AB 2022/167:Niet-belanghebbende. Relativiteitsvereiste. Varkens in Nood-arrest.

AB 2022/167

Niet-belanghebbende. Relativiteitsvereiste. Varkens in Nood-arrest.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Essentie

Beroepsgronden niet-belanghebbende die toegang heeft tot de bestuursrechter vanwege het Varkens in Nood-arrest stranden op het relativiteitsvereiste.

Samenvatting

In haar uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling er al op gewezen dat te voorzien is dat de beroepsgronden van degene die als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden.

In haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, heeft de Afdeling overwogen dat als een norm strekt tot bescherming van een algemeen belang, niet zonder meer kan worden aangenomen dat deze norm (ook) strekt tot bescherming van het belang waarvoor een natuurlijk persoon in rechte opkomt. Een natuurlijk persoon kan immers in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Onder omstandigheden kan echter worden aangenomen dat het belang van een natuurlijk persoon zodanig verweven is met het algemene belang dat een rechtsnorm beoogt te beschermen dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van deze natuurlijk persoon (mede) te beschermen.

Uit wat hiervoor in 10.3 en 10.4 is overwogen volgt dat het belang van de bescherming van het Antarctisch milieu een algemeen belang is, zij het dat de bescherming niet ‘territoriaal’ is begrensd, in die zin dat niet is uitgesloten dat activiteiten en handelingen op Antarctica gevolgen kunnen hebben voor —  bijvoorbeeld — ecosystemen elders of voor het klimaat en de atmosfeer. De Afdeling ziet niettemin geen aanleiding voor het oordeel dat de bescherming van Antarctica nauw is verweven met de bescherming van het woon- en leefklimaat van appellant in Heerlen. Weliswaar zou via — bijvoorbeeld — de band van de bescherming van het klimaat kunnen worden geredeneerd dat de wet (mede) strekt tot de bescherming van het mondiale woon- en leefklimaat, maar de Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor een dergelijke zeer ruime interpretatie van de aan de orde zijnde wettelijke bepalingen voor de toepassing van het relativiteitsvereiste.

Het vorenstaande betekent dat het betoog van appellant dat de vergunning had moeten worden geweigerd wegens gegronde vrees voor misbruik van de vergunning of voor overtreding van de vergunningvoorschriften, niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb.

Partij(en)

Uitspraak in het geding tussen:

Appellant, te Heerlen,

en

1.

De Minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit,

2.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,

verweerders.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 12 november 2019 hebben verweerders aan Stichting Greenpeace Council een vergunning verleend krachtens de Wet bescherming Antarctica voor het verrichten van activiteiten in het Antarctisch gebied.

Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld.

Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.

Appellant en verweerders hebben nadere stukken ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Greenpeace een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2021, waar appellant, bijgestaan door gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. drs. M. van Leuven-Ziel en drs. J. de Visser, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Greenpeace, vertegenwoordigd door M.C. de Jong, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door gemachtigde, als partij gehoord.

Overwegingen

Bijlage

1.

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in deze uitspraak of de bij deze uitspraak behorende bijlage.

De vergunning
2.

De vergunning krachtens artikel 8 en 9 van de Wet bescherming Antarctica is verleend voor expedities van Greenpeace naar het Antarctisch gebied, bestaande uit drie afzonderlijke reizen, waarvan twee met de Esperanza en één met de Arctic Sunrise. In de vergunning staat dat bij het Antarctische schiereiland flora en fauna zullen worden gefilmd, gefotografeerd en gedocumenteerd. Daarnaast worden er twee kleinschalige, tijdelijke onderzoeksstations opgericht van waaruit meteorologisch en ecologisch onderzoek wordt uitgevoerd. Vanaf het schip worden plastics en "eDNA" verzameld en wordt de aanwezigheid van zeezoogdieren gemonitord. Ook wordt Greenpeace mogelijk uitgenodigd door een schip dat op krill vist om de werkwijze te bestuderen. De reizen hebben als doel om de bewustwording van natuurbehoud te bevorderen en kennis te vergaren over de daar aanwezige biodiversiteit, specifiek in relatie tot klimaatverandering, aldus de vergunning.

3.

De vergunning is aangevraagd en verleend voor de periode van 5 januari 2020 tot en met 31 maart 2020. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden.

4.

In de vergunning wordt geconcludeerd dat de negatieve gevolgen van de activiteit, met inachtneming van de aan de vergunning verbonden voorschriften, niet meer dan gering en tijdelijk van aard zullen zijn. Gelet hierop is er geen aanleiding de gevraagde vergunning in het belang van de bescherming van het Antarctisch milieu te weigeren. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden die afdoende bescherming bieden tegen de nadelige gevolgen voor het Antarctisch milieu.

Het beroep

5.

Appellant woont in Heerlen. Hij heeft — als natuurlijk persoon — beroep ingesteld tegen de vergunning, omdat Greenpeace zich volgens hem stelselmatig schuldig maakt aan strafbare feiten, zowel in Nederland als daarbuiten. Appellant heeft gewezen op een aantal mediaberichten waarin dit volgens hem wordt bevestigd. De kern van het bezwaar van appellant is dat Greenpeace een criminele organisatie is en dat haar reizen naar Antarctica niet zijn ingegeven door wetenschappelijke, maar door "linksactivistische" motieven. De vergunning wordt dus volgens appellant misbruikt.

Ontvankelijkheid
6.

Verweerders stellen dat appellant geen belanghebbbende is bij de bestreden vergunning. Om die reden dient zijn beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.

6.1.

Volgens appellant kan hij wel in rechte opkomen tegen de vergunning. Hij is belanghebbende, omdat de bescherming van Antarctica iedereen aangaat. Ook wijst appellant erop dat eenieder zienswijzen over de ontwerpvergunning naar voren kon brengen en dat hij gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid.

6.2.

In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

6.3.

Het is niet aannemelijk dat de activiteiten en handelingen — op Antarctica — waarvoor de vergunning is verleend, feitelijke gevolgen zullen hebben voor appellant, zodat appellant geen persoonlijk belang heeft bij het bestreden besluit. Appellant heeft desgevraagd toegelicht dat het hem niet te doen is om de gevolgen voor zijn woon- en leefomgeving in Heerlen, maar om de gevolgen voor Antarctica. Appellant wenst dus op te komen voor het algemeen belang van de bescherming van Antarctica. Natuurlijke personen kunnen echter alleen in rechte opkomen voor algemene belangen als deze belangen nauw verweven zijn met een (eigen) persoonlijk belang. Dat is hier niet het geval, aangezien niet valt in te zien dat de reis van Greenpeace naar Antarctica gevolgen zal hebben voor het woon- en leefklimaat van appellant. Voor zover appellant wijst op de eventuele gevolgen voor het klimaat vanwege de uitstoot van de schepen van Greenpeace, is de Afdeling van oordeel dat het niet aannemelijk is dat deze — geringe — uitstoot het microklimaat in Heerlen en omgeving noemenswaardig zal beïnvloeden. De omstandigheid dat Antarctica een bijzondere internationaalrechtelijke status heeft en dat de Wet bescherming Antarctica strekt ter uitvoering van het "Protocol betreffende milieubescherming bij het Verdrag inzake Antarctica (Stb 1998, 220)", maakt dit niet anders. Evenmin kan appellant een rechtstreeks belang ontlenen aan de omstandigheid dat hij als (ex-)deelnemer aan de Postcodeloterij indirect de gestelde wederrechtelijke activiteiten van Greenpeace heeft gefinancierd, aangezien de Nationale Postcode Loterij een belangrijke donateur is van Greenpeace. Gelet hierop is appellant naar het oordeel van de Afdeling geen belanghebbende bij de bestreden vergunning.

6.4.

Artikel 13 van de Wet bescherming Antarctica luidt:

"Op de voorbereiding van een beschikking op de aanvraag om een vergunning zijn afdeling 3.4 van de Awb en afdeling 13.2 van de Wet milieubeheer [hierna: Wm] van toepassing."

Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, luidt:

"Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage, […]".

Artikel 3:15, eerste lid, luidt:

"Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen".

Artikel 3:15, tweede lid, luidt:

"Bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan kan worden bepaald dat ook aan anderen de gelegenheid moet worden geboden hun zienswijze naar voren te brengen".

Artikel 13.2 van de Wm luidt:

"Indien bij de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag om een vergunning of een ontheffing een milieueffectrapport moet worden gemaakt, wordt van die aanvraag kennisgegeven. Met betrekking tot die kennisgeving zijn de artikelen 3:11, 3:12, eerste en tweede lid, en derde lid, onder a, en 3:14 van de Awb en de artikelen 13.4 en 13.6 van overeenkomstige toepassing".

Artikel 13.2, van de Wm luidt:

"Zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb, kunnen naar voren worden gebracht door een ieder."

6.5.

Het ontwerp van de vergunning heeft ter inzage gelegen van 13 september 2019 tot en met 24 oktober 2019. Het staat vast dat appellant een zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerpbesluit.

6.6.

Naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7 (Varkens in Nood), heeft de Afdeling in haar uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Zoals blijkt uit de hiervoor weergegeven bepalingen is in de Wet bescherming Antarctica bepaald dat eenieder zienswijzen naar voren kan brengen over een ontwerpvergunning krachtens deze wet. Aangezien appellant gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid, zal hem niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Dit oordeel is in overeenstemming met hetgeen de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, waarin zij heeft geoordeeld over de gevolgen van het genoemde arrest van het Hof van Justitie voor de toepassing van artikel 6:13 van de Awb in zogenoemde "Aarhus-zaken". In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat zij als "omgevingsrechtelijke zaken" ook zaken zal beschouwen over besluiten op grond van de Wet bescherming Antarctica.

7.

Zoals hiervoor is vermeld had de vergunning betrekking op activiteiten en handelingen in het Antarctisch gebied in de periode van 5 januari 2020 tot en met 31 maart 2020. De vergunde activiteiten en handelingen zijn ook feitelijk uitgevoerd — de (drie) reizen naar Antarctica hebben plaatsgevonden — voordat het beroep van appellant is behandeld op de zitting van de Afdeling van 9 maart 2021. In verband hiermee hebben verweerders de vraag opgeworpen of appellant nog belang heeft bij zijn beroep. De Afdeling is van oordeel dat dit het geval is. Het belang van appellant bij de uitkomst van de beroepsprocedure ligt in de omstandigheid dat Greenpeace het voornemen heeft om ook in de (nabije) toekomst onderzoek te doen op Antarctica en dat zij de daartoe benodigde vergunningen krachtens de Wet bescherming Antarctica zal moeten aanvragen. Er bestaat met andere woorden een reële kans op herhaling van de activiteit (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2004, ECLI:NL:RVS:2005:AU1396).

Verweerders hebben inmiddels aan Greenpeace bij besluit van 18 november 2021 (opnieuw) vergunning verleend voor het verrichten van activiteiten in het Antarctisch gebied in de periode van 5 januari 2022 tot en met 14 maart 2022. Tegen deze vergunning heeft een door onder meer appellant opgerichte vereniging beroep ingesteld.

8.

Het beroep van appellant is gelet op het voorgaande ontvankelijk.

Het beroep inhoudelijk

Bevoegdheid

9.

Appellant betoogt dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. De vergunning is verleend door de directeur Netwerkontwikkeling Rijkswaterstaat Zee en Delta, namens de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.

Deze persoon was hiertoe echter niet bevoegd, omdat onder meer niet is gebleken van een rechtsgeldig mandaat, aldus appellant.

9.1.

De Afdeling overweegt dat achter de rechtsvraag naar de bevoegdheid twee deelvragen liggen. De eerste vraag is of de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat de bevoegde bestuursorganen zijn. Dit is een kwestie van attributie of delegatie van de bestuursbevoegdheid. Als vast komt te staan dat dit de bevoegde bestuursorganen zijn, dan rijst de vraag of de bevoegdheid het besluit te nemen rechtsgeldig was gemandateerd aan de directeur Netwerkontwikkeling Rijkswaterstaat Zee en Delta.

9.2.

De Wet bescherming Antarctica is ondertekend op 5 maart 1998 (Stb. 1998, 220). Initieel was de definitie van "Onze Ministers" in artikel 1:

"Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij".

Vervolgens is de Wet bescherming Antarctica op onderdelen meermalen gewijzigd. Voor deze zaak is van belang dat de wijzigingen onder meer betrekking hadden op de definitie van "Onze Ministers" en daarmee dus de attributie van de bestuursbevoegdheid.

Per 26 april 2012 (Stb. 2014, 159) waren "Onze Ministers": Ministers van Infrastructuur en Milieu en van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

De — ten tijde van het nemen van het bestreden besluit — meest recente wijziging van de Wet bescherming Antarctica is van 20 februari 2019 (Stb. 2019, 118). Daarbij is de definitie van "Onze Ministers" gewijzigd in:

"Ministers van Infrastructuur en Waterstaat en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit".

9.3.

Uit het voorgaande blijkt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de bestuursbevoegdheid was geattribueerd aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

Het bestreden besluit is in mandaat genomen namens de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat en de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit.

De Afdeling ziet, gelet op artikel 46, tweede lid, van de Grondwet en het "Besluit over taken waarmee de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat wordt belast" van 7 december 2017, nr. IENM/BSK-2017/279867, geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat niet bevoegd was het bestreden besluit te nemen.

9.4.

De vervolgvraag is of sprake is van een rechtsgeldig mandaat aan de directeur Netwerkontwikkeling Rijkswaterstaat Zee en Delta.

9.5.

Verweerders hebben gewezen op het "Besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat tot het instellen van het directoraat-generaal Rijkswaterstaat (Instellingsbesluit directoraat-generaal Rijkswaterstaat)" van 18 december 2009 (Stct. 2009, 20348). In artikel 3, lid 1, onder h, van dit besluit staat dat het directoraat-generaal Rijkswaterstaat belast is met de uitvoering van de Wet bescherming Antarctica.

Blijkens het "Besluit mandaat, volmacht en machtiging Rijkswaterstaat 2013" van de directeur-generaal Rijkswaterstaat, initieel vastgesteld op 11 maart 2013 (Stc. 2013, 7574) en nadien meermalen gewijzigd, zijn de hoofdingenieur-directeur van RWS Zee en Delta, diens directeuren en gemandateerde afdelingshoofden gemandateerd tot "het nemen van besluiten en het sluiten van overeenkomsten in het kader van de uitvoering van de Wet bescherming Antarctica en het verrichten van handelingen ter voorbereiding en ter uitvoering van bedoelde besluiten en overeenkomsten". De Afdeling wijst hiertoe op het "Besluit van de directeur-generaal van Rijkswaterstaat van 2 december 2013, met kenmerk RWS-2013/60655, tot wijziging van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging Rijkswaterstaat 2013 in verband met de uitvoering van de Wet bescherming Antarctica" (Stc. 2013, 34163).

De directeur Netwerkontwikkeling Rijkswaterstaat Zee en Delta was dus gemandateerd om namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat het bestreden besluit te nemen. Het betoog slaagt niet.

9.6.

Over de mandaatverlening door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de directeur-generaal Rijkswaterstaat hebben verweerders gewezen op het "Besluit van de Minister van Economische Zaken van 16 december 2013, nr. WJZ/13205027, inzake de uitvoering van de Wet bescherming Antarctica (Besluit mandaat, volmacht en machtiging directeur-generaal Rijkswaterstaat inzake de uitvoering van de Wet bescherming Antarctica)". De Afdeling overweegt dat dit een mandaatsbesluit is van de minister van Economische Zaken. Zoals hiervoor in overweging 9.2 is toegelicht, was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de minister van Landbouw, Natuur en Visserij bevoegd. Niet in geschil is dat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen mandaatsbesluit was van deze minister.

Verweerders hebben gewezen op het Koninklijk Besluit van 26 oktober 2017 waarbij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is ingesteld. In artikel 2 staat dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit wordt belast met de behartiging van de aangelegenheden op de terreinen van onder meer natuur voor zover deze voor 26 oktober 2017 waren opgedragen aan de minister van Economische Zaken. Hiertoe behoort de uitvoering van de Wet bescherming Antarctica. Gelet hierop geldt volgens verweerders het hiervoor genoemde besluit van de minister van Economische Zaken van 16 december 2013 waarbij aan de directeur-generaal Rijkswaterstaat mandaat is verleend voor de uitvoering van de Wet bescherming Antarctica als een mandaatsbesluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Dit standpunt is naar het oordeel van de Afdeling juist. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de directeur Netwerkontwikkeling Rijkswaterstaat Zee en Delta niet was gemandateerd om namens de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het bestreden besluit te nemen. Het betoog slaagt niet.

Overige beroepsgronden

10.

Appellant betoogt onder meer dat de vergunning had moeten worden geweigerd, omdat ten tijde van de aanvraag voorzienbaar was dat Greenpeace zich niet zal houden aan de voorschriften bij de vergunning en dat zij zelfs de vergunning zou gebruiken voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend, namelijk voor het voeren van wederrechtelijke acties tegen (visserij)schepen. Appellant wijst in dit verband op artikel 13, tweede lid, van de Wet bescherming Antarctica, waarin is bepaald dat de vergunning kan worden geweigerd als gegronde vrees bestaat dat de vergunninghouder niet overeenkomstig het bij of krachtens de Wet Bescherming Antarctica bepaalde zal handelen. Achteraf bezien is volgens appellant gebleken dat actievoerders van Greenpeace tijdens het verblijf in Antarctische wateren zich schuldig hebben gemaakt aan strafbare feiten, althans dat zij in strijd hebben gehandeld met het bepaalde in de Wet bescherming Antarctica. Appellant verwijst naar een actie van Greenpeace op of rond 22 maart 2020 waarbij een onder Panamese vlag varend schip wederrechtelijk is geënterd. Van deze actie van Greenpeace is uitgebreid verslag gedaan in de media. Appellant heeft onder meer gewezen op een publicatie in The Guardian van 22 maart 2020 en op een "reisverslag" dat is gepubliceerd op "vice.com" op 8 april 2020.

10.1.

In haar uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling er al op gewezen dat te voorzien is dat de beroepsgronden van degene die als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden.

10.2.

In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18–20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

10.3.

De Afdeling overweegt dat het betoog van appellant over de vrees voor misbruik van de vergunning en overtreding van de aan de vergunning verbonden voorschriften in wezen een beroep inhoudt op de verbodsbepalingen van de Wet bescherming Antarctica waarop de bestreden vergunning betrekking heeft. Het gaat concreet om de artikelen 6 en 8 van de wet.

In artikel 8, eerste lid, is bepaald dat het een organisator verboden is zonder vergunning een activiteit uit te voeren. Bij het begrip "activiteit" gaat het om het complex van handelingen naar en in het Antarctisch gebied; van aanvang tot beëindiging van de gehele expeditie (Kamerstukken II, 1996/1997, 25 211, nr. 3, p. 6). Het verbod van artikel 8 ziet dus op de reis als zodanig.

In artikel 6, eerst een tweede lid, zijn concrete handelingen genoemd die verboden zijn. In artikel 9 is vervolgens bepaald onder welke omstandigheden toestemming kan worden verleend voor het verrichten van verboden handelingen als bedoeld in artikel 6, tweede lid.

10.4.

De verbodsbepalingen van artikel 6 en 8 strekken tot de bescherming van het "Antarctisch milieu". Zoals hiervoor in 6.3 is opgemerkt, strekt de Wet bescherming Antarctica tot implementatie van het op 4 oktober 1991 te Madrid afgesloten "Protocol betreffende milieubescherming bij het Verdrag inzake Antarctica". In artikel 2 van het Protocol (Objective and designation) staat:

"The Parties commit themselves to the comprehensive protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems and hereby designate Antarctica as a natural reserve, devoted to peace and science."

In artikel 1, tweede lid, van de Wet bescherming Antarctica is vastgelegd wat onder het "Antarctisch milieu" mede wordt verstaan, namelijk:

"a.

de van het Antarctisch milieu afhankelijke en daarmee samenhangende ecosystemen;

b.

de intrinsieke waarde van Antarctica, met inbegrip van de wildernis van Antarctica, de esthetische waarden en de waarde van Antarctica als gebied voor het verrichten van wetenschappelijk onderzoek, in het bijzonder onderzoek dat essentieel is voor inzicht in het milieu van de gehele aarde;

c.

de waarde van het Antarctisch gebied voor het verrichten van wetenschappelijk onderzoek;

d.

het klimaat en de samenstelling van de atmosfeer."

10.5.

In haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, heeft de Afdeling overwogen dat als een norm strekt tot bescherming van een algemeen belang, niet zonder meer kan worden aangenomen dat deze norm (ook) strekt tot bescherming van het belang waarvoor een natuurlijk persoon in rechte opkomt. Een natuurlijk persoon kan immers in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Onder omstandigheden kan echter worden aangenomen dat het belang van een natuurlijk persoon zodanig verweven is met het algemene belang dat een rechtsnorm beoogt te beschermen dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van deze natuurlijk persoon (mede) te beschermen. Als bijvoorbeeld een natuurlijk persoon zich in het kader van een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan beroept op normen uit een provinciale omgevingsverordening die strekken tot de bescherming van de (natuur-) waarden van een bepaald gebied, beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Als deze appellant woont of werkt in of in de directe nabijheid van dat gebied, dan is het daadwerkelijke belang waarin deze appellant vreest te worden geraakt als gevolg van het plan, het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving. Belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, kunnen zo verweven zijn met de algemene belangen bij het voorkomen van de aantasting van een vanuit natuur- of landschappelijk oogpunt waardevol gebied, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de omgevingsverordening kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze omwonenden. Deze situatie doet zich concreet voor in geval het betreffende gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van appellant. In dat geval raakt de aantasting van het gebied immers ook het belang dat appellant heeft bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, aldus de uitspraak van 11 november 2020.

10.6.

Uit wat hiervoor in 10.3 en 10.4 is overwogen volgt dat het belang van de bescherming van het Antarctisch milieu een algemeen belang is, zij het dat de bescherming niet "territoriaal" is begrensd, in die zin dat niet is uitgesloten dat activiteiten en handelingen op Antarctica gevolgen kunnen hebben voor — bijvoorbeeld — ecosystemen elders of voor het klimaat en de atmosfeer. De Afdeling ziet niettemin geen aanleiding voor het oordeel dat de bescherming van Antarctica nauw is verweven met de bescherming van het woon- en leefklimaat van appellant in Heerlen. Weliswaar zou via — bijvoorbeeld — de band van de bescherming van het klimaat kunnen worden geredeneerd dat de wet (mede) strekt tot de bescherming van het mondiale woon- en leefklimaat, maar de Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor een dergelijke zeer ruime interpretatie van de aan de orde zijde wettelijke bepalingen voor de toepassing van het relativiteitsvereiste.

10.7.

Het vorenstaande betekent dat het betoog van appellant dat de vergunning had moeten worden geweigerd wegens gegronde vrees voor misbruik van de vergunning of voor overtreding van de vergunningvoorschriften, niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. Dit betoog behoeft daarom niet inhoudelijk te worden besproken.

11.

Over het betoog van appellant dat de aanvraag die ten grondslag ligt aan de vergunning onvolledig en/of gebrekkig was, overweegt de Afdeling als volgt. Deze beroepsgrond ziet op de beweerdelijke schending van procedurele normen. In de genoemde overzichtsuitspraak van 11 november 2020 heeft de Afdeling overwogen dat voor de inroepbaarheid van schending van een procedurele norm het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend is. De schending kan bij de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los worden gezien van de materiële normen waarop appellant zich beroept, zodat aan de procedurele normen geen zelfstandige betekenis toekomt. Ook dit betoog kan, gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld over de artikelen 6 en 8, daarom niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, zodat een inhoudelijke bespreking daarvan achterwege kan blijven.

Conclusie

12.

Gelet op het voorgaande is het beroep van appellant ongegrond.

Proceskosten

13.

De raad behoeft geen proceskosten te betalen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Bijlage

Wet bescherming Antarctica

Artikel 1

[…].

2.

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder het Antarctisch milieu mede verstaan:

a.

de van het Antarctisch milieu afhankelijke en daarmee samenhangende ecosystemen;

b.

de intrinsieke waarde van Antarctica, met inbegrip van de wildernis van Antarctica, de esthetische waarden en de waarde van Antarctica als gebied voor het verrichten van wetenschappelijk onderzoek, in het bijzonder onderzoek dat essentieel is voor inzicht in het milieu van de gehele aarde;

c.

de waarde van het Antarctisch gebied voor het verrichten van wetenschappelijk onderzoek;

d.

het klimaat en de samenstelling van de atmosfeer.

Artikel 6

1.

Het is verboden in het Antarctisch gebied:

[…];

2.

Het is tevens verboden in of vanuit het Antarctisch gebied:

a.

onderzoek te doen naar de aanwezigheid van minerale rijkdommen;

b.

levende rijkdommen aan hun populatie te onttrekken dan wel schadelijk op te treden tegen levende rijkdommen;

c.

dode exemplaren van levende rijkdommen, dan wel resten daarvan, buiten het Antarctisch gebied te brengen;

d.

gecultiveerde planten en hun voortplantingscellen voor gecontroleerd gebruik en exemplaren van levende organismen voor gecontroleerd experimenteel gebruik binnen te brengen;

e.

planten en dode dieren bestemd als voedsel, binnen te brengen;

f.

bestrijdingsmiddelen, polychloorbyfenylen, chips, polystyrene bolletjes of daarmee naar zijn aard vergelijkbaar verpakkingsmateriaal binnen te brengen;

g.

speciaal beschermd Antarctisch gebied te betreden, anders dan door een internationale waarnemer voor een inspectie als bedoeld in artikel VII van het Verdrag en artikel 14 van het Protocol;

h.

zich van afvalwater dat landinwaarts is ontstaan, te ontdoen door dit op of in ijs of sneeuw te brengen;

i.

afvalwater in zee te brengen.

[…].

Artikel 8

1.

Het is een organisator verboden zonder vergunning van Onze Ministers een activiteit uit te voeren.

2.

Het is verboden aan een activiteit deel te nemen, voor de uitvoering waarvan een vergunning in de zin van deze wet is vereist, doch niet is verleend.

3.

Het in het eerste lid bedoelde verbod geldt niet indien een activiteit wordt georganiseerd vanuit een ander land dat partij is bij het Protocol en dat land bij vergunning of anderszins toestemming heeft gegeven voor het uitvoeren van de activiteit.

Artikel 9

1.

Indien de aanvraag daarop uitdrukkelijk mede betrekking heeft, kunnen Onze Ministers, in afwijking van artikel 6, tweede lid, in een vergunning toestemming verlenen tot de bij dat artikel verboden handelingen, voor zover het betreft handelingen:

a.

ten behoeve van een noodzakelijk wetenschappelijk doel dat niet elders kan worden gediend en mits het voortbestaan of het herstel van een plantensoort of diersoort of plaatselijke populatie niet in gevaar wordt gebracht en het natuurlijke ecosysteem ter plaatse niet wordt geschaad of bedreigd;

b.

als bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder f, bovendien ten behoeve van hygiënische of medische doeleinden;

c.

als bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder e, bovendien ten behoeve van de voedselvoorziening van de organisator, de deelnemers aan een activiteit en de in verband met de uitvoering van de activiteit werkzame personen;

d.

als bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder g, bovendien ten behoeve van niet-wetenschappelijke activiteiten met als doel het bezoeken van een historische plaats of een historisch monument in een op grond van het tweede lid daartoe aangewezen speciaal beschermd Antarctisch gebied.

[…].

Artikel 13

1.

Een vergunning kan in het belang van de bescherming van het Antarctisch milieu worden geweigerd.

2.

Een vergunning kan worden geweigerd indien gegronde vrees bestaat dat de vergunninghouder niet overeenkomstig het bij of krachtens deze wet bepaalde zal handelen.

3.

Een vergunning wordt in ieder geval geweigerd indien:

a.

de Consultatieve Vergadering, ingesteld op grond van artikel IX, eerste lid, van het verdrag inzake Antarctica, over het betrokken milieu-effectrapport een negatief oordeel heeft gegeven;

b.

onvoldoende zekerheid bestaat dat ernstige nadelige gevolgen voor het Antarctisch milieu kunnen worden voorkomen;

c.

de maatregelen, bedoeld in artikel 3a, onvoldoende zijn om de gezondheid en veiligheid van de mens te waarborgen;

d.

het rampenplan, bedoeld in artikel 7a, onvoldoende is om gezondheid en veiligheid, opsporing en redding, medische zorg en evacuatie te waarborgen;

e.

het rampenplan, bedoeld in artikel 7a, onvoldoende is om ongevallen met mogelijk nadelige gevolgen voor het Antarctisch milieu te bestrijden.

Noot

Auteur: T. van Hooren* en H.D. Tolsma

1.

Deze uitspraak is interessant te signaleren, omdat in deze procedure goed te zien is op welke manier het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb werkt bij de inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden, indien de bestuursrechter het beroep van een niet-belanghebbende ontvankelijk verklaart. Het beroepsrecht van een niet-belanghebbende vloeit voort uit het Varkens in Nood-arrest en de ruimhartige uitleg daarvan door de Afdeling (HvJ EU 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7, AB 2021/200, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en H.D. Tolsma en ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, AB 2021/202, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en H.D. Tolsma). Het Hof bepaalde dat als het nationale milieurecht in het besluitvormingsproces inspraak biedt aan eenieder, het Verdrag van Aarhus dan verlangt dat deze personen toegang hebben tot de rechter om zich te beroepen op inspraakrechten. Het beroepsrecht is niet beperkt tot (formele) inspraakrechten maar ziet ook op materiële gronden, zo oordeelde de Afdeling (ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, AB 2021/202, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en H.D. Tolsma). Begin april 2022 is een conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Awb in consultatie gebracht waarin bovengenoemde jurisprudentie is gecodificeerd (dan wel beperkt tot kort gezegd Aarhusbesluiten).

Wat hebben niet-belanghebbenden aan de toegang tot de rechter? Dat is de vraag die in deze noot aan de orde komt. Eerst bespreken we de werking van het relativiteitsvereiste bij materiële beroepsgronden en de relatie met het belanghebbendebegrip (onder 2–3). Daarna gaan we in op formele beroepsgronden (onder 4) en we sluiten af met enkele algemene opmerkingen over de toepassing van het relativiteitsvereiste ten aanzien van niet-belanghebbenden (onder 5).

2.

Appellant heeft van het hiervoor genoemde ruime beroepsrecht gebruik gemaakt. Hij is het niet eens met een vergunning verleend aan Greenpeace voor een expeditie naar Antarctisch gebied en voert onder meer aan dat de vergunning geweigerd had moeten worden wegens gegronde vrees van misbruik van de vergunning. Volgens de Afdeling kan deze beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit vanwege het relativiteitsvereiste. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 4 mei 2021 er al op gewezen dat te voorzien is dat de beroepsgronden van degene die als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in art. 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden (ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, AB 2021/202, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en H.D. Tolsma, r.o. 4.9). Het voorgaande leidt tot de interessante vraag: in welke gevallen, waarbij een niet-belanghebbende ontvankelijk wordt verklaard, wordt het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb hem niét tegengeworpen?

3.

De wetgever heeft met art. 8:69a Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. Een belanghebbende kan een besluit slechts met succes in rechte aanvechten als het concrete voorschrift dat volgens hem is geschonden, mede strekt tot bescherming van zijn belangen (zie uitgebreid de overzichtsuitspraak ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, AB 2021/42, m.nt. A.G.A. Nijmeijer). Uit het voorgaande blijkt dat er een verband bestaat tussen het relativiteitsvereiste en het belanghebbendebegrip. Het belang waarin de appellant dreigt te worden geschaad is hetgeen wat hem tot belanghebbende maakt bij het bestreden besluit. Hierbij moet het relativiteitsvereiste zo worden uitgelegd dat het beschermingsbereik van normen nooit ruimer is dan de kring van belanghebbenden. De kring van belanghebbenden bij een besluit en het beschermingsbereik van een op dat besluit toepasselijke rechtsnorm, moeten op elkaar afgestemd zijn. Anders wordt de toegang tot de rechter inconsistent en willekeurig (zie B. Schueler, ‘Waarheen leidt de weg van de relativiteit?’, in: M. Bosma e.a. (red.), De conclusie voorbij(Liber Amicorum Jaap Polak), Ars Aequi 2017, p. 173-190). Gelet op deze verhouding tussen het belanghebbendebegrip en het relativiteitsvereiste zal een materiële beroepsgrond van een niet-belanghebbende dus frequent stranden op 8:69a Awb. Immers, indien de geschonden norm waarop appellant zich beroept wél strekt tot bescherming van zijn belangen, zou hij moeten worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb.

4.

In deze uitspraak beroept de niet-belanghebbende uit Heerlen zich niet op schending van zijn inspraakrechten (zoals gebreken in de terinzagelegging van stukken, de kennisgeving en de wijze waarop zienswijzen zijn behandeld). Interessant is om te bezien hoe de Afdeling het relativiteitsvereiste bij schending van inspraakrechten gaat toepassen. De vaste lijn is tot op heden dat procedurele normen geen zelfstandige betekenis hebben. Het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm is bepalend (zie ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 (r.o. 8.1–8.2), AB 2021/42, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en in de hier gepubliceerde uitspraak r.o. 11). En dan zijn we weer terug bij de hier bovengenoemde constatering dat het beschermingsbereik van materiële normen zich niet uitstrekt over niet-belanghebbenden. In de literatuur is dan ook terecht gesignaleerd of het Verdrag van Aarhus dan niet vraagt om een minder restrictieve interpretatie van het relativiteitsvereiste bij schending van inspraakrechten (J.H.M. Ypinga en J. Tingen, ‘De Varkens in Nood-Saga: de impact van het Verdrag van Aarhus op het Nederlandse omgevingsrecht’, BR 2021/56, p. 342). Opmerking verdient, dat als het gaat om kwesties van openbare orde die de rechter ambtshalve moet toetsen (zoals de ontvankelijkheid en de bevoegdheid) het relativiteitsvereiste niet aan vernietiging in de weg kan staan. Bij kwesties van openbare orde gaat het immers om voorschriften met een zo fundamenteel karakter “dat naleving ervan niet door beperkingen van procesrechtelijke aard mag worden verhinderd” (B. de Waard, Leerstukken van procesrecht, Deventer: Kluwer 2015, p. 124).

5.

Welk beeld volgt er uit de rechtspraak over de toepassing van het relativiteitsvereiste bij niet-belanghebbenden? Dat is lastig te achterhalen. Een in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ingebrachte zienswijze vormt namelijk het toegangsticket tot de rechter. Zelden gaat de bestuursrechter in de uitspraak ook in op de vraag of iemand die een zienswijze heeft ingediend belanghebbende is. De standaardzin luidt: “gelet op wat hiervoor is overwogen, kan in het midden blijven of appellant en anderen als belanghebbenden zijn aan te merken, omdat ook als zij dit niet zouden zijn, dit hen in beroep niet kan worden tegengeworpen” (bijv. ABRvS 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:494; ABRvS 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2069 en ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1747, de hier geannoteerde uitspraak lijkt een uitzondering). Besluiten voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zijn de complexere omgevingsbesluiten waarbij geregeld door meerdere partijen beroep wordt ingesteld. Uiteraard stranden er in die geschillen soms individuele beroepsgronden op relativiteit. Op basis van de uitspraak valt dan niet op te maken of dat nu een beroepsgrond van een belanghebbende betreft of van een niet-belanghebbende. Ook komt geregeld voor dat de rechter de beroepsgronden inhoudelijk behandelt en wanneer deze alle falen aan een relativiteitstoets niet toekomt (bijv. ABRvS 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2691).

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.