5.4 Definities van het formele en het materiële budgetrecht

Uit het bovenstaande blijkt dat de concepten van een formeel en een materieel budgetrecht met name sinds de eurocrisis tot ontwikkeling zijn gekomen. Steeds vaker wordt aan het budgetrecht een formele en een materiële interpretatie gegeven. Deze interpretaties zijn niet erg eenduidig. Verschillende ambten gebruiken de term ‘materieel budgetrecht’ op verschillende wijzen en voor verschillende situaties. De meningen zijn dus verdeeld over wat precies onder het materiële budgetrecht moet worden verstaan. De invulling van het formele budgetrecht is daarentegen tamelijk onomstreden. Onder het formele budgetrecht wordt, ook in dit proefschrift, verstaan het bij wet mede vaststellen van begrotingen door het parlement.

De hiervoor besproken interpretaties van het materiële budgetrecht vallen uiteen in drie categorieën. Ten eerste benadrukken sommige ambten in het kader van het materiële budgetrecht vooral dat het parlement geïnformeerd moet worden over overheidsuitgaven waarmee het niet al via een begroting heeft ingestemd, vooruitlopend op suppletoire begrotingen. Zowel de werkgroep van de commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer nam dit standpunt in, als de regering in het kader van een wijziging van de Cw 2001. Weliswaar suggereerden beide ambten dat het materiële budgetrecht meer inhoudt dan enkel het informeren van het parlement, tegelijkertijd lieten beide in het midden wat het materiële budgetrecht dan nog meer omvat. De nadruk binnen deze benadering ligt daarmee op het informeren van het parlement. Deze benadering geeft de meest enge uitleg aan het materiële budgetrecht. Mijns inziens is deze benadering te beperkt. Het enkele informeren van het parlement is onvoldoende om van de uitoefening van het materiële budgetrecht te kunnen spreken, omdat dit geen recht doet aan de positie van het parlement als medewetgever bij begrotingen.

Een tweede categorie interpreteert het materiële budgetrecht juist heel ruim. Volgens deze benadering is al sprake van het materiële budgetrecht bij ieder overleg tussen de Staten-Generaal en de regering dat raakt aan de budgettaire aspecten van het regeringsbeleid. Zowel het BOR als de Raad van State in zijn voorlichting uit 2013 sloot aan bij deze benadering. Mijns inziens is deze zienswijze echter te ruim, omdat die te ver afstaat van het daadwerkelijk goed- of afkeuren van uitgaven en daarmee van het begrotingsproces. Zou deze interpretatie gevolgd worden, dan zouden vele debatten die in het parlement plaatsvinden, onder het materiële budgetrecht vallen. In veel, zo niet alle, gevallen zijn er immers financiële consequenties verbonden aan de beleidsvoornemens waarover gesproken wordt. Hoewel in die gevallen een samenhang met het parlementaire budgetrecht niet ontkend kan worden, dient er mijns inziens een sterker verband te zijn met het goed- of afkeuren van overheidsuitgaven, om over de uitoefening van het budgetrecht te kunnen spreken. Anders zou het materiële budgetrecht vrijwel altijd van toepassing zijn, waarmee het begrip dusdanig breed wordt opgevat dat daaraan geen werkelijke betekenis meer kan worden toegekend.

De laatste categorie is terug te vinden in het advies van de Raad van State over de wijziging van de Cw 2001. De Raad van State nam daarin het standpunt in dat het materiële budgetrecht niet alleen het recht van het parlement omvat om geïnformeerd te worden over voorgenomen overheidsuitgaven, vooruitlopend op (suppletoire) begrotingen, maar ook de bevoegdheid om met deze bestedingen (stilzwijgend of uitdrukkelijk) in te stemmen. Deze benadering vormt een middenweg tussen de twee hiervoor besproken categorieën, nu die verder gaat dan enkel informeren, maar tegelijkertijd meer past bij de kern van het budgetrecht, namelijk het machtigen van de regering tot het doen van uitgaven.

Dit proefschrift sluit aan bij die benadering. Het materiële budgetrecht draait mijns inziens om de zeggenschap van het parlement bij budgettaire aangelegenheden. Niet alleen moet het parlement bij wet begrotingen vaststellen, maar via de begrotingsbehandeling (en onderliggende wetgeving) moet het ook daadwerkelijk zeggenschap hebben over de uitgaven en inkomsten. Het parlement moet daarom voorgenomen bestedingen kunnen goed- of afkeuren. Daarvoor is nodig dat het voldoende geïnformeerd wordt over die voornemens. Het materiële budgetrecht bestaat daarmee uit twee componenten: informeren en instemmen. Het enkele informeren van het parlement over voorgenomen uitgaven doet geen recht aan de bevoegdheid van het parlement om begrotingen mede vast te stellen. Tegelijkertijd moet het materiële budgetrecht er mijns inziens op gericht zijn om bepaalde overheidsuitgaven goed of af te keuren. Een bredere benadering, zoals hiervoor besproken, leidt tot een ‘leeg’ begrip, omdat het materiële budgetrecht dan vrijwel altijd aan de orde zal zijn en de term dan geen onderscheidend vermogen meer heeft. Het begrip ‘materieel budgetrecht’ betekent in dit proefschrift daarom het in meerderheid goed- of afkeuren van concrete voorgenomen overheidsuitgaven door beide Kamers, waarvoor vereist is dat het parlement geïnformeerd wordt over die voornemens. Op die manier komt de zeggenschap van het parlement bij budgettaire aangelegenheden tot uitdrukking.

Het parlement kan goedkeuring, zoals ook de Raad van State aangaf, stilzwijgend of uitdrukkelijk verlenen. Zolang de Kamers de mogelijkheid hebben om concrete overheidsuitgaven af te keuren, is mijns inziens sprake van het materiële budgetrecht. Op die manier is de zeggenschap van het parlement gewaarborgd. Meestal zal er overigens sprake zijn van uitdrukkelijke goedkeuring via een begrotingswet. In dat geval valt het formele budgetrecht samen met het materiële. Van stilzwijgende goedkeuring in het kader van het materiële budgetrecht kan bijvoorbeeld sprake zijn bij begrotingsreserves. Daarbij zet een minister budget opzij voor toekomstige, onzekere uitgaven in het kader van een specifiek doel, zoals ‘duurzame energie’. Het parlement heeft dan via een begrotingswet formeel ingestemd met het aanhouden van de reserves. Denkbaar is dat de regering, op het moment dat zij deze bedragen daadwerkelijk wil gaan besteden, de concrete voorgenomen uitgaven voorlegt aan het parlement, zeker als het om aanzienlijke bedragen gaat. Maakt het parlement hiertegen geen bezwaar, dan zijn de uitgaven stilzwijgend goedgekeurd. Uit een onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 2016 naar de sterk toegenomen reserves, zowel in aantal als in omvang, blijkt dat de mate waarin dit in de praktijk gebeurt, afhankelijk is van de technische en boekhoudkundige instrumenten die een minister hanteert voor het reserveren van geld op de begroting.1 De mate waarin het parlement zeggenschap heeft over de daadwerkelijke aanwending van de reserves is daarmee steeds verschillend.

Voor het materiële budgetrecht is dus van belang dat het parlement instemt met concrete voorgenomen overheidsuitgaven, zodat de zeggenschap hierover is gewaarborgd. Aan deze definitie is de term ‘concreet’ toegevoegd, omdat het parlement voldoende precies op de hoogte moet zijn van de uitgaven, om zich hierover een oordeel te kunnen vormen. Het aggregatieniveau van begrotingen speelt hierbij een belangrijke rol. Is het bijvoorbeeld voldoende voor de regering om aan te geven dat budget besteed wordt aan de algemene noemer ‘gezondheidszorg’, of moet een budget worden gespecificeerd naar precieze doeleinden? Eenzelfde problematiek speelt bij het hiervoor aangehaalde voorbeeld van begrotingsreserves. Ook in dat geval is het de vraag of voldoende is dat het parlement instemt met een begrotingsreserve met een bepaald algemeen doel, of dat het specifieke uitgaven moet goedkeuren.

Het materiële budgetrecht is dus gericht op de instemming van het parlement met concrete voorgenomen overheidsuitgaven. Hoewel de afbakening van het begrip ‘concrete overheidsuitgaven’ moeilijk te bepalen is, zijn de uiterste grenzen daarvan wel duidelijk. Zou een fonds worden opgericht, waarnaar via een begroting een groot deel van alle overheidsinkomsten wordt overgeheveld en waaruit de regering naar eigen inzicht en zonder nadere toestemming van het parlement uitgaven kan bekostigen, dan is er van het materiële budgetrecht geen sprake meer. Hoe nauwkeurig de regering het doel van uitgaven dient aan te geven, is uiteindelijk aan het parlement. Het parlement beslist zelf over de vraag of uitgaven voldoende concreet zijn en gaat daarmee, zoals de Raad van State stelde, over de reikwijdte van zijn materiële budgetrecht.