Rb. Gelderland, 26-11-2021, nr. AWB – 20, 6584

In het besluit van 11 juni 2020 (primair besluit) heeft verweerder eisers gelast binnen één jaar de bewoning van de recreatiewoning op het adres [locatie] te [woonplaats] te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 20.000 ineens.

In het besluit van 12 november 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij besluit van 6 april 2021 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 4 november 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1. Eisers zijn eigenaar van de op het recreatiepark “[park]” gelegen recreatiewoning. Op 4 juni 2019 heeft een controle plaatsgevonden. Eisers hebben toen aan de toezichthouder verklaard dat zij met pensioen zijn en ongeveer 6 maanden per jaar in de recreatiewoning verblijven. De rest van het jaar verblijven ze in hun woning in Spanje.

2. De recreatiewoning is in het bestemmingsplan “omgeving [park], [locatie] te [woonplaats]” bestemd als “Recreatieve doeleinden”. Op grond van artikel 7 zijn deze gronden bestemd voor recreatiewoonverblijven.

Het paraplu-bestemmingsplan “Ede, parapluplan recreatieparken”, dat is vastgesteld op 23 januari 2020, heeft dit bestemmingsplan gewijzigd. Op grond van artikel 3.1 is het gebruik van een recreatiewoning voor permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan. In artikel 1.6 is “permanente bewoning” gedefinieerd als het gebruiken van een recreatiewoonverblijf als hoofdverblijf. In artikel 1.4 is “hoofdverblijf” gedefinieerd als een gebouw welke voor een persoon functioneert als de plaats waar het centrum van zijn sociale en maatschappelijke activiteiten ligt.

De recreatiewoning mag op grond van het bestemmingsplan dus niet als hoofdverblijf worden gebruikt.

3. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat eisers sinds 16 september 2002 in de Basisregistratie Personen (BRP) ingeschreven staan op het adres van de recreatiewoning en dat zij niet beschikken over andere zelfstandige woonruimte in Nederland. Als eisers in Nederland zijn, dan verblijven ze in de recreatiewoning, aldus verweerder. Vanuit deze recreatiewoning worden ook de eigendommen, belastingen, financiële belangen en verzekeringen beheerd. Ook de auto is op dit adres geregistreerd bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Tot slot heeft verweerder ook overwogen dat eisers de rente van de hypotheek die op de recreatiewoning rust in aanmerking hebben gebracht voor hypotheekrenteaftrek.

4. Het ligt op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om feiten en omstandigheden vast te stellen die het aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond. Het is vervolgens aan eisers om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren. Als eisers dit niet doen dient de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals verweerder die heeft vastgesteld, uit te gaan.

Inschrijving in de BRP levert in het algemeen een vermoeden op dat betrokkenen hoofdverblijf hebben op dit adres.1.

Hoofdverblijf

Niet in geschil is dat eisers sinds 16 september 2002 in de BRP ingeschreven staan op het adres van de recreatiewoning. Dit levert het vermoeden op dat de recreatiewoning hun hoofdverblijf is. Daarnaast is niet in geschil dat eisers de recreatiewoning ongeveer vier maanden per jaar gebruiken als zij in de zomerperiode in Nederland zijn.

Daarmee heeft verweerder feiten en omstandigheden gesteld die aannemelijk maken dat de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond.

Dit vermoeden hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende weerlegd. Dat eisers in de winter in hun woning in Spanje verblijven en daar ook ingeschreven staan in het Padron (het Spaanse BRP), gemeentelijke belastingen betalen en sociale activiteiten ontplooien, leidt niet tot de conclusie dat zij hun hoofdverblijf hebben in de woning in Spanje. Zij zijn niet naar Spanje geëmigreerd, en zij betalen hun (rijks)belastingen en hebben hun verzekeringen nog steeds in Nederland. Hun hoofdverblijf ligt daarom nog steeds in Nederland. De door eisers aangegeven tijdsverdeling (Nederland 40 %, Spanje 40 % en overig 20 %) ondersteunt dit standpunt, aangezien ongeveer even veel tijd in Nederland als in Spanje wordt doorgebracht. Dat eisers veel sociale activiteiten ontplooien in Spanje en daar ook een tandarts en huisarts hebben, is naar het oordeel van de rechtbank ook onvoldoende om Spanje, en niet Nederland, aan te merken als het centrum van hun sociale en maatschappelijke leven.

De beroepsgrond slaagt niet.

In een brief van 4 juli 2003 heeft verweerder aangegeven dat het om handhavend op te kunnen treden noodzakelijk is dat men gedurende een periode van één jaar de recreatiewoning ten minste zes maanden zelf bewoont en als hoofdverblijf gebruikt. Dit is gelet op het voorgaande onjuist. Ook bij bewoning minder dan zes maanden per jaar kan er sprake zijn van het hebben van “hoofdverblijf”, en daarmee van strijd met het bestemmingsplan. De brief kan wel tot gevolg hebben dat verweerder weliswaar bevoegd is om handhavend op te treden, maar daar vanwege strijd met het vertrouwensbeginsel in redelijkheid van af had moeten zien. De rechtbank zal op deze beroepsgrond ingaan onder het kopje “bijzondere omstandigheden”.

Verweerder heeft erkend dat geen sprake is (geweest) van hypotheekrenteaftrek voor de recreatiewoning, zodat dit ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Omdat uit de overige feiten en omstandigheden afdoende blijkt dat de recreatiewoning het hoofdverblijf vormt, maakt dit niet dat het bestreden besluit op dit punt onjuist is.

Tussenconclusie

6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft overwogen dat eisers hun hoofdverblijf hebben in de recreatiewoning. Dit gebruik is in strijd met het bestemmingsplan, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verweerder was daarom bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom.

7. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie dient te worden afgezien.

Concreet zicht op legalisatie

Eisers betogen dat gelet op hun persoonlijke situatie een omgevingsvergunning kan worden verleend om het gebruik toe te staan. Zij wijzen in dat verband ook op de toekomstige wijziging van het Besluit omgevingsrecht op grond waarvan een objectgebonden omgevingsvergunning kan worden verleend.

Voor concreet zicht op legalisatie dient ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin te zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Dat is niet mogelijk zonder dat er een aanvraag is ingediend.

Eisers hebben geen aanvraag ingediend, zodat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is. De beroepsgrond slaagt niet.

Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?

Eisers betogen dat zij altijd hebben gehandeld conform de brief van 4 juli 2013 en nooit langer dan zes maanden per jaar in de recreatiewoning hebben gewoond. Volgens eisers is handhavend optreden daarnaast onevenredig. Zij wijzen er op dat zij al sinds 2003 op deze manier de recreatiewoning bewonen en dat zij inmiddels 79 en 83 jaar oud zijn.

De rechtbank merkt de verwijzing naar de brief van 4 juli 2003 aan als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Dat bestaat uit drie stappen.

De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.

Is er sprake van een toezegging (stap 1) die aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend (stap 2)?

Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.

In de brief staat het volgende:

“(…).

Om handhavend te kunnen optreden, is het noodzakelijk dat wij aantonen dat men, gedurende een periode van één jaar, de recreatiewoning voor ten minste 6 maanden zelf bewoont en als hoofdverblijf gebruikt.

(…).

Wanneer uit deze controles blijkt dat uw recreatiewoning gedurende een periode van één jaar ten minste 6 maanden door uzelf wordt bewoond, kunnen wij handhavend gaan optreden.

Zoals u aangeeft, staat u vanaf september 2002 ingeschreven in onze gemeentelijke basisadministratie. Hierdoor beschouwen wij uw recreatiewoning als uw hoofdverblijf. Feitelijk betekent dit dat u hierdoor de voorschriften van het bestemmingsplan overtreedt. Zoals hierboven al is aangegeven, is dit gegeven voor ons op dit moment te weinig om handhavend op te kunnen treden. Daarvoor hebben wij aanvullende gegevens, afkomstig van de controles, nodig.

U geeft aan dat u in belangrijke mate niet in uw recreatiewoning aanwezig zult zijn. Dit betekent dat de kans, dat de inspecteurs aanwijzingen zullen verzamelen waaruit blijkt dat u gedurende de periode van één jaar meer dan 6 maanden uw woning bewoont, klein zal zijn. Ik kan u geruststellen. Uit de controles die tot nu toe zijn gehouden, is uw woning niet als “verdachte” woning naar voren gekomen. De kans dat u binnenkort daarom een aanschrijvingsbrief op uw deurmat vindt, is dan ook uitgesloten.

(…).”

Deze brief is naar het oordeel van de rechtbank niet anders uit te leggen dan als een toezegging dat niet handhavend wordt opgetreden als de recreatiewoning minder dan zes maanden per jaar wordt bewoond. In de brief is hierop ook geen voorbehoud gemaakt.

Aan stap 1 wordt dus voldaan.

De brief is opgesteld door het hoofd van de afdeling handhaving, namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede. De toezegging kan daarom worden toegerekend aan het college. Ook aan stap 2 wordt dus voldaan.

Nu aan zowel stap 1 als stap 2 wordt voldaan slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel. Eisers mochten de gerechtvaardigde verwachting hebben dat verweerder niet handhavend op zou treden als zij de woning maximaal zes maanden per jaar bewonen.

Stap 3

Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.

Vast staat dat de bewoning sinds 2003 plaatsvindt. Eisers hebben door middel van een overzicht per jaar aangegeven in welke periode zij hebben verbleven in de recreatiewoning. Voor geen enkel jaar is dit meer dan zes maanden. Dit is door verweerder ook niet betwist. Eisers hebben dus gehandeld conform de toezegging en zijn daarmee te goeder trouw.

Op de zitting heeft verweerder aangegeven dat eisers in het jaar 2021 wel meer dan zes maanden in de recreatiewoning woonden. Deze stelling heeft verweerder echter niet onderbouwd en eisers hebben dit op de zitting weersproken. Dit betreft bovendien feiten van na de beslissing op bezwaar.

De rechtbank is niet gebleken van klachten van derden of van zwaarder wegende belangen dan de belangen van eisers die aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. Dit maakt, in combinatie met de omstandigheid dat deze situatie al sinds 2003 te goeder trouw plaatsvindt en de omstandigheid dat eisers inmiddels 79 en 83 jaar zijn, dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan in deze situatie moet worden afgezien.

De beroepsgrond slaagt.

Conclusie

10. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden zal de rechtbank daarom buiten beschouwing laten.

De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Verweerder hoeft dus niet opnieuw te beslissen op het door eisers gemaakte bezwaar.

Het voorgaande betekent dat de last onder dwangsom niet langer geldt. De handhavingsprocedure is met deze uitspraak beëindigd.

Proceskosten en griffierecht

11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.