Rb. Oost-Brabant, 30-01-2017, nr. SHE 16/2650

Verweerder stelt dat hij onder omstandigheden bevoegd is grondrechten te beperken, bijvoorbeeld als er sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde. Verweerder verwijst ter ondersteuning van zijn standpunt naar de wetsgeschiedenis over de toepassing van noodbevoegdheden door de burgemeester en naar literatuur.

In dit geval bestond er ernstige vrees voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde als gevolg van de komst van zeven specifieke gastsprekers naar de Islamitische conferentie in de Al Fourqaan-moskee en hun optreden tijdens die conferentie. Verweerder heeft de ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde gebaseerd op drie pijlers, die de voorzieningenrechter als volgt heeft verwoord:

“1) De Schengenvisa van twee van de gastsprekers zijn ingetrokken en van de overigen hebben de Nederlandse autoriteiten aan de verlenende landen verzocht om de visa, indien verleend, in te trekken. Worden de gastsprekers in Nederland aangetroffen, dan zullen de Nederlandse autoriteiten hun visa intrekken en tegen hen een terugkeerbesluit uitvaardigen. Dat heeft de Directie Uitvoeringsstrategie en advies van de IND op 21 en 23 december 2015 aan verweerder meegedeeld. Hoewel het zonder visum aanwezig zijn in Eindhoven op zichzelf geen verstoring van de openbare orde zal veroorzaken, staat in dit geval vast dat de visa zijn of zullen worden ingetrokken juist met het oog op de openbare orde en dat in elk geval vijf van de gastsprekers gesignaleerd staan in het Schengen Informatie Systeem (SIS) in verband met bedreiging van de openbare orde.

2) Uit de informatie die verweerder heeft ontvangen van de IND en NCTV blijkt dat de gastsprekers in het verleden uitlatingen hebben gedaan die antisemitisch, anti-homoseksueel, anti-sjiitisch van aard zijn, die zijn gericht tegen vrouwenrechten, waaruit haat voor secularisten blijkt en/of waarin de gewelddadige jihadstrijd en/of het martelaarschap wordt verheerlijkt en terrorisme wordt ontkend. Eén van de gastsprekers heeft in Syrië gevechtshandelingen verricht in rangen van islamitische al dan niet jihadistische gewapende groepen. Het doen van dit soort uitlatingen en het verrichten van dit soort handelingen houdt overtreding van wettelijke voorschriften in. Die voorschriften zijn in het Wetboek van Strafrecht gerubriceerd als misdrijven tegen de openbare orde en het handelen in strijd daarmee vormt dus een inbreuk op die openbare orde. Verweerder mag er, gezien het ‘track record’ van de bewuste gastsprekers dat uit de informatie van de IND en het NCTV naar voren komt, redelijkerwijs van uitgaan dat de gastsprekers tijdens de conferentie in Eindhoven opnieuw dit soort strafbare uitlatingen zullen doen.

3) Verweerder stelt dat de openbare orde in verband met conferenties met islamitische predikers wordt gekleurd door het dreigingsbeeld en het actuele dreigingsniveau dat de NCTV heeft vastgesteld en de nota “Salafisme in Nederland: diversiteit en dynamiek” van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. De dreiging is substantieel. Verweerder vreest dat wanneer de gastsprekers tijdens de conferentie aanwezig zijn, daarvoor ontvankelijke toehorende jongeren of andere aanwezigen ertoe zullen worden bewogen het jihadisme te omarmen.”

Na de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft verweerder aanvullende stukken gekregen, waaruit blijkt dat de Schengenvisa van vijf gastsprekers daadwerkelijk zijn ingetrokken en dat deze vijf personen ter signalering in het Schengen Informatie Systeem (SIS) zijn geregistreerd. Een zesde spreker had zich al afgemeld voor de conferentie. Het visum van de zevende spreker was nog niet ingetrokken en hij stond evenmin SIS-geregistreerd.

De vijf visa zijn volgens verweerder ingetrokken, omdat de gastsprekers een risico vormen voor de openbare orde. Verweerder wijst in dit verband op een brief van 3 maart 2015 van vier ministers aan de Tweede Kamer, waarin staat dat de openbare orde kan worden bedreigd door het oproepen tot een gewapende strijd, haatzaaien tegen andere bevolkingsgroepen of gezindten en het verkondigen van anti-integratieve en/of antidemocratische boodschappen en dat op die grond een visum van een prediker uit een visumplichtig land geweigerd kan worden (de rechtbank begrijpt dat verweerder verwijst naar Kamerstukken II, 2014-2015, 29754, nr. 303).

Volgens verweerder staat de Wet openbare manifestaties (Wom) niet in de weg aan het aanwenden van de bevoegdheden uit artikel 172, tweede en derde lid, van de Gemeentewet in een situatie als de onderhavige. De Wom voorziet namelijk niet in de bevoegdheid om preventieve maatregelen te treffen ten aanzien van een “andere dan openbare plaats” in de zin van die wet, zoals een moskee. In zoverre heeft artikel 172 van de Gemeentewet een aanvullende werking.

De grondrechten die in deze zaak aan de orde zijn gesteld, zijn onder meer de vrijheid van godsdienst en de vrijheid van vergadering en betoging. Deze grondrechten zijn in de artikelen 6 en 9 van de Grondwet verankerd:

“Artikel 6

1. Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

2. De wet kan ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen en besloten plaatsen regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.”

“Artikel 9

1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.”

Gelijktijdig met de totstandkoming van de artikelen 6 en 9 van de Grondwet werkte de wetgever aan het “Wetsvoorstel Bepalingen betreffende de uitoefening van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en van het recht van vergadering en betoging” (kamerstukken 19427). Dat wetsvoorstel is in 1988 tot wet verheven en is bekend als de Wet openbare manifestaties (Stb. 1988, 157). In de wetsgeschiedenis van deze wet is aandacht besteed aan de verhouding tussen de genoemde grondrechten:

“Bij de door artikel 6 Grondwet beschermde manifestaties gaat het om de belijdenis, dat wil zeggen de uiting van godsdienstige, respectievelijk levensbeschouwelijke, gedachten, gevoelens of overtuigingen. Bij vergaderingen staat de gemeenschappelijke beraadslaging, in de vorm van discussie en eventueel besluitvorming, over een bepaald onderwerp voorop. Doorgaans zal dit onderwerp, bij de voor het publiek toegankelijke vergaderingen waar het hier om gaat, van politieke of maatschappelijke aard zijn. Is de vergadering aldus vooral gericht op interne menings- en besluitvorming, bij de betoging gaat het om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied.” (Kamerstukken II, 19427, nr. 3, MvT, p. 8)

“Voor het onderscheid tussen “vergaderingen” en “betogingen” is niet zozeer kenmerkend het al dan niet stationaire karakter van de manifestatie. Ook betogingen kunnen immers in stilstand plaatsvinden; men denke aan demonstraties voor openbare gebouwen. Het onderscheid ligt veeleer in de rol die het element meningsuiting vervult. Bij betogingen gaat het om het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers. Bij vergaderingen is veeleer de uitwisseling van meningen tussen de deelnemers het doel.” (Kamerstukken II, 19427, nr. 3, MvT, p. 15)

“Verder merken wij op dat inderdaad onder de belijdenisvrijheid mede begrepen is op de godsdienst of levensovertuiging gebaseerd gedrag, althans voor zover dat in redelijkheid rechtstreeks uitdrukking geeft aan die overtuiging. Deze laatste toevoeging is niet zonder betekenis voor de afbakening tussen betogingen en vergaderingen enerzijds, en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging anderzijds. Wie bij voorbeeld geïnspireerd door zijn godsdienst of levensovertuiging deelneemt aan een vergadering of betoging, ondervindt daarbij in beginsel de bescherming van artikel 9 van de Grondwet, inzake het recht tot betoging, en niet die van artikel 6 van de Grondwet.” (Kamerstukken I, 19427, nr. 135b, MvA, p. 4)

Een conferentie is volgens de Van Dale een bijeenkomst, een vergadering om te beraadslagen, een bijeenkomst ter bespreking van (theologische) vraagstukken of een toespraak tijdens een bezinningsdag. In deze zaak gaat het specifiek om een openbare bijeenkomst voor geloofsgenoten en andere geïnteresseerden, met het doel van gedachten te wisselen en te discussiëren over godsdienstige vraagstukken, die vanuit verschillende perspectieven worden belicht door gastsprekers. De op de Islam geïnspireerde conferentie staat in het teken van meningsvorming van de deelnemers.

Met in achtneming van het voorgaande oordeelt de rechtbank dat de door eisers georganiseerde Islamitische conferentie moet worden aangemerkt als een uitoefening van het recht op vergadering en betoging, als beschermd door artikel 9 van de Grondwet. Door met zijn besluitvorming te verhinderen dat de uitgenodigde gastsprekers kunnen spreken en worden toegelaten tot de conferentie, heeft verweerder op ontoelaatbare wijze inbreuk gemaakt op dat recht.

Wettelijke grondslag

In de Memorie van toelichting bij de “Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten” (Kamerstukken II, 1975-1976, 13872, nr. 3), staat over de clausule “behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet” het volgende:

“De conclusie is, dat de in het onderhavige wetsontwerp voorkomende beperkingsclausule ’behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ inhoudt dat:

1. alleen de formele wetgever, zonder delegatiemogelijkheid, bevoegd is de uitoefening van het grondrecht aan beperkingen te onderwerpen;

2. de wetgever, van deze beperkingsbevoegdheid gebruik makende, ervoor moet zorg dragen, dat in het concrete geval, waarin een beperking zich effectueert, uiteindelijk een rechtsgang naar een rechterlijk orgaan openstaat.” Kamerstukken II, 19427, nr. 3, MvT, p. 18)

De formele wet op grond waarvan het recht op vergadering en betoging als bedoeld in artikel 9 van de Grondwet kan worden beperkt, is de Wet openbare manifestaties.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wom wordt onder “openbare plaats” verstaan: “plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek.” Ingevolge het tweede lid wordt onder openbare plaats niet begrepen “een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet.” Dat betekent dat de moskee waar de voor het publiek vrij toegankelijke Islamitische conferentie plaatsvond, een “andere dan openbare plaats” is in de zin van de Wom.

De Wom kent de burgemeester op “andere dan openbare plaatsen” uitsluitend de bevoegdheden uit artikel 8 van die wet toe:

“Artikel 8

1. De burgemeester kan aan degenen die een voor publiek toegankelijke vergadering of betoging op een andere dan openbare plaats houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert.

2. De burgemeester en door hem aan te wijzen personen hebben toegang tot de in het eerste lid bedoelde vergaderingen en betogingen. Zonodig verschaffen zij zich de toegang met behulp van de sterke arm.”

In de Memorie van Toelichting bij de Wom (Kamerstukken II, 1985-1986, 19427, nr. 3) wordt over de (beperkte) mogelijkheid om op te treden op een andere dan openbare plaats het volgende overwogen:

“Een belangrijk kenmerk van de voorgestelde Wet openbare manifestaties is het verschil in regime ten aanzien van manifestaties op openbare plaatsen (Paragraaf II) en op niet-openbare plaatsen (Paragraaf III). De bevoegdheden van gemeenten tot regulering van manifestaties zijn in hoofdzaak beperkt tot openbare plaatsen. Voor manifestaties op niet-openbare plaatsen kan alleen, in zeer specifieke omstandigheden, een opdracht tot beëindiging worden gegeven («indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert»). Deze bevoegdheid geldt dan nog alleen ten aanzien van voor het publiek toegankelijke vergaderingen en betogingen (artikel 9). Het creëren van zo'n bevoegdheid ten aanzien van godsdienstige en levensbeschouwelijke manifestaties zou op gespannen voet staan met artikel 6 van de Grondwet. Ratio van het gemaakte onderscheid in regime is dat bij manifestaties op openbare plaatsen de belangen van bescherming van de gezondheid, van het verkeer en de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden doorgaans aanzienlijk meer gewicht in de schaal leggen dan bij manifestaties op andere plaatsen. Met het oog op die belangen zal veelal behoefte bestaan aan de mogelijkheden tot regeling en beperking voorafgaand aan en tijdens de manifestatie, waarin paragraaf II van de Wet openbare manifestaties voorziet. Ten aanzien van manifestaties op niet-openbare plaatsen is een terughoudende, hooguit repressieve, opstelling van de overheid geboden. Vandaar dat is volstaan met de mogelijkheid van een opdracht tot beëindiging met het oog op de bescherming van de gezondheid en de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

[…]

Ten einde de in het eerste lid gegeven bevoegdheid daadwerkelijk te kunnen uitoefenen, moet het bevoegd gezag toegang hebben tot de betreffende manifestatie” (MvT, p. 22).

“Overigens zij er in dit verband op gewezen, dat het wetsontwerp de bestaande strafrechtelijke en strafvorderlijke regels en bevoegdheden onverlet laat. Zo zullen de dwangmiddelen van het Wetboek van Strafvordering ook tijdens manifestaties op niet-openbare plaatsen en tijdens niet voor het publiek toegankelijke bijeenkomsten kunnen worden gehanteerd tegen verdachten van strafbare feiten […]” (MvT, p. 7)

“Evenmin is voorzien in bijzondere bepalingen voor de noodsituaties, waarop de artikelen 219 en 220 gemeentewet [Rechtbank: de huidige artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet] doelen. Ten aanzien van de verhouding tussen die bepalingen en het onderhavige wetsvoorstel merken wij het volgende op. Dit voorstel creëert een adequaat en duidelijk stelsel van bevoegdheden voor de regulering van manifestaties in normale omstandigheden. De Wet openbare manifestaties laat echter de mogelijkheid tot toepassing van bedoelde noodbevoegdheden onverlet.” (MvT, p. 10)

“Deze regeling inzake een opdracht tot beëindiging door of vanwege de burgemeester laat uiteraard onverlet de eigen bevoegdheid van de rechthebbende met betrekking tot een niet-openbare plaats om ontoelaatbare activiteiten te doen beëindigen, desnoods door het inroepen van politiehulp.” (MvT, p. 22)

De rechtbank concludeert dat de wetgever blijkens de MvT uitdrukkelijk heeft afgezien van het creëren van een bevoegdheid tot preventief optreden ten aanzien van openbare manifestaties (zoals de Islamitische conferentie) op andere dan openbare plaatsen (zoals de moskee). Behoudens noodsituaties, kan er slechts repressief worden opgetreden.

Het standpunt van verweerder dat met het oog op preventief optreden een aanvullende bevoegdheid ontleend kan worden aan artikelen 172, tweede en derde lid, en 172a van de Gemeentewet, is in strijd met de ratio van de uitdrukkelijke keuze van de wetgever.

Dat genoemde artikelen uit de Gemeentewet geen grondslag bieden voor preventief optreden ten aanzien van manifestaties waarop de Wom van toepassing is, is bij de totstandkoming van de artikelen uit de Gemeentewet onderkend.

Zo is in de Memorie van Antwoord in de Eerste Kamer ten aanzien van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet het volgende overwogen:

“De bevelsbevoegdheid in artikel 174, derde lid, [Rechtbank: Dit is thans artikel 172, derde lid; zie Kamerstukken I, 1990-1991, 19403, nr. 64 herdruk, Gewijzigd voorstel van wet] is vergeleken bij die in artikel 177, eerste lid, een «lichte» bevelsbevoegdheid. Afgezien van het feit dat het bij artikel 174, derde lid, gaat om beperkte verstoringen van de openbare orde, terwijl artikel 177 betrekking heeft op ernstiger situaties van lokale noodtoestand, geeft artikel 174, derde lid, niet de bevoegdheid om af te wijken van “andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften”. Dit betekent dat de burgemeester bij de toepassing van de bevelsbevoegdheid krachtens artikel 174, derde lid, binnen het kader van de overigens geldende wetgeving zal moeten blijven. Hij mag met andere woorden - evenmin als bij toepassing van de artikelen 177 en 178 - niet afwijken van de Grondwet (en met name niet van de artikelen 6, 7 en 9). Hij mag ook niet afwijken van de formele wet. In dit kader is vooral de Wet openbare manifestaties (Stb. 1988, 157) van belang. […] Het voorgaande komt er op neer dat de burgemeester krachtens artikel 174, derde lid, geen bevelen mag geven die betrekking hebben op openbare manifestaties in de zin van de Wet openbare manifestaties. Godsdienstige samenkomsten, vergaderingen en betogingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties vallen onder de bevoegdheid van de raad en de beschikkings- en bevelsbevoegdheid van de burgemeester krachtens genoemde wet.

Het belang van de openbare orde waarop artikel 174, derde lid, doelt, valt dus binnen de in het tweede lid van de in de artikelen 6 en 9 van de Grondwet genoemde beperkingsgronden. Hoewel in theorie artikel 174, derde lid, evenals dat het geval is bij de artikelen 177 en 178 (zie memorie van antwoord aan de Tweede Kamer, blz. 97-99) kan worden gezien als toepassing van de grondwettelijke beperkingsbevoegdheid krachtens artikel 9, tweede lid, van de Grondwet, heeft dit in de praktijk geen betekenis, gelet op het feit dat ter uitvoering van deze grondwettelijke bepaling de Wet openbare manifestaties tot stand is gekomen.” (Kamerstukken I, 1990-1991, 19403, nr. 64b, MvA, p. 16 en 17)

Bij de totstandkoming van artikel 172a van de Gemeentewet (“Voetbalwet”) is wel de wens geuit een bevoegdheidsgrondslag te creëren voor preventief optreden. Toch is onderkend dat de Wom niet kan worden omzeild:

“Het recht tot vergadering en betoging is een grondrecht dat niet kan worden beperkt door een door de burgemeester opgelegd groepsverbod op grond van artikel 172a van de Gemeentewet. Het reguleren van een betoging kan uitsluitend op grond van de Wet openbare manifestaties.” (Kamerstukken I, 2009-2010, 31 467, C, Memorie van Antwoord, p. 21)

Aan de brief van de ministers van Veiligheid en Justitie, van Sociale zaken en Werkgelegenheid, van Buitenlandse Zaken en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 3 maart 2015 kan niet de betekenis worden toegekend die verweerder daaraan gehecht wil zien. De strekking van die brief is immers dat gemeenten worden aangespoord om (via de lokale driehoek) informatie te delen met het ministerie van Binnenlandse Zaken en de IND, zodat die op hun beurt ervoor kunnen zorgen dat de juiste vervolgstappen worden genomen.

De beroepsgrond dat het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, een ontoelaatbare inbreuk maakt op de grondrechten van eisers, slaagt. Verweerder was immers niet bevoegd op om grond van artikel 172, tweede en derde lid, en artikel 172a van de Gemeentewet preventief inbreuk te maken op het recht van vergadering en betoging dat eisers uitoefenden.

8. Nu de eerste beroepsgrond slaagt, dient het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen te worden. De rechtbank ziet daarom af van bespreking van de overige beroepsgronden.

9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 334,00 vergoedt.

10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,00 en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,00 aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.980,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. R. van den Munckhof en mr. M. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. D.M Manie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2017.

de griffier is verhinderd voorzitter

de uitspraak te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op: