6.3.4.2 De bevoegdheid tot het houden van controles

In de Awb is in afdeling 5.2 een algemene regeling neergelegd voor het toezicht op de naleving. Volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving gaat het daarbij om 'de werkzaamheden die door of namens een bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of voorschriften worden nageleefd'.1 Deze definitie van toezicht stemt overeen met de controles die zijn voorgeschreven in de Europese subsidieregelgeving. Het toezicht op de naleving is daarmee op één lijn te stellen met de controles die op grond van de Europese subsidie-regelgeving moeten worden uitgevoerd.

Uit artikel 5:11 van de Awb volgt dat naar Nederlands recht een bevoegdheid tot het houden van toezicht bestaat, indien een persoon bij of krachtens wettelijk voorschrift is belast met het houden van toezicht op het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. In paragraaf 6.2.3.1 kwam al aan de orde dat ook een bepaling uit een Europese verordening als een wettelijk voorschrift is aan te merken. Dit betekent dat de Awb er niet aan in de weg staat dat zowel de bevoegdheid van een toezichthouder als de normen waarop hij toezicht moet houden voortvloeien uit een Europese verordening. Deze normen behoeven, voor zover zij voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn, niet te worden geïmplementeerd in het nationale recht.2 In de Europese subsidieverordeningen is echter niet geregeld welk specifiek Nederlands bestuursorgaan bevoegd is om de daarin voorgeschreven controles uit te oefenen. Dit betekent dat in een wet in formele zin de bevoegdheid moet zijn neergelegd om ten aanzien van de desbetreffende Europese subsidies toezichthouders aan te wijzen. De daadwerkelijke aanwijzing kan vervolgens plaatsvinden in lagere regelgeving. Een voorbeeld van Europese subsidies waarvoor geldt dat de wettelijke grondslag voor het aanwijzen van toezichthouders niet toereikend lijkt te zijn, zijn de Europese landbouwsubsidies.

Ook komt voor dat er wel een bevoegdheid voor het uitoefenen van controles bestaat, maar deze bevoegdheid niet is te herleiden tot een wet in formele zin. De Auditdienst van het Ministerie van Financiën wordt bijvoorbeeld in een zelfstandige amvb — het Besluit EFRO - als bevoegde auditautoriteit aangewezen.3

Indien de controleverplichtingen zijn neergelegd in Europese besluiten van algemene strekking die zijn gericht tot de lidstaat, is het niet voldoende dat in het nationale recht de toezichthouders worden aangewezen. Ook de te controleren normen dienen in het nationale recht te worden neergelegd.4 Voormelde Europese besluiten zijn immers niet rechtstreeks toepasselijk in de lidstaat en bovendien slechts gericht tot de lidstaat. Bepalingen uit dergelijke Europese besluiten kunnen derhalve niet als wettelijk voorschrift worden aangemerkt5 en moeten worden geïmplementeerd in het nationale recht. Voor de migratiefondsen geldt dat er op nationaal niveau geen regeling bestaat waarin de minister van Immigratie, Integratie en Asiel bevoegd is de in de Europese besluiten voorgeschreven controles te verrichten.6

Het voorgaande laat zien dat Nederlandse bestuursorganen niet altijd beschikken over (toereikende) bevoegdheden voor het verrichten van controles die in de Europese subsidieregelgeving zijn voorgeschreven. Het verdient daarom de voorkeur dat in de Wet inzake Europese subsidies wordt neergelegd dat subsidieverstrekkende bestuursorganen bevoegd zijn om ambtenaren aan te wijzen die verantwoordelijk zijn voor de in de Europese subsidieregelgeving voorgeschreven controles. Dit heeft tot gevolg dat over het bestaan van een dergelijke bevoegdheid geen misverstand meer kan bestaan. Bovendien wordt voorkomen dat elk bestuursorgaan dat een Europese subsidie verstrekt, opnieuw 'het wiel' moet uitvinden.

In hoofdstuk 5 is verder aan de orde gekomen dat in veel Europese subsidieregelingen is bepaald dat de Europese Commissie de lidstaat kan verzoeken om controles ter plaatse uit te voeren waaraan controleurs van de Europese Commissie mogen deelnemen.7 Sommige Europese verordeningen vereisen in dat verband dat Europese ambtenaren toegang moeten hebben tot dezelfde plaatsen als nationale toezichtsambtenaren. Voor deze toegang biedt artikel 5:15, derde lid, van de Awb een bevoegdheidsgrondslag: nationale toezichthouders kunnen zich doen vergezellen door een door hen 'aangewezen persoon.' Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat deze bepaling speciaal is geschreven voor Europese controleambtenaren.8 Daarnaast kan de Commissie ook zelf controles initiëren. De Europese subsidieverordeningen kennen aan ambtenaren van de Commissie in sommige gevallen rechtstreeks bevoegdheden toe ten aanzien van (Nederlandse) eindontvangers, zoals het verrichten van audits ter plaatse en de inzage in de boeken en allerlei andere documenten.9 In dat geval is een grondslag in het nationale recht niet noodzakelijk.10 Een uitzondering bestaat voor de bevoegdheid om huiszoeking te verrichten en verdachten te ondervragen.