Stb. 1998, 403. Met ingang van 1 oktober 2005 zijn art. 1 onderdelen b-f, 2, 10-26, 30-38, 39 lid 2, 40-46, 49, 57-75 Nb-wet 1998 in werking getreden (Stb. 2005, 473).

Havekes, Waterwet en Omgevingswet 2012, p. 159.

Woldendorp, Interview 2011, bijl. 5.1, par. 4.1 en 4.2.

Faure, The Harmonization, Codification and Integration of Environmental Law: A Search for Definitions 2000, p. 181.

Noll, Gesetzgebungslehre 1973, p. 205.

Met Hirsch Ballin zou men ook van de architectuur van wetgeving kunnen spreken. Dit betreft het indelen als zodanig en de samenhang die tussen wettelijke bepalingen binnen een wet of over de grenzen van een wet heen moet bestaan (Hirsch Ballin, Architectuur van wetgeving 1984, p. 77).

10.

Zie par. 1.2.

11.

Het gaat om de volgende algemene maatregelen van bestuur: Besluit bouw- en houtbedrijven milieubeheer, Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer, Besluit horeca-, sport- en recreatiebedrijven milieubeheer, Besluit inrichtingen- en motorvoertuigen milieubeheer, Besluit jachthavens, Besluit opslaan in ondergrondse tanks 1998, Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer, Besluit tankstations milieubeheer, Besluit textielreinigingsbedrijven milieubeheer, Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer en Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer.

12.

Munneke, Begrippen 2012, p. 28 geeft aan dat er twee mogelijkheden zijn om te bepalen of sprake is van een wet, een algemeen verbindend voorschrift of een verordening. In de formele benadering is iets te kwalificeren als wet, algemeen verbindend voorschrift of verordening, omdat een bepaalde procedure is gevolgd en een bepaald orgaan bij de totstandkoming betrokken is geweest. In de materiële benadering is iets te kwalificeren als wet, algemeen verbindend voorschrift of verordening, omdat de inhoud van dat document aan bepaalde inhoudelijke eisen voldoet, bijvoorbeeld algemene regels bevat.

13.

Die ook weer kunnen bestaan uit een of meer subsubsubwetssystemen.

14.

Titel I betreft faunabeheereenheden en faunabeheerplannen. GS kunnen samenwerkingsverbanden van jachthouders erkennen als faunabeheereenheden ten behoeve van het beheer van diersoorten of de bestrijding van schade aangericht door dieren (art. 29 Ffw). Voor zover krachtens de art. 67 of68 Ffw faunabeheerplannen worden geëist, behoeven deze de goedkeuring van GS, gehoord het Faunafonds (art. 30 Ffw). Titel II bevat regels inzake de jacht. Het gaat om regels inzake bejaagbare soorten (afd. 1), de jager (afd. 2), de jachtakten (afd. 3), het jagen (afd. 4), de verzekeringsplicht voor wie met een geweer jaagt (afd. 5) en eendenkooien (afd. 6). Titel III bevat regels inzake vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen. Het gaat onder meer om ontheffing van het verbod van art. 12 Ffw voor het zoeken en rapen van kievitseieren (art. 60 Ffw).