2.10.3 De bestuurlijke boetebepalingen van hoofdstuk VIIIA van de AWR, het karakter van de boeten

Het met ingang van 1 januari 1998 in werking getreden fiscale boete- en strafrecht maakt een duidelijk onderscheid tussen belasting, bestuurlijke boeten en strafrechtelijke sancties. Voorafgaand aan het hoofdstuk ‘Strafrechtelijke bepalingen’ (hoofdstuk IX) is een nieuw hoofdstuk ‘Bestuurlijke boeten’ (hoofdstuk VIIIA) tussengevoegd. In dat hoofdstuk werden alle bepalingen met betrekking tot fiscale bestuurlijke boeten opgenomen. De materiële boetebepalingen (de artikelen 67a tot en met 67f AWR) staan in afdeling 1 en de formele boetevoorschriften (de artikelen 67g tot en met 67q AWR) in afdeling 2 van hoofdstuk VIIIA AWR.

In het kader van dit proefschrift zal ik mij voornamelijk richten op de wijzigingen van de AWR die naar mijn mening van invloed zijn op de individuele straftoemeting.1

In de materiële boetebepalingen wordt het onderscheid gemaakt tussen de lichte verzuimboeten (voorheen ordeboeten) en de zware vergrijpboeten (voorheen niet- ordeboeten). De wetgever vond de in beleid gebezigde term ‘ordeboete’ goed uitdrukking geven aan het doel van de boete en de gedragingen waarvoor deze wordt opgelegd, maar de term ‘niet-ordeboete’ werd vanwege de negatieve formulering minder gelukkig geacht.2 Vandaar dat is gekozen voor ‘verzuimboete’ en ‘vergrijpboete’, begrippen waarin de zwaarte van de sanctie beter tot uitdrukking komt.

De term ‘verhoging’ wordt in de nieuwe wet- en regelgeving voorgoed verlaten en vervangen door ‘boete’. Volgens de regering past ‘boete’ beter bij het strafkarakter.3

Volgens artikel 6 EVRM moet een ieder tegen wie een vervolging wordt ingesteld voor onschuldig worden gehouden, totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan (de onschuldpresumptie). Het vigerende stelsel van wettelijke verhogingen en kwijtscheldingbeleid, waarbij de bewijslast ten aanzien van het ontbreken van opzet of grove schuld juist bij belanghebbende werd neergelegd, stond op gespannen voet met deze onschuldpresumptie. De regering besloot daarom de boete op te laten leggen bij afzonderlijke beschikking, waardoor de verhoging niet langer onderdeel uitmaakte van de belastingaanslag. In deze afzonderlijke boetebeschikking werd direct rekening gehouden met de mate van verwijtbaarheid, waarmee een einde kwam aan het tijdperk waarin de maximale boete uit de wet werd belopen om vervolgens te worden kwijtgescholden.

Ook werd met de beboeting in de vorm van een afzonderlijke beschikking het eigen karakter van de boete benadrukt. Het maakte meer dan voorheen duidelijk dat de inspecteur, naast zijn rol als aanslagregelaar, een specifieke rol heeft van ‘straf- oplegger’.4

De stelselwijziging bracht dus met zich dat de materiële verzuim- en vergrijpboetebepalingen niet langer imperatief maar facultatief werden omschreven. De inspecteur ‘kan’ tot beboeting overgaan, maar hij hoeft dit niet te doen.5 De wetgever keerde hiermee terug naar het systeem dat reeds eerder met de inwerkingtreding van de Wet OB 1933 voor het eerst het licht zag (zie onderdeel 2.8.2). Een systeem dat overigens om onnaspeurbare redenen verlaten was.6

In het oude, imperatieve systeem schreef de wet de op te leggen boete voor; dit betrof dan meteen de maximale boete waarmee het boeteplafond een gegeven was. De inspecteur krijgt in het facultatieve systeem echter een zogeheten ‘discretionaire ruimte’ aangereikt door de wetgever, waarbij de wetgever zich heeft bediend van zowel absolute (verzuimboeten) als relatieve (vergrijpboeten) maxima.7 De wet gever heeft er niet voor gekozen om minima op te nemen, maar in de parlementaire stukken wordt wel gewezen op de mogelijkheid om in een algemene maatregel van bestuur minimale boeten te formuleren.8

Ook binnen het nieuwe facultatieve stelsel kan een eenmaal vastgestelde boetebeschikking naderhand naar beneden bijgesteld worden. Zo blijft de kwijtscheldingsbevoegdheid van de minister op grond van artikel 66 AWR van kracht, zij het in een beperktere vorm.9 De staatssecretaris geeft daarbij aan dat dit slechts bij hoge uitzondering zal gebeuren, namelijk ‘indien in een concreet geval toepassing van het algemene boetebeleid niet meer redelijk kan worden geacht’.10 Ook kan de inspecteur overgaan tot ambtshalve vermindering van de boetebeschikking op grond van artikel 65 AWR.11 Voorts heeft de evenredige vermindering, zoals deze bijvoorbeeld in paragraaf 9 van het VAB 1993 was opgenomen, een wettelijke basis gekregen met de introductie van artikel 67h AWR. Als laatste valt nog de hardheidsclausule van artikel 63 AWR te noemen. Op grond van deze bepaling kan de minister in geval van ‘onbillijkheden van overwegende aard’ een boetebeschikking verminderen of vernietigen.12

Het karakter van zowel de verzuim- als de vergrijpboeten was al geruime tijd geen punt van discussie meer. Het waren straffen. Door de stelselwijziging van 1 januari 1998 werd dit strafkarakter nog eens onderstreept, onder meer door de boete bij afzonderlijke beschikking op te leggen.13

De regering omschreef het doel van de verzuimboete als ‘het inscherpen van een gebod tot medewerking aan het nakomen van verplichtingen’.14 De vergrijpboete daarentegen bleef gericht op het bestraffen van verwijtbaar handelen of nalaten. Daarmee werd aangesloten bij de eerdere doelstellingen van preventie en repressie die bij de introductie van de AWR werden geformuleerd (zie hiervoor onderdeel 2.9.2).

Nu gaf de regering echter ook aan in hoeverre deze doelen van invloed waren op de hoogte van de verzuimboeten. Ten aanzien van de verzuimboeten werd enerzijds gesteld dat deze hoog genoeg moesten zijn, zodat daarvan een voldoende prikkel tot medewerking uitging (doel). Anderzijds moest het verzuimboetebedrag ‘gezien de aard van de boete’, het strafkarakter dus, van ‘relatief bescheiden omvang’ zijn. Hieruit blijkt mijns inziens dat de wetgever een zekere straftoemetingsparadox bij verzuimboeten onderkent, namelijk dat het doel en het karakter van de verzuim boete in zekere zin tegengesteld op elkaar inwerken ten aanzien van de hoogte van de verzuimboete.