6.3 Beheer van watersystemen

Op grond van artikel 2.41, tweede lid, van de wet moeten waterlichamen of onderdelen daarvan die behoren tot de rijkswateren aangewezen worden waarvoor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat één of meer peilbesluiten vaststelt. Dat gebeurt in artikel 3.12 van dit besluit. Buiten deze verplichte gevallen blijft de minister bevoegd om ook in andere gevallen een peilbesluit vast te stellen.

Een peilbesluit is bindend voor de waterbeheerder: het geeft de waterstanden of bandbreedte daarvan aan die de waterbeheerder zo veel mogelijk in stand moet houden. Het peilbesluit is echter ook van belang voor derden, zoals grondeigenaren en gebruikers van de grond, onder meer door de invloed die de waterstanden hebben op de mogelijkheden om die grond te gebruiken. Het peilbesluit is een besluit van algemene strekking waarvoor de algemene regels van bezwaar en beroep op grond van de Awb gelden.2.Afdeling 3.4 Awb is van toepassing op de voorbereiding van peilbesluiten. Peilbesluiten zijn aangewezen als omgevingsdocument in artikel 14.4 van het Omgevingsbesluit. Dat betekent dat ze voor een ieder elektronisch beschikbaar zijn via de landelijke voorziening omgevingsdocumenten.

Peilbesluiten zijn wenselijk in gevallen waarin met het peil en de handhaving daarvan aanmerkelijke belangen zijn gemoeid. Zo heeft het peil van het IJsselmeer belangrijke consequenties voor de ecologische ontwikkeling van dit water, voor de geohydrologische conditie van het aangrenzende gebied en voor de voorraadvorming van water voor de landbouw en de drink- en industriewatervoorziening. Bij de keuze om voor bepaalde wateren te werken met peilbesluiten is ook van belang of een vastgelegd peil gehandhaafd kan worden. Een peilbesluit is geschikt voor wateren waar de waterhuishoudkundige situatie zo is dat de waterstand met een redelijke mate van zekerheid kan worden bepaald en gehandhaafd. Gevallen waarin grote fluctuaties van het waterpeil zijn te verwachten door natuurlijke omstandigheden maken het vastleggen van een peil niet reëel. In gevallen waarin fluctuerende waterstanden binnen van tevoren redelijkerwijs te bepalen peilen gehouden kunnen worden, kan gewerkt worden met de in artikel 2.41, derde lid, van de wet genoemde ‘bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren’.2.

Bij het vaststellen van een peilbesluit houdt de Minister van Infrastructuur en Waterstaat op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur rekening met het nationaal waterprogramma. In het voormalige Waterbesluit was expliciet bepaald dat de minister rekening moest houden met het nationale waterplan en het beheerplan voor de rijkswateren. Conform de in hoofdstuk 2 van deze toelichting beschreven uitgangspunten en hoofdkeuzes keert deze bepaling niet terug. In de toelichting op de waterprogramma's (zie paragraaf 7.2) is aangegeven dat het beheerplan voor de rijkswateren als zelfstandige planfiguur is vervallen en nu samen met delen van het nationaal waterplan is opgegaan in het nationaal waterprogramma.

Dit besluit heeft alleen betrekking op het vaststellen van peilbesluiten door de minister. In overeenstemming met artikel 2.41, eerste lid, van de wet worden in de omgevingsverordening oppervlaktewaterlichamen, grondwaterlichamen of onderdelen daarvan die deel uitmaken van die watersystemen aangewezen, waarvoor een peilbesluit moet worden vastgesteld door het waterschapsbestuur of het bevoegde bestuursorgaan van een ander openbaar lichaam.

De wet verplicht de beheerder van waterstaatswerken tot het vaststellen van een legger (artikel 2.39). Een legger bevat een concretisering van de gewenste fysieke kenmerken van het waterstaatswerk en is daarmee van wezenlijk belang voor de taakuitoefening door waterbeheerders, bijvoorbeeld voor het onderhoud aan die waterstaatswerken. De legger bevat geen normen waar derden rechten aan kunnen ontlenen. Op grond van artikel 2.39, vierde lid, van de wet, kan voor waterstaatswerken in beheer bij het Rijk vrijstelling worden verleend van de in het eerste lid van dat artikel neergelegde verplichting om in de legger te omschrijven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Vrijstelling kan verleend worden voor waterstaatswerken die zich naar hun aard of functie niet lenen voor het omschrijven van die elementen, of die geringe afmetingen hebben. Artikel 3.13 van dit besluit voorziet in deze vrijstelling. De vrijstelling omvat grote wateren zoals de Noordzee en Waddenzee, aangewezen gebieden binnen de begrenzing van de rivieren, en gebieden van waterstaatkundig ondergeschikt belang. Voor deze vrijstelling is ook gekozen omdat de uitvoeringslasten van een legger voor deze gebieden onevenredig hoog zouden zijn gelet op de functie van de legger.

Leggers zijn aangewezen als omgevingsdocument in artikel 14.4 van het Omgevingsbesluit. Dat betekent dat ze voor een ieder elektronisch beschikbaar zijn via de landelijke voorziening omgevingsdocumenten. Kenbaarheid van de legger is ook van belang omdat de legger bepalend is voor de vraag waar gedoogplichten opgelegd kunnen worden in verband met een waterstaatswerk (artikel 10.17 van de wet).

Ter uitvoering van artikel 2.42, eerste lid, van de wet bevat dit besluit de rangorde van de maatschappelijke en ecologische behoeften die bij (dreigende) waterschaarste bepalend is voor de verdeling van het beschikbare oppervlaktewater. De rangorde is identiek aan die welke voorheen was vastgesteld in artikel 2.1 van het Waterbesluit. Het kabinet heeft na overleg met de koepelorganisaties van de andere overheden en de overige betrokken belangenbehartigende organisaties vastgesteld dat een wijziging niet nodig is.

De rangorde is vormgegeven als een verdringingsreeks, weergegeven in figuur 6.1.

De verdringingsreeks bestaat uit vier categorieën. De rangorde van belangen binnen de categorieën 1 en 2 is in dit besluit vastgelegd. Binnen de categorieën 3 en 4 legt dit besluit geen onderlinge rangorde vast. Dit besluit maakt het wel mogelijk dat bij omgevingsverordening een nadere rangschikking binnen die twee categorieën kan worden vastgesteld (maar niet tussen). Ook kunnen regels in de omgevingsverordening worden opgenomen over de methode op grond waarvan in geval van waterschaarste tot een nadere prioritering gekomen zal worden. Bij omgevingsverordening kan de rangorde van overeenkomstige toepassing worden verklaard op grondwater. Voor een uitgebreide toelichting op de verdringingsreeks wordt verwezen naar paragraaf 2 van de toelichting bij het voormalige Waterbesluit (Stb. 2009, 548).

Artikel 19.14 van de wet verplicht de beheerder van een waterstaatwerk tot het opstellen van een calamiteitenplan. Een dergelijk plan is inmiddels een vast onderdeel van het beheer van waterstaatswerken. Het calamiteitenplan draagt bij aan een uniforme en heldere wijze van optreden in situaties waarin de goede staat van waterstaatswerken in gevaar is. Het heeft daardoor niet alleen meerwaarde voor de beheerder, maar ook voor alle andere betrokkenen zoals de veiligheidsregio en de gemeentelijke autoriteiten. Een calamiteitenplan is te karakteriseren als een organisatieoverzicht en een waarschuwings- en afsprakenschema voor het optreden bij waterstaatkundige calamiteiten. De beheerder zal de inhoud van het calamiteitenplan afstemmen op de aard en omvang van de waterstaatswerken. Dit besluit schrijft voor welke onderdelen in elk geval zullen moeten uitmaken van het plan. Er is sprake van een minimumvereiste, dat inhoudelijk ongewijzigd is overgenomen uit artikel 5.3 van het Waterbesluit (en voorheen artikel 69, eerste lid, van de Waterstaatswet 1900). Wel is gewijzigd de verplichting te beschrijven op welk moment en op welke wijze burgemeester en wethouders geïnformeerd worden. Dit is nu een verplichting te beschrijven op welk moment en welke wijze de burgemeesters en de voorzitters van de veiligheidsregio's geïnformeerd worden. De achtergrond daarvan is de bestuurlijke taakverdeling bij calamiteiten.