4.9 Deelconclusie

Met dit hoofdstuk is getracht een antwoord te geven op de derde deelvraag van dit onderzoek, die luidt: ‘wat is de betekenis van het opportuniteitsbeginsel in zijn procedurele en institutionele context binnen de geëuropeaniseerde democratische rechtsorde?’ Daarbij heeft de nadruk gelegen op de discretionaire bevoegdheden in opsporing en vervolging, en de verhouding van die bevoegdheden met het opportuniteitsbeginsel. Daarnaast is er aandacht geweest voor controlemechanismen die rondom de uitoefening van die bevoegdheden bestaan. Beide aspecten vormen als onderdeel van het stelsel van strafprocesrecht een uitdrukking van de institutionalisering die normen kunnen verkrijgen, in dit geval normen van materieel strafrecht. De manier waarop die materiële normen worden geïnstitutionaliseerd is aan verandering onderhevig, en de inhoud van die verandering is het belangrijkste gezichtspunt van dit hoofdstuk geweest. Daaruit kunnen de volgende conclusies worden getrokken.

De aanvaarding van het opportuniteitsbeginsel in plaats van het legaliteitsbeginsel brengt met zich mee dat de wet geen inhoudelijke gronden geeft die kunnen worden gebruikt bij beslissingen omtrent opsporing en vervolging van overtredingen van het materiële strafrecht. Slechts een open norm, het algemeen belang, waarvan de inhoud in het voorgaande hoofdstuk centraal stond, kan bij de hantering van strafvorderlijke bevoegdheden worden toegepast. In samenhang met het ontbreken van wettelijke voorwaarden voor het beslissen omtrent vervolging, bestaat er een formeel stelsel van controle rondom de strafrechtelijke handhaving. Wanneer voor een legaliteitsbeginsel wordt gekozen is er geen noodzaak voor een dergelijk uitgewerkt stelsel, omdat de wet kan worden geacht voldoende richting te geven. Controlemechanismen zijn dan minder nodig. Datzelfde geldt, in mindere mate, wanneer het opportuniteitsbeginsel negatief wordt geïnterpreteerd, en men zeer terughoudend is met het seponeren van strafzaken. In dat geval bezitten beslissingen van politie en om een minder sterke beleidsdimensie, die een stelsel van waarborgen wenselijk zou maken.

Het stelsel van controle rondom het opportuniteitsbeginsel kent in wezen twee grondslagen. De eerste is dat rechtsbescherming tegen opportuniteitsbeslissingen mogelijk gemaakt wordt voor belanghebbenden, waarvan slachtoffers en verdachten de belangrijkste zijn. Maar ook overige belanghebbenden kunnen via de daartoe openstaande wegen ageren tegen beslissingen van politie en om. In dergelijke gevallen staat de individuele bescherming tegen een concrete beslissing op de voorgrond. De tweede grondslag is dat door de institutionele inbedding van het opportuniteitsbeginsel de mogelijkheid ontstaat om het strafrechtelijk optreden te sturen, en aan te laten sluiten op beleidsdoelstellingen. Het strafrecht kan zo gebruikt worden als instrument voor de verwezenlijking van het overheidsbeleid. Daarbij gaat het in de eerste plaats om een sturing op hoofdlijnen.

Deze grondslagen onder het controlestelsel zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat het overheidshandelen in een democratische rechtsstaat aan een dubbele legitimatie moet voldoen: het strafvorderlijk optreden en het in dat verband toepassen van het opportuniteitsbeginsel is gebonden aan democratische en rechtsstatelijke eisen. Slechts wanneer de strafrechtelijke handhaving aan die eisen voldoet kan het aanspraak maken op legitimiteit. Daarmee staat echter allerminst vast hoe die eisen van democratie en rechtsstaat in de strafrechtelijke rechtshandhaving precies tot uitdrukking moeten komen. Het stelsel van waarborgen rondom de toepassing van het opportuniteitsbeginsel geeft in ieder geval aan twee uitgangspunten van de democratische rechtsstaat duidelijk invulling. De rechtsstatelijke eis van rechtsbescherming tegen het handelen van de overheid komt naar voren in het bestaan van mogelijkheden om opportuniteitsbeslissingen die door de strafvorderlijke autoriteiten worden genomen voor de rechter ter discussie te stellen. Aan het vereiste dat de handhaving van het strafrecht democratisch moet zijn gelegitimeerd wordt invulling gegeven doordat de taakuitoefening van het om door de Minister van Justitie en het parlement kan worden gecontroleerd.

De beoordeling van dit waarborgstelsel wordt bemoeilijkt doordat de aard van het opportuniteitsbeginsel onzeker is. Een negatieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel leidt tot een andere keuze van controlemechanismen dan een positieve interpretatie. Dit probleem speelt een rol in de institutionele context waarbinnen het opportuniteitsbeginsel wordt toegepast. Dat geldt te meer, nu er bepaald geen eenstemmigheid is over de mate waarin bevoegdheden kunnen worden afgeleid uit andere bevoegdheden. In dit hoofdstuk is de stelling betrokken dat daarmee terughoudend moet worden omgegaan, en dat het wenselijk is om een wettelijke grondslag te creëren voor nieuwe bevoegdheden. Dat standpunt heeft rechtstreeks betrekking op de wijze van institutionalisering die gekozen moet worden, wanneer de handhaving van materieelrechtelijke normen aan de strafvorderlijke overheid wordt opgedragen. Wetswijzigingen maken expliciet voor welke bevoegdheidsverdeling in de strafrechtelijke handhaving gekozen is, en verlenen daarmee legitimiteit aan de uitoefening ervan.

Opvallend is dat in het Nederlandse strafrecht de procedurele en institutionele organisatie van de strafrechtelijke handhaving dusdanig is ingericht dat daarin een gecentraliseerd, rationeel beleid kan worden gevoerd. De mate waarin dat beleid daadwerkelijk gecentraliseerd kan worden gevoerd, neemt echter af. Daaraan is de proliferatie van handhavingsorganisaties mede debet, maar ook de steeds groter wordende greep van het slachtoffer op het strafproces. Slachtoffers hebben in het Nederlandse proces nog niet de mogelijkheid om strafvervolging te entameren, maar met hun belangen dient terdege rekening te worden gehouden. Die institutionele wijziging is onder meer het gevolg van ontwikkelingen op het niveau van de Europese Unie. Daarnaast is een kleine, voor de praktijk verwaarloosbare, verandering in de institutionele structuur opgetreden doordat er aanwijzingsbevoegdheden bestaan terzake van meineed gepleegd voor het Hof van Justitie en schending van geheimen in het kader van het Euratomverdrag.