RvS, 28-03-2012, nr. 201106476/1/A2

Bij besluit van 14 augustus 2008 heeft de staatssecretaris de rijksbijdrage voor de stichting als bevoegd gezag van het ROC van Amsterdam (hierna: de instelling) voor het jaar 2008 lager vastgesteld.

Bij besluit van 22 juli 2009 heeft de staatssecretaris het door stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 3 mei 2011, verzonden op 4 mei 2011, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 juni 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 juli 2011.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2011, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. N.A. Sjoer, advocaat te Utrecht, vergezeld van R.J.W. Winter, en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.W. Mulder, drs. R.G.M. Brockhoff, E.G.J. de Ruijter-Mooren en mr. A.M. Zeeman, allen werkzaan bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 1.1.3, tweede lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de WEB), zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, zijn de bepalingen vastgesteld bij of krachtens de artikelen 1.3.6, 1.3.8, 1.7.1, 2.8.1 tot en met 2.8.3, 3.2.1, 4.1.1, 4.1.2, 4.1.4, 4.1.5, eerste lid, 4.1.6 tot en met 4.2.5, 6.4.1 tot en met 6.4.4, hoofdstuk 7, met uitzondering van artikel 7.4.7 en met uitzondering van titel 6, de artikelen 8.1.1, 8.1.1a, 8.1.2, eerste lid, 8.1.3 tot en met 8.2.1, 9.1.1, 9.1.3, eerste lid, en 9.1.4 voorwaarden voor bekostiging voor bijzondere instellingen voor educatie en beroepsonderwijs.

Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt de rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs waarop de aanspraak op bekostiging uit 's Rijks kas voor het verzorgen van beroepsopleidingen betrekking heeft, binnen het raam van de door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen, per instelling berekend aan de hand van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde berekeningswijze die ten aanzien van de in artikel 2.2.2, tweede lid, onder a en b, bedoelde gegevens betrekking heeft op het tweede aan het desbetreffende jaar voorafgaande jaar.

Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, bevat de in artikel 2.2.1 bedoelde berekeningswijze voor elke instelling en elke opleiding gelijkelijk geldende maatstaven.

Ingevolge het tweede lid voorzien de maatstaven in bekostiging aan de hand van:

De staatssecretaris heeft bij de vaststelling van de rijksbijdrage voor de stichting voor het jaar 2008 de deelnemers aan het eerste en het tweede studiejaar van de opleiding Vliegtuigonderhoudsmonteur en het eerste jaar van de opleiding Vliegtuigonderhoudstechnicus Mechanisch buiten beschouwing gelaten, omdat uit een op 12 juni 2007 door de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (hierna: de Auditdienst) uitgevoerd onderzoek is gebleken dat bij die opleidingen minder dan de vereiste 850 klokuren onderwijstijd per studiejaar zijn geprogrammeerd en gerealiseerd. De tekorten in aantal lesuren worden voornamelijk veroorzaakt doordat de Inspectie en de Auditdienst de uren 'Open Leer Centrum' (hierna: OLC-uren) die de stichting op lesroosters heeft opgevoerd, alsmede de aan het eind van het jaar geprogrammeerde projectweken, niet als lesuren hebben gerekend.

Uit artikel 2.2.1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1.1.3, tweede lid, van de WEB, volgt dat de bepalingen van hoofdstuk 7 van de WEB voorwaarden zijn voor bekostiging. In artikel 7.4.8, eerste lid, aanhef en onder f, van de WEB is bepaald dat een instelling een Onderwijs en examenregeling (hierna: OER) vaststelt waarin opleidingstrajecten zijn opgenomen die voldoen aan het bepaalde in de Wsf en de Wtos. In artikel 2.5, derde lid, aanhef en onder a, van de Wsf en artikel 2.17 van de Wtos is bepaald dat een opleiding een studielast heeft van ten minste 850 klokuren per studiejaar. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 september 2010 in zaak nr. 201002576/1/H2; www.raadvanstate.nl), volgt uit het samenstel van deze bepalingen dat het voldoen aan de klokurennorm voorwaarde is voor de bekostiging van een opleiding.

De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij er niet op mocht vertrouwen dat de rijksbijdrage al bij brief van 28 september 2007 definitief was vastgesteld. De stichting voert daartoe aan dat de vaststelling van de bekostiging elk jaar in september, voorafgaand aan het jaar waarvoor de rijksbijdrage wordt verstrekt, wordt vastgesteld. Dit blijkt volgens haar ook uit de bijlage bij het besluit van 14 augustus 2008, waarin is vermeld dat de rijksbijdrage bij brief van 28 september 2007 te hoog is vastgesteld. De stichting voert verder aan dat het in de brief van 28 september 2007 gemaakte voorbehoud zag op een algemeen onderzoek naar onderwijstijd (het zogenoemde thema-onderzoek), waar de opleidingen Vliegtuigonderhoudsmonteur en Vliegtuigonderhoudstechnicus Mechanisch geen deel van uitmaakten, en niet op het door de Inspecteur en Auditdienst op 12 juni 2007 uitgevoerde reguliere inspectieonderzoek naar de onderwijstijd bij beide opleidingen, zodat de uitkomsten van het laatste onderzoek niet hadden kunnen leiden tot het lager vaststellen van de rijksbijdrage. Daar komt bij dat de uitkomsten van het door de Inspecteur op 12 juni 2007 uitgevoerde onderzoek reeds op 10 juli 2007 bekend waren en derhalve bij het besluit van 28 september 2007 hadden moeten worden betrokken, aldus de stichting.

Het betoog faalt. Uit artikel 2.2.4, eerste lid, van de WEB, gelezen in samenhang met het derde lid, volgt dat de WEB zich er niet tegen verzet dat in september, voorafgaand aan het jaar waarop de bekostiging ziet, een voorlopige rijksbijdrage wordt verstrekt en die bijdrage later definitief wordt vastgesteld. Bij brief van 28 september 2007 heeft de staatssecretaris de stichting er van op de hoogte gesteld dat de rijksbijdrage 2008 nog niet definitief kon worden vastgesteld, omdat hij uiterste zorgvuldigheid wilde betrachten in het eerste jaar van invoering van het onderwijsnummer in het MBO. In de brief is onder andere een voorbehoud gemaakt in verband met een onderzoek van de Inspectie en de Auditdienst naar naleving van de 850-urennorm. De uitkomsten van dat onderzoek hebben mogelijk consequenties voor de rijksbijdrage van instellingen waar geconstateerd wordt dat niet is voldaan aan de urennorm, zo staat in de brief. In dit licht bezien, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de opmerking in het besluit van 14 augustus 2008 dat de rijksbijdrage bij brief van 28 september 2007 te hoog is vastgesteld, een kennelijke verschrijving betreft.

Uit de brief van 28 september 2007 blijkt, anders dan de stichting aanvoert, niet dat het voorbehoud uitsluitend betrekking heeft op het thema-onderzoek naar naleving van de 850-urennorm. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat, gelet op het gemaakte voorbehoud, bij de vaststelling bij besluit van 14 augustus 2008 geen rekening kon worden gehouden met de uitkomsten van het reguliere inspectieonderzoek naar de onderwijstijd bij de hier aan de orde zijnde opleidingen. Evenmin kan worden staande gehouden dat, nu de uitkomsten van laatstgenoemd onderzoek al op 10 juli 2007 bekend waren, deze bij brief van 28 september 2007 hadden moeten worden betrokken en dat, nu dat niet is gebeurd, dit niet meer kon bij de definitieve vaststelling bij besluit van 14 augustus 2008. Daartoe is van belang dat, naar de minister ter zitting heeft verklaard, er onvoldoende tijd was om de uitkomsten van het onderzoek bij de voorlopige vaststelling bij brief van 28 september 2007 te betrekken. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank derhalve terecht overwogen dat de stichting er niet op mocht vertrouwen dat de rijksbijdrage 2008 bij brief van 28 september 2007 al definitief was vastgesteld.

De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor haar bij aanvang van het schooljaar 2006/2007 voldoende duidelijk had moeten zijn aan welke voorwaarden voor bekostiging zij moest voldoen. Zij voert daartoe aan dat eerst bij brief van 7 september 2006, toen het schooljaar al was begonnen, is aangekondigd dat - naast toetsing aan het onderwijsprogramma zoals dat in de OER is opgenomen - ook dient te worden getoetst of sprake is van een realistische planning aan de hand van planningsdocumenten. Voorts gaat de rechtbank er volgens de stichting aan voorbij dat voorafgaand aan en gedurende het schooljaar 2006/2007 onduidelijkheid bestond over welke uren meetellen voor de 850-urennorm.

Bij brief van 4 juli 2006 heeft de staatssecretaris de instellingen er op gewezen dat in de voltijdse beroepsopleidende leerweg per studiejaar moet worden voldaan aan de 850-urennorm. Dat geldt zowel voor de programmering op papier als voor de realisatie in de onderwijspraktijk. In de brief heeft de staatssecretaris, gelet op de naderende start van het nieuwe studiejaar, het belang onderstreept van een transparante onderwijsprogrammering én -realisatie, een deugdelijke registratie en een adequate bewaking ervan. De instellingen moeten kunnen bewijzen dat aan de urennorm wordt voldaan. Bij brief van 7 september 2006 hebben de minister en de staatssecretaris het beleid met betrekking tot de 850-urennorm uiteengezet. Vermeld is dat de instelling de opleiding zo moet inrichten dat zowel aan de ondergrens van 850 onderwijsuren als aan het afgesproken aantal onderwijsuren wordt voldaan. Een realistische planning gaat uit van de minimum urennorm en houdt rekening met voorzienbare uitval van onderwijstijd. In het bijzonder is daarbij aandacht gevraagd voor de perioden aan het begin en het einde van een studiejaar. De programmering van de onderwijsactiviteiten legt de instelling vast in de OER en de programmering van de onderwijsuren legt de instelling vast in een planningsdocument, zoals bijvoorbeeld een rooster, studieplan of jaarplan. In de brief is tevens uiteengezet welke criteria gelden voor het meetellen van onderwijsactiviteiten ter voldoening aan de 850-urennormuren. Uit het vorenstaande volgt dat in elk geval vanaf 7 september 2006 voor de instellingen duidelijk had moeten zijn dat, naast het vereiste dat in de OER de 850-urennorm moet zijn opgenomen, als voorwaarde voor bekostiging gold dat sprake moest zijn van een realistische programmering aan de hand van planningsdocumenten en welke criteria golden voor het meetellen van onderwijsactiviteiten ter voldoening aan de 850-urennorm. Voor het oordeel dat de stichting daar geen rekening mee kon houden, nu op 7 september 2006 het schooljaar al was begonnen, en reeds daarom het ontbreken van planningsdocumenten waaruit blijkt dat sprake was van een realistische programmering haar niet had mogen worden tegengeworpen, bestaat geen grond, aangezien de staatssecretaris - bij wijze van coulance - het bijprogrammeren van uren gedurende het schooljaar heeft toegestaan. Het betoog faalt.

De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen grond ziet voor het oordeel dat de staatssecretaris - bij de beantwoording van de vraag of aannemelijk is gemaakt dat er in het schooljaar voldoende uren waren geprogrammeerd - niet van de daadwerkelijke roosteruren dient uit te gaan, maar van de studiehandleiding. Zij voert in dat verband aan dat de studiehandleiding heeft te gelden als een planningsdocument.

Het betoog faalt. Hoewel uit de zich in het dossier bevindende studiehandleidingen blijkt dat voor elk van de opleidingen Vliegtuigonderhoudsmonteur en Vliegtuigonderhoudstechnicus Mechanisch ruim 850 klokuren zijn vermeld, blijkt daaruit niet wanneer en gedurende welke periode welk onderwijs wordt gegeven. Gelet daarop kunnen de studiehandleidingen niet anders worden begrepen dan dat daarin aan de deelnemers de globale intenties met betrekking tot het schooljaar worden uiteengezet. De studiehandleidingen kunnen dan ook niet als planningsdocument worden aangemerkt en de rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat bij de beoordeling of aannemelijk is gemaakt dat er in het leerjaar voldoende uren waren geprogrammeerd, van de daadwerkelijke roosteruren en dus niet de studiehandleidingen dient te worden uitgegaan.

De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen grond ziet voor het oordeel dat de geprogrammeerde OLC-uren als onderwijsuren moeten worden aangemerkt. Zij voert daartoe aan dat ten onrechte de inzet van [begeleider] niet is aangemerkt als begeleiding en er geen verslag is gemaakt van het bezoek van de Inspectie, waarbij zes tot acht leerlingen zouden hebben laten weten de OLC-uren als vrije tijd te beschouwen.

In de brief van 7 september 2006, waarin het beleid met betrekking tot de 850-urennorm is uiteengezet, is vermeld aan welke criteria onderwijsactiviteiten moeten voldoen. Om voor de bekostiging mee te tellen moeten onderwijsactiviteiten onder verantwoordelijkheid, regie en toezicht van de instelling worden uitgevoerd. De uitvoering vindt plaats onder verantwoordelijkheid van onderwijspersoneel - hetgeen betekent dat er sprake is van begeleiding (dat kan ook via de computer) of aanwezigheid van onderwijspersoneel - dat op grond van de wet met die werkzaamheden mag worden belast. Anders dan de minister in zijn verweerschrift stelt, volgt uit de brief van 7 september 2006 niet dat vereist is dat de aanwezige docent ook beschikt over vakinhoudelijke kennis. Vereist is dat onderwijspersoneel aanwezig is dat met begeleiding mag worden belast. Ter zitting bij de rechtbank heeft [begeleider] verklaard dat de studenten tijdens de OLC-uren de mogelijkheid hadden om op school in te loggen op de computers en dat verder sprake was van zelfstudie. Uit de door [begeleider] ter zitting afgelegde verklaring dat studenten met vragen bij hem terecht konden, als hij zelf op dat moment geen les gaf, blijkt dat hij tijdens de OLC-uren zelf ook soms les gaf. De stichting heeft dat niet bestreden. Gelet daarop heeft de Inspectie zich in de brief van 10 juli 2007, waarin de bevindingen van het reguliere inspectieonderzoek naar de onderwijstijd zijn neergelegd, op het standpunt kunnen stellen dat niet was voorzien in adequate begeleiding en heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de begeleiding tijdens de OLC-uren onvoldoende was gewaarborgd. Hetgeen de stichting voor het overige ter onderbouwing van haar betoog heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Het betoog faalt.

De stichting betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, nu de programmering van voldoende onderwijstijd een parameter is voor de bekostiging die rechtstreeks uit de wet en de regelgeving voortvloeit, de niet naleving daarvan directe financiële consequenties heeft voor de bekostiging en het beroep op het evenredigheidsbeginsel dan ook geen doel treft. Zij voert aan dat het opleggen van een sanctie geen automatisch gevolg is van het niet realiseren van de normen en volgens de beleidsreactie van september 2006 per geval zou worden bepaald welke sanctie aan de orde is, waarbij de aard van de overtreding bepalend is. Verder voert de stichting aan dat de VO-sector wel een gedifferentieerde aanpak ten behoeve van de proportionaliteit kent en de BVE-sector ten onrechte niet.

In het in de brief van de staatssecretaris aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 19 oktober 2007 opgenomen Interventiebeleid BVE is vermeld dat, als het gaat om onvoldoende geprogrammeerde en gerealiseerde uren, de deelnemers van de betrokken opleiding niet meetellen voor bekostiging en, als het gaat om alleen te weinig gerealiseerde uren, naar rato een korting plaatsvindt op de bekostiging. Hieruit volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister in gevallen waarin aan de lagere vaststelling van de bekostiging een tekort in de programmering van het aantal lesuren ten grondslag ligt, zoals hier het geval is, slechts een korting naar rato mag toepassen. Dat in de beleidsreactie van september 2006 is vermeld dat per geval van niet-naleving van de 850-urennorm in het studiejaar 2006/2007 wordt bepaald welke sanctie aan de orde is, maakt dat niet anders, aangezien, naar de minister ter zitting uiteengezet heeft, de in de beleidsreactie genoemde sancties zowel zien op de situatie dat het gaat om onvoldoende geprogrammeerde en gerealiseerde uren als op de situatie dat het alleen gaat om te weinig gerealiseerde uren. In het eerste geval zal uitsluitend als sanctie het terugvorderen van de onrechtmatig verkregen bekostiging worden toegepast en is er geen ruimte voor terugvordering naar rato, aldus de minister. Aan het oordeel dat in gevallen waarin aan de lagere vaststelling van de bekostiging een tekort in de programmering van het aantal lesuren ten grondslag ligt, niet slechts een korting naar rato mag worden toegepast, doet niet af dat de VO-sector een interventiebeleid kent - waarbij, naar gesteld, de mogelijkheid bestaat om bij onvoldoende geprogrammeerde en gerealiseerde onderwijsuren de bekostiging naar rato te verlagen - aangezien het onderwijsstelsel uitgaat van onderscheiden onderwijssoorten met elk hun eigen specifieke bekostigingsstelsel. Tot slot is, anders dan de stichting aanvoert, hier niet relevant dat in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2009 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=3D7YIWwDFFw%3D">200808878/1/H2a> (www.raadvanstate.nl), wel ruimte was voor toepassing van het evenredigheidsbeginsel, nu het in die zaak ging om het ontbreken van bewijzen van inschrijving van deelnemers, terwijl buiten kijf stond dat de desbetreffende deelnemers onderwijs hadden genoten. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel geen doel treft en faalt het betoog. Overigens wijst de Afdeling er op dat de staatssecretaris een aantal deelnemers aan de opleidingen Vliegtuigonderhoudsmonteur en het eerste jaar van de opleiding Vliegtuigonderhoudstechnicus Mechanisch, van wie vast stond dat zij ten minste 850 uur onderwijs hadden genoten in het studiejaar 2006/2007, desondanks voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.

w.g. Van Dijk w.g. Wieland

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2012