Rb. Amsterdam, 07-12-2017, nr. AWB - 17 , 782

Met het besluit van 13 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV) een verwijderingsbevel gegeven voor de duur van één maand voor het overlastgebied 1 [wijk] in Amsterdam.

Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

Met het besluit van 19 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Naar aanleiding van dit beroep heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Het onderzoek is ter zitting gesloten.

Middels de beslissing van 8 september 2017 heeft de rechtbank het onderzoek, op grond van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heropend. Dit om partijen in de gelegenheid te stellen zich uit te laten over de bevoegdheid van verweerder om een verwijderingsbevel te geven voor de duur van één maand zoals neergelegd in artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV.

De rechtbank heeft op grond van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, nu geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft vervolgens op 30 oktober 2017 het onderzoek gesloten.

Wettelijk kader

1. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Feiten en besluitvorming verweerder

Op 18 augustus 2016 om 18.00 uur heeft verweerder eiseres op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV een bevel gegeven zich uit overlastgebied 1 [wijk] in Amsterdam (hierna: het overlastgebied) te verwijderen en zich gedurende 24 uur niet in dit gebied op te houden. Dit omdat eiseres zich volgens verweerder in dit overlastgebied, namelijk in [straat] , in strijd met artikel 2.21 van de APV schuldig maakte aan bedelarij. Blijkens een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van 18 augustus 2016 is op diezelfde datum tevens een waarschuwingskaart aan eiseres uitgereikt, waarop onder meer de volgende mededeling staat: “Indien u zich opnieuw aan een ordeverstorende gedraging schuldig maakt, kunt u een verwijderingsbevel krijgen (…) voor de duur van één maand, indien u in een periode van een jaar in totaal twee maal een beval tot verwijdering voor de duur van vierentwintig uur heeft gekregen”.

Op 2 september 2016 om 16.30 uur heeft verweerder eiseres op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV opnieuw een bevel gegeven zich uit het overlastgebied te verwijderen en zich gedurende 24 uur niet in dit gebied op te houden. Dit omdat eiseres zich volgens verweerder wederom in dit overlastgebied, namelijk in [straat] , in strijd met artikel 2.21 van de APV schuldig maakte aan bedelarij.

Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder eiseres op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV een verwijderingsbevel gegeven voor de duur van één maand – van 17 september 2016 (00.01 uur) tot en met 16 oktober 2016 (23.59 uur) – voor het overlastgebied. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiseres op 2 september 2016 voor de tweede keer binnen één jaar tijd een 24-uursbevel is gegeven. Verweerder heeft nu een verwijderingsbevel voor de duur van één maand gegeven, omdat ondanks de middelen die reeds zijn ingezet de gewenste aanpassing van het gedrag van eiseres tot op heden is uitgebleven en omdat er wordt gevreesd dat de gerechtvaardigde verwachting bestaat dat eiseres zich in de nabije toekomst wederom schuldig zal maken aan ordeverstoringen gedragingen. Er wordt geen aanleiding gezien om bij dit verwijderingsbevel een corridor in te stellen, omdat niet gebleken is dat eiseres in de gemeentelijke basisadministratie (de rechtbank begrijpt: de basisregistratie personen) staat ingeschreven op een adres in het betreffende overlastgebied en het niet mogelijk is om te beoordelen of eiseres afhankelijk is van noodzakelijke medische zorg die enkel in het overlastgebied kan worden gegeven. Dit laatste komt, vanwege het ontbreken van toestemming van eiseres voor het uitwisselen van gegevens tussen de Gemeentelijke Gezondheidsdienst en verweerder, voor risico van eiseres.

Eiseres voert aan dat zij vrijwel een blanco strafblad heeft. Eiseres stelt dat daarom onvoldoende concrete aanleiding bestond om aan eiseres een zeer bezwarend besluit op te leggen. De rechtbank volgt eiseres in haar stelling dat verweerder haar geen verwijderingsbevel voor de duur van één maand had mogen geven. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.

De rechtbank stelt vast dat artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV luidt: “De burgemeester kan degene die in een overlastgebied een van de in het eerste lid genoemde overtredingen pleegt, bevelen om zich uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar niet meer te bevinden: a. voor de duur van één maand als hem binnen een periode van één jaar tweemaal een bevel als bedoeld in het eerste lid is gegeven”. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat in de toelichting bij artikel 2.9 van de APV onder meer staat: “Degene die binnen een aaneengesloten tijdvak van een jaar tweemaal een 24-uursbevel heeft gekregen, komt in aanmerking voor een verblijfsverbod voor de duur van één maand. De bevoegdheid tot het opleggen van bevelen die langer duren dan 24 uur is niet gemandateerd vanwege de zwaarte van de maatregel. Bij het tweede 24-uursbevel reikt de politie een schriftelijke waarschuwing uit, waarin wordt toegelicht hoe een verblijfsverbod uiteindelijk kan oplopen tot drie maanden.”

Verweerder heeft eiseres in deze zaak tegengeworpen dat zij zich op 18 augustus 2016 en op 2 september 2016 in het overlastgebied in strijd met artikel 2.21 van de APV schuldig maakte aan bedelarij. Naar aanleiding van de gedraging van eiseres van 18 augustus 2016 heeft verweerder eiseres op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV een 24-uursbevel gegeven. Naar aanleiding van de gedraging van eiseres van 2 september 2016 heeft verweerder eiseres opnieuw op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV een 24-uursbevel gegeven. Diezelfde gedraging van eiseres heeft verweerder ten grondslag gelegd aan het bij het primaire besluit op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV gegeven maandbevel.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV niet bevoegd was om eiseres een maandbevel te geven en overweegt hiertoe het volgende. Uit de formulering van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV, in samenhang gelezen met de toelichting bij artikel 2.9 van de APV, leidt de rechtbank af dat verweerder bevoegd is tot het geven van een maandbevel nadat een betrokkene een overtreding als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, van de APV heeft gepleegd én die betrokkene binnen een periode van één jaar reeds tweemaal een 24-uursbevel is gegeven. Dit betekent dat verweerder pas bevoegd is om op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV een maandbevel te geven nadat verweerder een betrokkene binnen een periode van één jaar reeds twee 24-uursbevelen heeft gegeven en die betrokkene daarna opnieuw, dus voor een derde keer binnen een periode van één jaar, een overtreding als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, van de APV pleegt. De handelswijze van verweerder om op basis van de tweede gedraging van eiseres direct ook maandbevel te geven, verhoudt zich dan ook niet tot de in artikel 2.9, eerste en tweede lid, van de APV neergelegde systematiek. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de toelichting bij artikel 2.9 van de APV, waarin onder meer staat dat: “Bij het tweede 24-uursbevel reikt de politie een schriftelijke waarschuwing uit, waarin wordt toegelicht hoe een verblijfsverbod uiteindelijk kan oplopen tot drie maanden.” Indien voor eenzelfde gedraging een tweede 24-uursbevel kan worden gegeven alsook een maandbevel, zou het conform deze toelichting uitreiken van een schriftelijke waarschuwing betekenisloos zijn. Immers, in dat geval zou een betrokkene, ondanks het in acht nemen van de uitgereikte waarschuwing, het voorkomen van een maandbevel niet meer in eigen macht hebben. Het voorgaande laat overigens onverlet dat verweerder bij een derde binnen een periode van één jaar gepleegde overtreding als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, van de APV, naast de bevoegdheid tot het geven van een maandbevel ook de bevoegdheid heeft een 24-uursbevel te geven, vanwege het onmiddellijk handhaven van de openbare orde.

De uitspraak van de rechtbank van 26 juli 20171., waarnaar verweerder in zijn schrijven van 14 september 2017 verwijst, maakt het oordeel zoals opgenomen onder 3.4. niet anders. De rechtbank is na bestudering van het procesdossier in deze zaak namelijk tot een gewijzigd inzicht gekomen. De stelling van verweerder dat zij beleidsvrijheid heeft om op grond van artikel 2.9 van de APV verwijderingsbevelen te geven, maakt het voorgaande ook niet anders. Het criterium dat eerst binnen een periode van één jaar tweemaal een 24- uursbevel moet zijn gegeven voordat tot het geven van een maandbevel kan worden overgegaan, is dwingend geformuleerd, zodat de aan verweerder toegekende beleidsvrijheid niet zo ver gaat dat in afwijking van dit criterium tot het geven van een maandbevel kan worden overgegaan.

Beslissing rechtbank, vergoeding griffierecht en proceskostenveroordeling

Omdat de rechtbank van oordeel is dat verweerder niet bevoegd was om eiseres op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV een verwijderingsbevel te geven voor de duur van één maand is het beroep reeds om die reden gegrond. De overige door eiseres aangevoerde gronden van beroep behoeven daarom geen bespreking meer. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Om dezelfde reden veroordeelt de rechtbank verweerder in door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb veroordeelt de rechtbank verweerder ook in de door eiseres gemaakte proceskosten in bezwaar Awb, nu het primaire besluit wordt herroepen wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de totale door eiseres in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. Lemmens, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 december 2017.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

BIJLAGE

Artikel 2.9

1. De burgemeester kan degene die in een op grond van artikel 2.8, eerste lid aangewezen overlastgebied:

g. artikel 2.21 overtreedt (…),

bevelen om zich onmiddellijk uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar voor de duur van 24 uur niet meer te bevinden.

2. De burgemeester kan degene die in een overlastgebied een van de in het eerste lid genoemde overtredingen pleegt, bevelen om zich uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar niet meer te bevinden:

a. voor de duur van één maand als hem binnen een periode van één jaar tweemaal een bevel als bedoeld in het eerste lid is gegeven;

(…)

Artikel 2.21

Het is verboden op of aan de weg of in een voor publiek toegankelijk gebouw om geld of andere zaken te bedelen.

Artikel 2.9

Op grond van artikel 2.9 kan de burgemeester verblijfsverboden opleggen. Het eerste lid somt de gedragingen op die ertoe kunnen leiden dat iemand tijdelijk de toegang tot een overlastgebied wordt ontzegd. Het gaat uitdrukkelijk om gedragingen met een ordeverstorend karakter, zoals het openlijk gebruiken van en het handelen in harddrugs, het voorhanden hebben van wapens, het plegen van geweldsdelicten, straatprostitutie, bedelen en hinderlijk gedrag in of bij gebouwen. Het motief van een verblijfsverbod is dan ook niet het opleggen van een straf wegens het plegen van een strafbaar feit, maar het bestrijden van de ernstige overlast die in bepaalde delen van Amsterdam wordt ondervonden. Het gaat derhalve om een bestuurlijke maatregel, gericht op het herstel van de openbare orde.

Degene die in een overlastgebied één van de in het eerste lid genoemde bepalingen overtreedt, kan een bevel krijgen zich voor de duur van 24 uur uit het desbetreffende gebied te verwijderen. Het bevel wordt door de politie in mandaat namens de burgemeester gegeven.

Degene die binnen een aaneengesloten tijdvak van een jaar tweemaal een 24-uursbevel heeft gekregen, komt in aanmerking voor een verblijfsverbod voor de duur van één maand. De bevoegdheid tot het opleggen van bevelen die langer duren dan 24 uur is niet gemandateerd vanwege de zwaarte van de maatregel. Bij het tweede 24-uursbevel reikt de politie een schriftelijke waarschuwing uit, waarin wordt toegelicht hoe een verblijfsverbod uiteindelijk kan oplopen tot drie maanden. Degene die binnen een jaar na een gegeven éénmaandbevel opnieuw een van de in het eerste lid genoemde overtredingen begaat, krijgt een verblijfsverbod van drie maanden voor het desbetreffende overlastgebied. Degene die binnen een jaar na dit bevel weer een overtreding begaat, komt in aanmerking voor een verblijfsverbod van drie maanden. Degene die binnen een jaar daarna een volgende overtreding begaat, komt opnieuw in aanmerking voor een verblijfsverbod van drie maanden.

Het systeem van de APV gaat dus uit van twee stappen. Stap één is de constatering dat in een bepaald gebied de openbare orde zodanig is verstoord, dat de aanwijzing als overlastgebied nodig is. Hierdoor geldt in het gebied een bijzonder regime. Aan personen die in het aangewezen gebied de in het artikel genoemde ordeverstorende feiten plegen, kan vervolgens tijdelijk - oplopend van 24 uur tot drie maanden - de toegang tot het gebied worden ontzegd.

Artikel 7:15

(…)

2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid

(…)

Artikel 8:64

(…)

5. De bestuursrechter kan bepalen dat de nadere zitting achterwege blijft indien geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door hem redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Artikel 8:57, tweede en derde lid, is van toepassing.

Artikel 8:68

1. Indien de bestuursrechter van oordeel is dat het onderzoek niet volledig is geweest, kan hij het heropenen. De bestuursrechter bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet.

(…)