6.4.2.2 Toepassing van de vier uitzonderingvoorwaarden op samenwerking in pools

De eerste voorwaarde die wordt gesteld om in aanmerking te kunnen komen voor een uitzondering van het kartelverbod is dat een overeenkomst moet bijdragen aan de verbetering van de productie.

Zoals ik in hoofdstuk 2 al aan de orde stelde, komen alleen objectieve voordelen in aanmerking bij het bepalen van de bijdrage aan de verbetering van de productie. Het gaat dan om objectieve economische efficiëntieverbeteringen. Daaronder kunnen allerlei efficiëntieverbeteringen vallen. In haar richtsnoeren noemt de Europese Commissie als voorbeeld kostenverbeteringen en kwalitatieve efficiëntieverbeteringen die waarde creëren in de vorm van nieuwe of verbeterde producten of een ruimer productaanbod.1 Kostenverbeteringen kunnen onder meer zien op synergie- of schaalvoordelen. Een synergievoordeel is het voordeel dat wordt verkregen door twee productieprocessen/technologieën samen te voegen. Schaalvoordelen ziet erop dat de kostprijs per eenheid product daalt naarmate de productie toeneemt. De Europese Commissie noemt als objectieve economische efficiëntieverbeteringen ook leereffectendie tot kostenverbeteringen kunnen leiden doordat meer ervaring wordt opgedaan bij het gebruik van een specifiek productieproces, wat tot gevolg kan hebben dat de productiviteit en efficiëntie toenemen.

Welke objectieve economische efficiëntieverbeteringen kunnen in verband worden gebracht met het verzekeren in pools? Uit documenten van de Europese Commissie zijn enkele aanknopingspunten af te leiden. In het oog springend zijn de overwegingen die ten grondslag liggen aan de voorheen geldende groepsvrijstellingsverordening.2 Daarin wordt genoemd dat een pool de deelnemende ondernemingen in staat kunnen stellen om de nodige ervaring op te doen met de betrokken verzekeringsbranche. Ook wordt vermeld dat een pool tot kostenbesparingen kan leiden of tot een verlaging van de premie door gemeenschappelijke herverzekering onder gunstige voorwaarden.

Tevens zijn aanknopingspunten te vinden in de eerder genoemde beschikkingen Assurpol,Teko en P&I Clubs.3Uit de Assurpol– beschikking blijkt dat, indien er sprake is van een moeilijk verzekerbaar risico, vrij snel wordt aangenomen dat een pool bijdraagt aan de verbetering van de productie.4 Door samenwerking tussen (her)verzekeringsondernemingen kan immers de bekendheid met de risico’s worden verbeterd, een financiële capaciteit worden gecreëerd en een technische knowhow worden ontwikkeld.5 De economische vooruitgang wordt bevorderd als een pool ervoor zorgt dat een dekking wordt aangeboden die anders niet mogelijk zou zijn geweest, zo blijkt uit de P&I-Clubs– beschikking.6 Ook is het mogelijk dat een pool bijdraagt tot het verkrijgen van een gediversifieerde en evenwichtige portefeuille.7 Een ander aspect dat speelt is dat de pool de markt kan openen voor ondernemingen die daar wegens hun beperkte capaciteit en ervaring alleen slechts moeilijk toegang toe zouden hebben verkregen.8 Daarmee kan de pool ook de samenwerking tussen verzekeraars in verschillende landen bevorderen. Samenwerking in een pool kan ook leiden tot aanzienlijke kostenbesparingen aangezien niet alle poolleden hoeven te beschikken over de expertise die nodig is om het risico in kaart te brengen.9 Andere voordelen van een pool die bijdragen tot een verbetering van de productie zijn het creëren van een bredere basis voor de opstelling van statistieken, betere identificatie van de risico’s en een versnelde schadeafwikkeling.10 Daarbij speelt ook een rol dat een pool de mogelijkheid kan bieden tot de ontwikkeling van nieuwe productietechnologieën en –risicomethoden waarmee het verzekeringsaanbod kan worden vergroot.

Het Duitse Verbond van Verzekeraars (Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft) heeft opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de efficiëntievoordelen van coassurantiepools.11 In het onderzoek dat door Inderst is uitgevoerd komt hij tot de conclusie dat coassurantiepools verschillende efficiëntievoordelen met zich kunnen brengen, afhankelijk van de fase in de productieketen. Hij categoriseert de efficiency voordelen in: cost efficiency, allocative efficiency en quality efficiency. Tot cost efficiency behoren de kostenverbeteringen, waarbij volgens hem gedacht kan worden aan vermindering in de productie- en transactiekosten. Allocatieve efficiency zou bij een pool gerealiseerd kunnen worden door het verminderen van asymmetrische informatie en het vergroten van de dekking.Kwaliteitsverbeteringen kunnen volgens Inderst betrekking hebben op de inschatting van risico’s en het bieden van adequate dekking. De efficiency voordelen komen volgens Inderst aan de orde bij de fase van het ‘contracteren’, waarbij er van wordt uitgegaan dat een in een pool deelnemende verzekeraar meer verzekeringsovereenkomsten afsluit dan het geval zou zijn geweest als hij het risico individueel zou verzekeren.12

Uit het bovenstaande blijkt dat een coassurantiepool dus verschillende efficiëntieverbeteringen met zich mee kan brengen. Hoe groot de efficiency verbeteringen zijn die een pool kan realiseren, zal afhangen van de specifieke kenmerken van een pool en valt dus niet in het algemeen te beantwoorden. Toch is er dus zeker ruimte om samenwerking in pools die in beginsel verboden is, toch vrij te stellen van het kartelverbod. Ondanks dat pools efficientievoordelen met zich mee kunnen brengen is van belang dat die voordelen ook daadwerkelijk worden doorgegeven aan de afnemers. Daarbij sta ik in de volgende paragraaf stil.

De tweede voorwaarde die wordt gesteld om in aanmerking te komen voor een uitzondering van het kartelverbod is dat een overeenkomst voordelen voor de gebruikers mee moet brengen.

Ik roep in herinnering dat met deze voorwaarde wordt bedoeld dat voordelen voor de mededinging moeten worden doorgegeven aan de gebruikers.13 In de context van coassurantiepools betekent dit dat de kostenbesparingen en efficiencyvoordelen die pools met zich meebrengen in het voordeel moeten zijn van de verzekeringnemers (gebruikers) wier risico’s worden ondergebracht in een pool. Efficiencyvoordelen kunnen bijvoorbeeld worden doorgegeven aan de verzekeringnemers in de vorm van lagere premies, dan het geval zou zijn geweest bij verzekering buiten de pool. Van belang is tevens dat het in de pool aangeboden verzekeringsproduct beter aansluit op de behoefte van bedrijven. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien de pool voorziet in een verzekeringsbehoefte die klanten anders niet eenvoudig zouden kunnen verkrijgen.14 Illustratief is in dit kader ook de volgende overweging van de Europese Commissie in de al genoemde Teko-beschikking.

Door de Europese Commissie wordt dus de deskundigheid van de medewerkers bij de pool meegenomen in de voordelen voor de verzekeringnemers. Tevens acht de Europese Commissie aannemelijk dat de kostenvoordelen die door de pool worden gerealiseerd (ten dele) worden doorgespeeld aan de verzekeringnemers in de vorm van lagere premies en/of premierestitutie.16 Aspecten die – gelet op de kwaliteits- en deskundigheidseisen die in Nederland aan de medewerkers gesteld worden – zeker ook in de Nederlandse branche meegenomen dienen te worden.

De derde voorwaarde die wordt gesteld om in aanmerking te kunnen komen voor een vrijstelling van het kartelverbod is dat de beperkingen onmisbaar moeten zijn.

De verzekeraars die samenwerken in een pool dienen dus aan te tonen is dat de mededingingsbeperkingen die verbonden zijn aan de pool, onmisbaar zijn voor het functioneren van de pool. Dit komt er kort gezegd op neer dat het onmogelijk is om de doelen van de samenwerking te bereiken op een wijze die minder mededingings-beperkend is.17 De poolleden dienen aan te tonen waarom minder beperkende alternatieven, indien die er zijn, beduidend minder efficiënt zouden zijn.18 Beperkingen mogen dus niet verder gaan dan strikt noodzakelijk is. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de leden-verzekeraars de vrijheid wordt gelaten om premies (deels) zelfstandig vast te stellen.19

Van het ontbreken van een aantal soorten poolafspraken heeft de Europese Commissie eerder, in de GVO 267/2010, gezegd dat deze aan een beroep op een vrijstelling van het kartelverbod niet in de weg staan. Deze voorwaarden van de GVO 267/2010 zijn mijns inziens bedoeld als ondergrens (misbaar/onmisbaar). Het gaat dan om de hieronder opgenomen lijst van soorten pool-afspraken.

Geconcludeerd kan worden dat als een poolovereenkomst leidt tot dergelijke mededingingsrestricties aan de eis van onmisbaarheid niet is voldaan.

De vierde voorwaarde die wordt gesteld om in aanmerking te kunnen komen voor een vrijstelling van het kartelverbod is dat een overeenkomst de mededinging niet voor een wezenlijk deel mag uitschakelen.

Deze voorwaarde houdt in dat nog voldoende concurrentie op de markt moet overblijven. Bij deze voorwaarde geldt dat als het marktaandeel van de pool laag is, de kans klein zal zijn dat de mededinging voor een wezenlijk deel is uitgeschakeld. Ook indien er sprake is van de vrijheid om binnen de pool verschillende brutopremies te hanteren en de deelnemers de vrijheid wordt gegeven om buiten de pool om te verzekeren of aan andere samenwerkingsverbanden te kunnen deelnemen, is de kans klein dat de mededinging wezenlijk wordt uitgeschakeld.21

Richtinggevend voor het antwoord op de vraag of een pool de mededinging niet wezenlijk uitschakelt, zijn de marktaandeeldrempels die door de Europese Commissie werden genoemd in de GVO. Daarin werd een vrijstelling gegeven voor coassurantiepools onder de voorwaarde dat de mededinging niet voor een wezenlijk gedeelte mocht worden uitgeschakeld doordat een pool een te grote marktpositie zou verwerven.22 Daarom kregen coassurantiepools een vrijstelling van het kartelverbod onder de voorwaarde dat het marktaandeel onder een bepaalde drempel zou vallen. Voor coassurantiepools was de marktaandeeldrempel vastgesteld op 20% van de relevante markt en voor coherasssurantiepools gold een marktaandeeldrempel van 25%. De Europese Commissie ging en gaat ervan uit dat een pool die een marktaandeel heeft dat niet groter is dan 20% van de relevante markt, nog voldoende concurrentie zal ondervinden van niet aan de pool deelnemende ondernemingen.23 Een marktaandeel van 20% lijkt daarmee een veilige haven te bieden. Van pools die hoogstens een marktaandeel van 20% hebben wordt aangenomen dat zij niet in staat zijn om marktmacht te verkrijgen. De marktaandeelgrens van 20% wordt door de Europese Commissie ook gehanteerd in de Horizontale Richtsnoeren, bij de beoordeling van productieovereenkomsten.24

De vraag hoe de marktaandelen moeten worden bepaald/berekend, besprak ik eerder onder het kopje 6.4.1.2.3. bij de merkbaarheid van een mededingingsbeperking. De wijze waarop daar de marktaandelen werden berekend is ook relevant voor de vraag of de mededinging niet wezenlijk wordt beperkt. Ik zal het aspect van marktafbakening/berekening hier daarom niet verder bespreken.