Het vertrouwensbeginsel bij de interstatelijke samenwerking in strafzaken (SteR nr. 31) 2016/15.3.3:15.3.3 De externe rechtencatalogus: het EVRM en de voorgenomen toetreding van de EU tot het EVRM

Het vertrouwensbeginsel bij de interstatelijke samenwerking in strafzaken (SteR nr. 31) 2016/15.3.3

15.3.3 De externe rechtencatalogus: het EVRM en de voorgenomen toetreding van de EU tot het EVRM

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De Unie treedt toe tot het EVRM. Dat maakt artikel 6 lid 2 VEU duidelijk. Het besluit tot toetreding vereist unanimiteit in de Raad (art. 218 lid 8 VWEU) na goedkeuring door het Parlement (art. 218 lid 6 aanhef, onder a, aanhef en onder ii) VWEU). Bovendien dient de toetreding door alle lidstaten volgens hun grondwettelijke bepalingen te worden goedgekeurd (art. 218 lid 8 VWEU).1 Verder is in een protocol2 nader geregeld aan welke vereisten het toetredingsakkoord dient te voldoen. Van de zijde van het EVRM heeft het op 1 juni 2010 in werking getreden Protocol 14artikel 59, tweede lid, EVRM gewijzigd en toetreding van de EU tot het EVRM mogelijk gemaakt (art. 17).

Wanneer de EU tot het EVRM is toegetreden, zorgt artikel 216, tweede lid, VWEU ervoor dat het EVRM onderdeel gaat uitmaken van het EU-recht en als zodanig ‘verbindend [zijn] voor de instellingen van de Unie en voor de lidstaten’. Dit laatste is van belang omdat de gelding van het EVRM volgens klassiek-verdragsrechtelijke lijnen loopt, met een onderscheid tussen monistische en dualistische stelsels. De Unie heeft daarentegen haar eigen rechtsorde die voorrang heeft boven de nationale rechtsorde. Dat betekent dat in alle lidstaten het EVRM rechtstreekse gelding heeft en rechtstreeks kan worden ingeroepen. Nu is dat in lidstaten met een dualistisch stelsel niet het geval. Zo was in het Verenigd Koninkrijk de Human Rights Act van 1998 nodig om de bepalingen van het EVRM te incorporeren in het nationale recht. Dat betekent niet dat het Verenigd Koninkrijk eerder niet gebonden was aan het EVRM, maar wel dat een rechtstreeks beroep op het EVRM eerder niet mogelijk was. Dit garandeert aldus de afdwingbaarheid van de bepalingen van het EVRM in de lidstaten zelf en dat kan het onderling vertrouwen versterken. Daarbij moet wel de opmerking worden gemaakt dat het individueel klachtrecht de rechten afkomstig uit het EVRM altijd al afdwingbaar maakte, maar dan bij het EHRM. De toegevoegde waarde van dit aspect zal in praktische zin al met al niet groot zijn.

Met het opnemen van de grondslag voor en verplichting tot toetreding van de EU tot het EVRM in artikel 6, tweede lid, VEU, is daadwerkelijke toetreding nog geenszins gerealiseerd. Reeds uit de hiervoor beschreven procedure volgt dat aan daadwerkelijke toetreding een gecompliceerd onderhandelingsproces voorafgat. In juni 2013 werd een concept-toetredingsovereenkomst vastgesteld.3 Op 18 december 2014 adviseerde het Hof van Justitie krachtens artikel 218, elfde lid, VWEU over dit ontwerpakkoord.4 De slotsom is dat het hof de toetredingsovereenkomst onverenigbaar acht met artikel 6, tweede lid, VEU en het hiervoor aangehaalde achtste protocol. Men kan gevoeglijk zeggen dat het toetredingsakkoord daarmee volledig is getorpedeerd. Bij die stand van zaken is zeer ongewis op welke termijn en onder welke voorwaarden de EU zal toetreden tot het EVRM.

De vraag is welke meerwaarde toetreding van de EU tot het EVRM kan hebben in het licht van het vertrouwensbeginsel. Dat hangt ook wel af van de precieze voorwaarden van toetreding, maar ook los daarvan is er wel iets over te zeggen. Een eerste vaststelling moet zijn dat de samenwerking in de EU waar het in dit boek om draait, plaatsvindt tussen lidstaten. Die zijn alle partij bij het EVRM en daaraan dus reeds gebonden. De rechtstreekse doorwerking van het EVRM die hiervoor is besproken, kan wellicht in enige mate bijdragen aan de daadwerkelijke effectuering van de door het EVRM gegarandeerde mensenrechten, maar het inhoudelijke beschermingsniveau wijzigt op dit punt niet. Voorts is het zo dat de EU zelf na toetreding gebonden is aan het EVRM en (afhankelijk van de toetredingsvoorwaarden) het EHRM daarop toezicht houdt. Dat maakt dat het EU-recht dat de samenwerking regelt, de kaderbesluiten en richtlijnen op het gebied van wederzijdse erkenning in het bijzonder, de rechten opgenomen in het EVRM behoren te eerbiedigen. In mijn optiek wijzigt ook dat het inhoudelijke beschermingsniveau evenmin; eerder bleek immers dat de rechten gegarandeerd in het EVRM deel zijn gaan uitmaken van het EU-recht (art. 6 lid 3 VEU). Ook zonder toetreding behoort het EU-recht te voldoen aan de door het EVRM gegarandeerde rechten. Verder zou, afhankelijk van de toetredingsvoorwaarden, een klacht bij het EHRM tegen de EU of één van haar instellingen denkbaar zijn. In het kader van dit boek zou dat een klacht zijn over de samenwerking tussen lidstaten op grond van EU-recht dat heeft geleid (of zal leiden) tot een mensenrechtenschending. Omdat dit boek zich beperkt tot de interstatelijke samenwerking, en dus niet ziet op het optreden van bijvoorbeeld Eurojust, OLAF of een toekomstig Europees Openbaar Ministerie, zal dat echter altijd moeten geschieden door tussenkomst van een of meer lidstaten. Zelfstandig optreden van EU-organen valt niet binnen het kader van dit boek. En ook nu al is het mogelijk bij het EHRM een klacht in te dienen tegen het optreden van een lidstaat dat voortvloeit uit EU-recht. En ook voor redres van een eventuele schending is uiteindelijk altijd de tussenkomst van een lidstaat nodig, althans voor de onderwerpen waar het in dit boek over gaat (bijvoorbeeld herziening na een onherroepelijke veroordeling in een bepaalde staat. Ook langs deze lijn, lijkt de toegevoegde waarde van toetreding voor het vertrouwensbeginsel beperkt.

Naast deze bespiegelingen over de toegevoegde waarde van toetreding van de EU tot het EVRM voor het onderling vertrouwen en het vertrouwensbeginsel, mag één deel van de overwegingen in het advies van het Hof van Justitie in dit boek niet onbesproken blijven. Het gaat om overwegingen 191 tot en met 195 van het advies welke luiden:

“191. In de tweede plaats zij opgemerkt dat het beginsel van onderling vertrouwen tussen de lidstaten in het Unierecht van wezenlijk belang is, aangezien het de mogelijkheid biedt om een ruimte zonder binnengrenzen te verwezenlijken en in stand te houden. Dit beginsel vereist, met name wat de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid betreft, dat elk van de lidstaten, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, ervan uitgaat dat alle andere lidstaten het Unierecht en, meer in het bijzonder, de door dat recht erkende grondrechten in acht nemen (zie in die zin arresten N.S. e.a., C­411/10 en C-493/10, EU:C:2011:865, punten 78-80, en Melloni, EU:C:2013:107, punten 37 en 63).

192. Wanneer de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen, kunnen zij dus krachtens dit recht gehouden zijn om aan te nemen dat de andere lidstaten de grondrechten eerbiedigen, zodat zij niet alleen niet kunnen eisen dat een andere lidstaat een hoger nationaal niveau van bescherming van de grondrechten biedt dan door het Unierecht wordt verzekerd, maar, behoudens uitzonderlijke gevallen, evenmin kunnen nagaan of die andere lidstaat in een concreet geval daadwerkelijk de door de Unie gewaarborgde grondrechten heeft geëerbiedigd.

193. De in de voorgenomen overeenkomst gevolgde benadering, die inhoudt dat de Unie wordt gelijkgesteld met een staat en dat de haar toebedeelde rol volledig gelijk is aan die van elke andere verdragsluitende partij, miskent echter juist de intrinsieke aard van de Unie en gaat met name eraan voorbij dat de lidstaten, op grond van het feit dat zij tot de Unie behoren, hebben aanvaard dat hun onderlinge betrekkingen op de gebieden waarvoor zij hun bevoegdheden aan de Unie hebben overgedragen, worden geregeld door het recht van de Unie, met uitsluiting van elk ander recht, voor zover dit wordt vereist door het Unierecht.

194. Voor zover het EVRM voorschrijft dat de Unie en de lidstaten als verdragsluitende partijen moeten worden beschouwd, niet alleen in hun betrekkingen met verdragsluitende partijen die geen lidstaten van de Unie zijn, maar eveneens in hun onderlinge betrekkingen, ook wanneer deze betrekkingen door het Unierecht worden geregeld, en aldus vereist dat een lidstaat controleert of een andere lidstaat de grondrechten eerbiedigt, terwijl het Unierecht voorschrijft dat de lidstaten onderling vertrouwen moeten hebben, kan de toetreding het evenwicht waarop de Unie berust en de autonomie van het Unierecht in gevaar brengen.

195. In de voorgenomen overeenkomst is echter niets bepaald om dit te voorkomen.’

Het is nogal wat! Met name overweging 194 is zeer verstrekkend. Het Hof van Justitie lijkt te zeggen dat de verplichtingen die uit het EVRM voortvloeien ondergeschikt behoren te zijn aan de voorschriften van het Unierecht voor zover het gaat om de relaties tussen lidstaten onderling (die immers alle ook partij zijn bij het EVRM) en dat in die onderlinge relatie een vrij absolute vorm van vertrouwen heeft te gelden. Aanwijzing hiervoor vormt de afsluiting van overweging 194, waarin het Hof van Justitie zegt dat een uitleg die zorgt voor toetsing aan EVRM-rechten in plaats van het aannemen van vertrouwen in de betrekkingen tussen lidstaten de autonomie van het Unierecht in gevaar kan brengen. Dat duidt er mijns inziens op dat waar het Unierecht en EVRM-rechten met elkaar in strijd zouden komen, het Unierecht volgens het Hof van Justitie voorrang behoort te krijgen. In overweging 192 wordt echter wel het voorbehoud van uitzonderlijke gevallen aangebracht. In het arrest-Aranyosi en Căldăraru geeft het Hof van Justitie verdere invulling aan dit voorbehoud bij mogelijk gebrekkige detentieomstandigheden in verband met een Europees aanhoudingsbevel.5 In hoofdstuk 11 zagen wij al dat het EHRM zelf ook slechts in bijzondere gevallen aanneemt dat verdragspartijen in de onderlinge verhoudingen bij samenwerking gehouden zijn te toetsen aan het EVRM. Het Hof van Justitie lijkt in de hiervoor aangehaalde overwegingen in Advies 2/13 te miskennen dat de verplichting om bij de samenwerking met andere lidstaten de EVRM-rechten te garanderen ook zonder toetreding van de EU zelf tot het EVRM reeds op de lidstaten rust.6 Door de benadering van het Hof van Justitie in Aranyosi en Căldăraru worden van die miskenning wel de scherpe randen afgehaald, in elk geval waar het gaat om overlevering en mogelijk gebrekkige detentieomstandigheden die een reëel gevaar van vernederende of onmenselijke behandeling opleveren.

Daarnaast lijkt het Hof in het algemeen te miskennen dat het EVRM en het EHRM bij samenwerking tussen verdragspartijen onderling helemaal geen grondige mensenrechtentoets vereisen en juist ruimte laten voor een op onderling vertrouwen gebaseerde terughoudendheid waar het toetsing aan de rechten van de mens betreft. Een andere mogelijkheid is, dat het Hof van Justitie weliswaar ziet dat het EHRM die ruimte voor samenwerking op basis van onderling vertrouwen biedt, maar de uitzonderingen daarop nog te groot acht. Dat levert uiteraard een nauwelijks op te lossen conflict op, waarbij voorop staat dat de lidstaten bij de uitvoering van EU-recht de in het EVRM neergelegde mensenrechten moeten eerbiedigen, ongeacht toetreding van de Unie tot het EVRM. Als gezegd is de benadering van het Hof van Justitie van overlevering en mogelijk gebrekkige detentieomstandigheden die een reëel gevaar van vernederende of onmenselijke behandeling opleveren vergelijkbaar met die van het EHRM. Voor andere fundamentele grond- of mensenrechten (te denken valt aan het recht op een eerlijk proces) is dat echter nog niet zonder meer gezegd.

Als de lijn van het Hof van Justitie zou worden gevolgd, als dat volkenrechtelijk al mogelijk zou zijn omdat de lidstaten daarmee onder omstandigheden hun verplichtingen die uit het EVRM voortvloeien zouden moeten veronachtzamen, zou dat uiteraard grote betekenis hebben voor het vertrouwensbeginsel bij de samenwerking in strafzaken. Toetsing aan het EVRM zou dan bij die samenwerking, dus in de relatie tussen lidstaten, geheel achterwege kunnen blijven. Tegelijkertijd zou dat een vorm van opgelegd vertrouwen zijn. Dat het EU-recht in die lezing voorschrijft de andere lidstaten te vertrouwen, betekent nog niet dat in voorkomende gevallen dat vertrouwen ook werkelijk aanwezig is. Dit zou zich kunnen vertalen in bemoeilijking van de samenwerking, niet zozeer met een beroep op het EVRM als wel doordat autoriteiten van een lidstaat op min of meer oneigenlijke wijze onder de samenwerking proberen uit te komen. Dat is onwenselijk. Beter is het dat een toets gewoon mogelijk is en tot een inhoudelijk oordeel leidt. Bij dat oordeel kan het vertrouwensbeginsel onder omstandigheden wel weer een rol spelen, bijvoorbeeld doordat voldoende betrouwbare garanties worden verleend. In de meeste gevallen zal uiteindelijk de samenwerking ook na toetsing aan het EVRM gewoon doorgang kunnen vinden en zal daarbij sprake zijn van daadwerkelijk vertrouwen. Mij lijkt dat op de lange termijn daarmee een soepeler systeem van samenwerking tot stand komt dan wanneer min of meer absoluut vertrouwen het EVRM geheel buitenspel zet.

In dit verband is bovendien van belang dat het EHRM in de belangwekkende zaak-Bosphorus Airways/Ierland7 heeft uiteengezet hoe de bescherming van mensenrechtelijke voorschriften door het EHRM zich verhoudt tot de bescherming van grondrechten binnen een andere, supranationale rechtsorde zoals de EU. Het EHRM constateert in dat arrest dat twee uitgangspunten conflicteren, te weten enerzijds het uitgangspunt dat het EVRM

‘does not, on the one hand, prohibit Contracting Parties from transferring sovereign power to an international (including a supranational) organisation in order to pursue cooperation in certain fields of activity’,8

terwijl anderzijds, zoals eerder al besproken,

‘it has also been accepted that a Contracting Party is responsible under Article 1 of the Convention for all acts and omissions of its organs regardless of whether the act or omission in question was a consequence of domestic law or of the necessity to comply with international legal obligations’.9

Dit conflict lost het EHRM vervolgens als volgt op:

“155. In the Court’s view, State action taken in compliance with such legal obligations is justified as long as the relevant organisation is considered to protect fundamental rights, as regards both the substantive guarantees offered and the mechanisms controlling their observance, in a manner which can be considered at least equivalent to that for which the Convention provides (see M. & Co., cited above, p. 145, an approach with which the parties and the European Commission agreed). By “equivalent” the Court means “comparable”; any requirement that the organisation’s protection be “identical” could run counter to the interest of international cooperation pursued (see paragraph 150 above). However, any such finding of equivalence could not be final and would be susceptible to review in the light of any relevant change in fundamental rights protection.

156. If such equivalent protection is considered to be provided by the organisation, the presumption will be that a State has not departed from the requirements of the Convention when it does no more than implement legal obligations flowing from its membership of the organisation.

However, any such presumption can be rebutted if, in the circumstances of a particular case, it is considered that the protection of Convention rights was manifestly deficient. In such cases, the interest of international cooperation would be outweighed by the Convention’s role as a “constitutional instrument of European public order” in the field of human rights (see Loizidou v. Turkey (preliminary objections), judgment of 23 March 1995, Series A no. 310, pp. 27-28, § 75).’

Het EHRM laat dus binnen zijn eigen toepassing van het EVRM al ruimte om bij de samenwerking tussen verdragspartijen in beginsel uit te gaan van het vertrouwen dat die andere verdragspartij het EVRM naleeft dan wel dat er in die andere staat een rechter is die daarop toeziet en anders de weg naar het EHRM open staat. Maar daarnaast ziet het EHRM ook ruimte om te vertrouwen op de door een andere supranationale rechtsorde, hier: de EU, geboden grondrechtenbescherming. Dat vertrouwen is echter niet absoluut: (1) de vaststelling dat het systeem van grondrechtenbescherming in die andere rechtsorde ‘equivalent’ is, is nooit finaal en (2) de aanname dat een verdragspartij niet tekort is geschoten in de naleving van de verplichtingen die op grond van het EVRM op hem rusten indien die verdragspartij aan een dergelijke equivalent systeem van bescherming is onderworpen, kan in een concrete zaak worden weerlegd, maar wel pas als die bescherming ‘manifestly deficient’ is geweest. In overweging 165 komt het EHRM, na een beschouwing van het systeem van grondrechtenbescherming binnen de EU, tot de belangwekkende conclusie

‘that the protection of fundamental rights by Community law can be considered to be, and to have been at the relevant time, “equivalent” (within the meaning of paragraph 155 above) to that of the Convention system’

en in overweging 166 tot de slotsom dat de daarop gebaseerde aanname dat Ierland niet te kort is geschoten in de naleving van het EVRM ook in het concrete geval niet is weerlegd omdat de mensenrechtenbescherming in casu niet manifestly deficient is geweest.

Waar derhalve het EHRM een genuanceerde benadering hanteert die tracht de verantwoordelijkheden die op grond van het EVRM op verdragspartijen rusten te verzoenen met de EU-rechtsorde en de grondrechtenbescherming binnen die rechtsorde, daar neemt het Hof van Justitie in Advies 2/13 een vrij ongenuanceerde positie in, die het onderling vertrouwen verabsoluteert (‘het Unierecht (…) schrijft [voor] dat de lidstaten onderling vertrouwen moeten hebben’, mijn cursivering, TK) en miskent dat elke lidstaat in bijzondere gevallen verantwoordelijk is en blijft voor de bescherming van de meest fundamentele mensenrechten. Het lijkt er zelfs op dat het Hof van Justitie de wens om de eigen suprematie ten opzichte van het EHRM te benadrukken, hier laat prevaleren boven een juridisch doorwrochte benadering die recht doet aan alle aspecten van dit ingewikkelde vraagstuk. Na de eerdere bespiegelingen in deze paragraaf over de onwenselijkheid van de benadering van het Hof van Justitie, zal het geen verrassing zijn dat de benadering van het EHRM mij meer aanspreekt. Hierbij moet ik wel aantekenen dat de genuanceerde benadering door het Hof van Justitie van de problematiek van mogelijk gebrekkige detentieomstandigheden en overlevering in de zaak-Aranyosi en Căldăraru in ieder geval voor die gevallen de scherpste randen van de overwegingen in Advies 2/13 haalt.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.