HvJ EU, 09-11-2023, nr. C-819/21

Zoals reeds is opgemerkt, betreft het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing de werking van kaderbesluit 2008/909. Dit instrument behoort tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, waarop het beginsel van wederzijdse erkenning van toepassing is, en het berust op het wederzijdse vertrouwen dat de lidstaten moeten hebben in de strafrechtsstelsels van de andere lidstaten.8. Dit wederzijdse vertrouwen vereist kort gezegd dat elke lidstaat aanneemt dat het Unierecht, met inbegrip van de door dat recht gewaarborgde grondrechten, in alle andere lidstaten wordt geëerbiedigd.9.

Uit deze korte opmerkingen volgt dat voor kaderbesluit 2008/909 dezelfde algemene beginselen gelden als, voor zover relevant in de onderhavige zaak, voor het EAB-kaderbesluit.10.

Zoals nader zal worden toegelicht, berust laatstgenoemd kaderbesluit op de verplichting om een EAB ten uitvoer te leggen, onder voorbehoud van enkel de limitatief opgesomde weigeringsgronden. Tegelijkertijd heeft het Hof duidelijk gemaakt dat de tenuitvoerlegging van een EAB de betrokkene niet mag blootstellen aan een reëel gevaar dat bepaalde door het Handvest gewaarborgde grondrechten van de betrokkene worden geschonden, en evenmin, zoals het later heeft geoordeeld, mogen door de toepassing ervan bepaalde inbreuken die reeds hebben plaatsgevonden, worden vergoelijkt. Om te voorkomen dat die situaties werkelijkheid worden, heeft het Hof een aanvullende en ongeschreven grond tot weigering van de tenuitvoerlegging van een EAB ontwikkeld, die niettemin enkel in uitzonderlijke omstandigheden kan worden toegepast.

Om te bepalen of er van dergelijke omstandigheden sprake is, heeft het Hof een tweestappentoets ontwikkeld, die door de respectieve nationale bevoegde autoriteiten moet worden toegepast. Deze toets vereist kort gezegd dat in een eerste fase wordt nagegaan of er in de uitvaardigende lidstaat sprake is van structurele of fundamentele gebreken die het betrokken grondrecht kunnen aantasten. Is dat het geval, dan moet in een tweede fase van de toets worden nagegaan of deze structurele of fundamentele gebreken een reëel gevaar van schending van het betrokken grondrecht opleveren dan wel dit recht reeds merkbaar hebben aangetast.

Ik begrijp dat de verwijzende rechter als gevolg van de gelijkenis van de beginselen die ten grondslag liggen aan de justitiële samenwerking op grond van het EAB-kaderbesluit enerzijds en kaderbesluit 2008/909 anderzijds heeft willen vragen of de bovengenoemde ongeschreven grond ook in de context van laatstgenoemd kaderbesluit van toepassing is. Tegelijkertijd begrijp ik dat bepaalde verschillen tussen deze instrumenten voor de verwijzende rechter aanleiding zijn om zich af te vragen of deze grond in dat geval onder dezelfde voorwaarden van toepassing is.

Naast de belangrijkste en impliciete vraag over de toepasselijkheid van de ongeschreven grond voor uitzonderlijke weigering om een EAB ten uitvoer te leggen, die in de rechtspraak van het Hof over het EAB-kaderbesluit is ontwikkeld, stelt de verwijzende rechter expliciet of impliciet vier specifieke vragen die als volgt kunnen worden weergegeven.

In de eerste plaats vraagt hij zich af of de tweestappentoets die vereist is voor de betrokken ongeschreven grond voor uitzonderlijke weigering, kan worden beperkt tot de eerste stap, dan wel of ook de tweede stap moet worden uitgevoerd en — alvorens te weigeren het vonnis van de rechter van die andere lidstaat ten uitvoer te leggen — moet worden nagegaan of de vastgestelde gebreken met betrekking tot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat MD's grondrecht op een eerlijk proces hebben aangetast (de derde vraag, gelezen in samenhang met de eerste en de tweede vraag).

In de tweede plaats twijfelt de verwijzende rechter in de specifieke omstandigheden van de onderhavige zaak over het tijdstip ten aanzien waarvan deze toets moet worden verricht: gaat het om de datum waarop het oorspronkelijke vonnis tot oplegging van de straf is gewezen of om de datum waarop de opschorting van de tenuitvoerlegging van de straf is herroepen (eerste vraag), dan wel om de datum waarop de uitvoerende autoriteit moet beslissen over de erkenning van het vonnis en de tenuitvoerlegging van de straf (tweede vraag)?

Ten slotte twijfelt de verwijzende rechter of de beoordeling van de situatie met betrekking tot de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat een zaak van de nationale rechter is, dan wel een vraag over de ‘uitlegging van de Verdragen’ vormt, waartoe enkel het Hof bevoegd is. In dat laatste geval vraagt de verwijzende rechter zich af of dat justitiële apparaat op de relevante datums was gebaseerd op het beginsel van de rechtsstaat (vierde vraag).

In de volgende delen van deze conclusie zal ik deze vragen gezamenlijk behandelen door om te beginnen in te gaan op ontstaansgeschiedenis van de ongeschreven grond voor uitzonderlijke weigering om een EAB ten uitvoer te leggen en vervolgens op de toepasselijkheid en de voorwaarden voor de toepassing van deze grond op kaderbesluit 2008/909, waaronder, ten slotte, het tijdstip ten aanzien waarvan deze grond moet worden toegepast.

Het Hof heeft de ongeschreven grond voor uitzonderlijke weigering om een EAB ten uitvoer te leggen, geïntroduceerd in zijn arrest in de zaak Aranyosi en Căldăraru11., waarin werd aangenomen dat de overlevering van de betrokken personen het gevaar opleverde dat zij zouden worden blootgesteld aan schending van het absolute verbod van onmenselijke of vernederende behandelingen12., gelet op de structurele gebreken in de detentieomstandigheden in de uitvaardigende lidstaat.

In dit verband heeft het Hof eraan herinnerd dat de lidstaten in beginsel verplicht zijn een EAB ten uitvoer te leggen13., behoudens de in de artikelen 3, 4 en 4 bis van het EAB-kaderbesluit limitatief opgesomde gronden tot verplichte en facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging. Geen van de in die bepalingen genoemde gronden was van toepassing op de daar aan de orde zijnde situatie. Het Hof heeft echter geoordeeld dat de tenuitvoerlegging van een EAB in uitzonderlijke omstandigheden ook kan worden geweigerd wanneer er ten eerste sprake is van structurele of fundamentele gebreken die de bescherming van een betrokken grondrecht kunnen aantasten, en er ten tweede zwaarwegende gronden zijn om aan te nemen dat de door het EAB betrokken persoon een reëel gevaar loopt dat zijn betrokken grondrecht in geval van overlevering zal worden geschonden.14.

Het Hof heeft de toepassing van deze ongeschreven grond voor uitzonderlijke weigering om een EAB ten uitvoer te leggen, en van de tweestappentoets, die eraan ten grondslag ligt, bevestigd in het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat), in het kader van het in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest verankerde grondrecht op een eerlijk proces voor een onafhankelijk gerecht. Uit dat arrest volgt dat de uitvoerende gerechtelijke autoriteit ervan mag afzien om aan een EAB gevolg te geven wanneer zij ten eerste op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens over het functioneren van het gerechtelijk apparaat in de uitvaardigende lidstaat vaststelt dat er, in verband met het feit dat de rechterlijke instanties van die lidstaat niet onafhankelijk zijn wegens structurele of fundamentele gebreken, een reëel gevaar bestaat dat het grondrecht op een eerlijk proces wordt geschonden en wanneer er ten tweede in de omstandigheden van het specifieke geval zwaarwegende gronden zijn om aan te nemen dat de gezochte persoon dit gevaar na zijn overlevering zal lopen.15.

In de arresten Openbaar Ministerie (Onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit)16. en Openbaar Ministerie (Bij wet ingesteld gerecht in de uitvaardigende lidstaat)17. heeft het Hof bevestigd dat, wanneer de nationale rechter ervan overtuigd is dat aan de eerste voorwaarde van de tweestappentoets is voldaan, hij toch nog tot de tweede stap moet overgaan en de specifieke omstandigheden van de situatie moet beoordelen.

Hoewel de toepassing van de ongeschreven grond voor uitzonderlijke weigering om een EAB ten uitvoer te leggen aanvankelijk werd overwogen in het licht van feitelijke omstandigheden die het relevant maakten om alleen een toekomstige schending van het betrokken grondrecht te onderzoeken (‘reëel gevaar’), heeft het Hof verduidelijkt dat deze grond ook van toepassing is op situaties die het bewijs van schending in het verleden inhouden (wanneer het betrokken EAB is uitgevaardigd met het oog op de uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf die is opgelegd in een strafrechtelijke procedure die concreet is beïnvloed door de vastgestelde structurele of fundamentele gebreken in verband met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat).18.

Alvorens in te gaan op de hoofdvraag of de ongeschreven grond voor uitzonderlijke weigering om een EAB ten uitvoer te leggen ook mutatis mutandis van toepassing is op kaderbesluit 2008/909 (2), ga ik in op de vraag of een dergelijke overweging überhaupt relevant is voor de situatie in het hoofdgeding. Van een dergelijke relevantie zou namelijk uitsluitend sprake zijn indien de verwijzende rechter zich in een situatie bevindt waarin de wettelijke regeling van dat instrument de verplichting oplegt om het vonnis te erkennen en de betrokken sanctie ten uitvoer te leggen (1).

Thans moet nog worden vastgesteld ten aanzien van welk tijdstip de bovengenoemde ongeschreven grond moet worden toegepast en de in de onderhavige zaak besproken tweestappentoets moet worden verricht.

In de omstandigheden van het hoofdgeding rijst specifiek de vraag of dit, ten eerste, het tijdstip is waarop het oorspronkelijke vonnis werd gewezen waarbij aan MD een vrijheidsstraf werd opgelegd, dan wel of het ook, ten tweede, het tijdstip kan zijn waarop de opschorting van de uitvoering van die straf werd herroepen, dan wel of dat, ten derde, het tijdstip omvat waarop de verwijzende rechter moet beslissen over het verzoek tot tenuitvoerlegging van de betrokken straf.

Ik stel vast dat de relevantie van het eerste door de verwijzende rechter genoemde tijdstip geen bijzondere problemen oplevert. Ik begrijp dat de betrokken vrijheidsstraf op dat moment aan MD is opgelegd, na een proces waarin zijn schuld was beoordeeld. Een dergelijke procedure moet duidelijk de passende procedurele waarborgen bieden, waaronder het in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest verankerde recht op een eerlijk proces, dat in het hoofdgeding aan de orde is. Zoals ook de Commissie en de Poolse regering aanvoeren, moet de door de verwijzende rechter overwogen toepassing van de ongeschreven grond logischerwijs betrekking hebben op de situatie in de uitvaardigende lidstaat ten tijde van die procedure, teneinde vast te stellen of deze plaatsvond tegen een achtergrond van structurele of fundamentele gebreken die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat aantastten, en of die gebreken bovendien MD's grondrecht op een eerlijk proces merkbaar hebben aangetast.

Mocht de nationale rechter vaststellen dat de tweestappentoets dit bevestigt, dan ben ik van mening dat, zoals ook de Commissie suggereert, beslissingen die na het oorspronkelijke vonnis zijn genomen, niet meer hoeven te worden onderzocht, omdat de mogelijkheid van erkenning en tenuitvoerlegging ervan afhankelijk is van de mogelijkheid van erkenning en tenuitvoerlegging van het oorspronkelijke vonnis.

Indien de beoordeling met betrekking tot het oorspronkelijke vonnis evenwel de mogelijkheid van erkenning en tenuitvoerlegging openlaat, rijst de vraag of bij de toepassing van de betrokken ongeschreven grond ook kan worden uitgegaan van de situatie in de uitvaardigende lidstaat op het tijdstip waarop de herroepingsbeschikking werd gegeven (het tweede in punt 68 hierboven genoemde tijdstip).

Op dit punt verschillen de Poolse regering en de Commissie van mening. Terwijl de Commissie meent dat dit tijdstip relevant is (zij het subsidiair, zoals ik hierboven in de punten 70 en 71 heb uitgelegd), voert de Poolse regering het tegendeel aan.

Ik ben het in beginsel eens met de Commissie, maar zal deze constatering hieronder verder nuanceren.

Ter ondersteuning van haar argument van de irrelevantie van het tweede hierboven genoemde tijdstip stelt de Poolse regering dat de herroepingsbeschikking niet voldoet aan de definitie van ‘vonnis’ in de zin van artikel 1, onder a), van kaderbesluit 2008/909 en derhalve niet binnen de werkingssfeer van dit instrument valt.

In dit verband is het juist dat kaderbesluit 2008/909 krachtens artikel 3, lid 3, ervan ‘uitsluitend van toepassing [is] op de erkenning van vonnissen […] in de zin van dit kaderbesluit’. In artikel 1, onder a), van dit kaderbesluit wordt ‘vonnis’ gedefinieerd als ‘een door een rechter van de [uitvaardigende lidstaat] gegeven onherroepelijke uitspraak of beschikking waarbij een sanctie aan een natuurlijke persoon wordt opgelegd’. Het is eveneens juist dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde straf aan MD was opgelegd bij het oorspronkelijke vonnis, terwijl de latere beschikking ‘slechts’ de aanvankelijke opschorting van de tenuitvoerlegging ervan herriep.

Deze vaststelling betekent naar mijn mening evenwel niet dat die beschikking niet relevant is voor de werking van kaderbesluit 2008/909.

Ik ben het met de Commissie eens dat in de onderhavige zaak het oorspronkelijke vonnis pas aanleiding kon geven tot de specifieke toepassing van de erkenningsregeling van kaderbesluit 2008/909 toen de aanvankelijke opschorting van de tenuitvoerlegging van de straf door de bestreden beschikking was herroepen, omdat MD vóór de vaststelling daarvan nog niet verplicht was de hem opgelegde straf te gaan uitzitten. Deze beschikking leidt dus (samen met het oorspronkelijke vonnis), wanneer aan de toepasselijke voorwaarden is voldaan, in beginsel tot de verplichting van de uitvoerende autoriteit om de opgelegde straf ten uitvoer te leggen. Dit volstaat volgens mij om, althans in dit stadium van de analyse, niet uit te sluiten dat het in punt 68 hierboven aangeduide tweede tijdstip relevant is voor het onderzoek van de ongeschreven grond op basis waarvan bij wijze van uitzonding kan worden geweigerd te voldoen aan een verzoek krachtens kaderbesluit 2008/909.

De Poolse regering betoogt echter ook dat de situatie in de uitvaardigende lidstaat op dat tijdstip niet in overweging hoeft te worden genomen, omdat de herroepingsbeschikking noch de aard noch de maat van de opgelegde straf heeft gewijzigd. Daardoor is het kort gezegd overbodig om de situatie te beoordelen. De Poolse regering heeft voorts uiteengezet dat de toepasselijke nationale voorschriften verplichten om de opschorting te herroepen wanneer de betrokkene tijdens de proeftijd een opzettelijk strafbaar feit heeft begaan39. en dat de nationale rechter in een dergelijke situatie over geen enkele beoordelingsmarge beschikt en de opschorting van de straf moet herroepen.

Ik merk op dat het Hof met een enigszins vergelijkbare situatie werd geconfronteerd in de zaak Ardic.40. In die zaak werd de opschorting van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf herroepen omdat de betrokkene de voorwaarden van de proeftijd niet had nageleefd. Deze persoon nam wel deel aan het proces dat leidde tot het vonnis waarbij een vrijheidsstraf werd opgelegd, maar niet aan de daaropvolgende procedure, waarin de opschorting van de tenuitvoerlegging van die straf werd herroepen. In die omstandigheden werd het Hof verzocht te bepalen of de afwezigheid van de betrokkene in de procedure die tot die latere herroepingsbeslissing leidde, onder bepaalde voorwaarden een grond tot weigering van de uitvoering van een EAB kon vormen, overeenkomstig artikel 4 bis, lid 1, van het EAB-kaderbesluit.

Het Hof heeft ontkennend geantwoord en uitgelegd dat het onderzoek van die weigeringsgrond slechts betrekking kan hebben op een (verstek)procedure waarin definitief uitspraak wordt gedaan over de schuld en, in voorkomend geval, de vrijheidsstraf. Deze grond heeft daarentegen geen betrekking op beslissingen over de tenuitvoerlegging of toepassing van een vrijheidsstraf, behalve wanneer zij de aard of maat van die straf wijzigen en de autoriteit die deze beslissingen heeft gegeven op dat punt over een zekere mate van beoordelingsbevoegdheid beschikte.41.

Uit het dossier volgt dat de in casu aan de orde zijnde herroepingsbeschikking noch de aard, noch de maat van de opgelegde straf heeft gewijzigd. Bovendien, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, heeft de Poolse regering uiteengezet dat de nationale rechter niet over beoordelingsbevoegdheid beschikte wat betreft het al dan niet vaststellen van die beschikking.

Dit betekent volgens mij evenwel niet dat de omstandigheden in de uitvaardigende lidstaat die tot deze herroeping hebben geleid, noodzakelijkerwijs irrelevant worden voor de vraag of de ongeschreven grond op basis waarvan bij wijze van uitzondering kan worden geweigerd om een vonnis te erkennen en een straf ten uitvoer te leggen, van toepassing is. De reden hiervoor is dat de betrokkene specifieke gegevens kan verschaffen die erop duiden dat de doorslaggevende omstandigheid die tot de herroeping van de opschorting van de tenuitvoerlegging van de straf heeft geleid, een concreet gevolg was van bovenbedoelde structurele of fundamentele gebreken.

Niettemin bevat de verwijzingsbeslissing niet dergelijke specifieke gegevens en evenmin is daarin nader omschreven wat precies de doorslaggevende omstandigheid was die tot de vaststelling van de herroepingsbeslissing heeft geleid.

In dat verband kunnen de redenen die hebben geleid tot de beslissing om de opschorting van de vrijheidsstraf te herroepen verscheiden zijn en zijn zij afhankelijk van het toepasselijke recht. Uit de in punt 78 hierboven weergegeven toelichting van de Poolse regering begrijp ik dat de vaststelling van een herroepingsbeschikking, zoals die welke in casu aan de orde is, de automatische consequentie is van een nieuw (opzettelijk) gepleegd strafbaar feit.

Indien in die omstandigheden komt vast te staan dat de betrokken herroeping van de opschorting automatisch voortvloeide uit de nieuwe strafrechtelijke veroordeling van MD, dan ben ik van mening, zoals ook de Commissie in beginsel betoogt, dat de omstandigheden waaronder die veroordeling heeft plaatsgevonden (en bijgevolg het tijdstip van die nieuwe strafrechtelijke veroordeling) relevant worden voor de subsidiaire toepassing van de betrokken ongeschreven grond voor uitzonderlijke weigering, wanneer het bewijs dat aan de uitvoerende autoriteit wordt overgelegd een dergelijke aanpak verlangt.

Zou immers komen vast te staan dat de structurele en fundamentele gebreken in het gerechtelijke apparaat van de uitvaardigende lidstaat concrete gevolgen hebben gehad voor het recht van de betrokkene op een eerlijk proces binnen de procedure waarin hij schuldig was bevonden aan een nieuw strafbaar feit, dan zal die bevinding noodzakelijkerwijs relevant zijn voor de beoordeling van de daaropvolgende herroeping met het oog op het stelsel van de erkenning en tenuitvoerlegging van kaderbesluit 2008/909. Dit is zo omdat zonder die nieuwe strafrechtelijke veroordeling de herroeping van de opschorting van de tenuitvoerlegging van de straf niet zou hebben plaatsgevonden.42.

Wat daarentegen het in punt 68 hierboven genoemde derde tijdstip betreft, namelijk het tijdstip waarop de uitvoerende autoriteit moet beslissen over de erkenning van het vonnis en de tenuitvoerlegging van de straf, zie ik, net zoals de Poolse regering en de Commissie, de relevantie daarvan voor de toepassing van de betrokken ongeschreven grond niet in, aangezien de situatie in de uitvaardigende lidstaat op dat tijdstip niet met terugwerkende kracht van invloed kan zijn op de strafprocedures die daar reeds zijn afgesloten.43.

Gelet op deze analyse kom ik tot de slotsom dat, wanneer een verzoek tot erkenning en tenuitvoerlegging krachtens kaderbesluit 2008/909 betrekking heeft op een vonnis waarbij een vrijheidsstraf is opgelegd en waarvan naderhand de — aanvankelijk opgeschorte — tenuitvoerlegging wordt gelast, zonder dat de aard of de maat van de straf is gewijzigd, de toepassing moet worden overwogen van de ongeschreven grond op basis waarvan bij wijze van uitzondering kan worden geweigerd om een vonnis te erkennen en een sanctie ten uitvoer te leggen, zoals omschreven in punt 66 van deze conclusie, en dat de tweestappentoets waarop die grond berust, moet worden verricht met betrekking tot het tijdstip waarop het oorspronkelijke vonnis waarbij de vrijheidsstraf is opgelegd, werd gewezen. Indien deze toets niet leidt tot de gevolgtrekking dat de erkenning en tenuitvoerlegging moeten worden geweigerd, moet deze zelfde toets, indien bewijs dat is voorgelegd aan de autoriteit van de uitvoerende lidstaat een dergelijke aanpak verlangt, worden toegepast met betrekking tot het tijdstip waarop de doorslaggevende omstandigheid plaatsvond die heeft geleid tot de herroeping van de opschorting van de uitvoering van de straf.