2.2.2 De benadering op basis van democratische waarden

De tweede manier om democratie te benaderen, vertrekt niet vanuit een samenhangende theorie over het concept democratie, maar vanuit het door de Britse politicoloog Smith ontwikkelde (of in ieder geval gepopulariseerde) idee dat elk besluitvormingsproces vier verschillende waarden in enige mate moet behartigen om als democratisch te kunnen worden aangemerkt. De vier waarden die Smith onderscheidt zijn (1) inclusiviteit, (2) invloed op beleid, (3) deliberatie en (4) transparantie.1

Inclusiviteit als democratische waarde komt voort uit het gelijkheidsideaal. Volgens dit ideaal moet ieder mens gelijk behandeld worden en heeft iedereen gelijke rechten. Voor het democratische proces heeft dat twee gevolgen. Ten eerste, wanneer iedereen gelijkwaardig is en ieders mening even waardevol is, dan zou niemand een beslissing voor een ander mogen nemen. Er moet collectieve besluitvorming zijn. Ten tweede betekent een gelijke behandeling dat het systeem onpartijdig moet zijn. Iedereen moet gelijke mogelijkheden hebben om deel te nemen aan het besluitvormingsproces.2 Inclusiviteit ziet op de mate waarin dit ideaal in de praktijk tot uiting komt. Smith onderscheidt daarbij twee kenmerken. Inclusiviteit wordt allereerst bepaald door de mate waarin individuen en verschillende sociale groepen aanwezig kunnen zijn bij het besluitvormingsproces. Daarnaast wordt inclusiviteit bepaald door de mate waarin die verschillende stemmen ook gehoord worden in dat proces. Om van een inclusief proces te kunnen spreken moet men, met andere woorden, niet alleen aanwezig kunnen zijn bij maar ook deel kunnen nemen aan het besluitvormingsproces.3

Als democratie betekent dat de macht bij het volk ligt, dan moet dat volk zeggenschap hebben over het beleid dat uiteindelijk gevoerd wordt. Het volk moet invloed kunnen uitoefenen. Smith maakt daarbij onderscheid tussen verschillende fasen van een besluitvormingsproces en de mate waarin de voorkeur van deelnemers tot uiting komt in het uiteindelijke beleid. De fasen van een proces zijn (1) de definitie van het probleem, (2) een analyse van de opties, (3) de keuze voor een optie en (4) de implementatie daarvan. Traditioneel is vanuit juridisch oogpunt vooral de derde fase interessant en de vraag bij wie of wat de bevoegdheid ligt om een keuze te maken. De rol van de burger in de drie andere fasen kan echter ook in juridische documenten zijn vastgelegd, en zijn daarom niet minder interessant.4

De legitimiteit van democratische besluiten berust voor een deel op de wijze waarop de besluiten tot stand komen. Volgens Smith moeten besluiten idealiter op een deliberatieve manier genomen worden. Enerzijds betekent dit dat beslissingen moeten berusten op feiten en kennis. Anderzijds moeten degenen die zeggenschap hebben met meer rekening houden dan alleen de persoonlijke voorkeur. Redenen die ten grondslag liggen aan persoonlijke voorkeuren moeten vertaald kunnen worden naar het publieke domein, anders kunnen zij niet dienen als grondslag voor een publiek besluit. Dit betekent dat participanten van een besluitvormingsproces zich moeten kunnen verplaatsen in de positie van anderen. Zij moeten er ook voor open staan om van mening te kunnen veranderen.5

Transparantie is de vierde cruciale waarde voor een democratisch besluitvormingsproces. Als burgers niet kunnen controleren hoe bevoegde organen handelen en waarom, dan zullen die organen minder vertrouwen genieten of zelfs gewantrouwd worden. Smith maakt een onderscheid tussen interne en externe transparantie. In het eerste geval moet de werking van het besluitvormingsproces helder zijn voor deelnemers. Zij moeten bijvoorbeeld zicht hebben op het traject dat voorafging aan hun betrokkenheid en op dat wat zal volgen op hun besluit. Het moet voor hen duidelijk zijn wat van hen verwacht wordt en welke rol zij spelen in het besluitvormingsproces. In het tweede geval is een transparant proces van belang voor burgers en organisaties die niet bij de besluitvorming betrokken zijn. Aan hen zal verantwoording moeten worden afgelegd en de mogelijkheid tot het leveren van commentaar moeten worden geboden. Volgens Smith helpt deze verplichting mee aan het deliberatief maken van het besluitvormingsproces. Verantwoording zal namelijk op zo’n manier worden afgelegd dat niet-deelnemers kunnen instemmen met of in ieder geval begrip kunnen opbrengen voor de beslissing.6

De vier democratische waarden sluiten elkaar in theorie zeker niet uit, maar kunnen dat in de praktijk wel doen. De kwaliteit van deliberatie is bijvoorbeeld afhankelijk van de grootte van de groep waarin gedelibereerd wordt. De groep moet niet te groot zijn, omdat het dan ondoenlijk wordt om iedere deelnemer van voldoende kennis te voorzien en om met elkaar van gedachten te wisselen. Dit betekent echter dat de discussie minder inclusief zal zijn. Niet iedereen zal immers bij de beraadslaging aanwezig zijn. De keuzes die met betrekking tot het behartigen van de waarden gemaakt worden, verklaren de verschillen tussen democratische systemen.7 Een systeem waarin bijvoorbeeld bindende referenda gehouden kunnen worden, kent meer belang toe aan de waarde invloed op beleid dan een systeem waarin dat niet kan. Een verschil met de democratische theorieën die hiervoor kort besproken zijn, is dat dit het ene systeem volgens Smith niet meer of minder democratisch maakt dan het andere, maar wel anders.

In vergelijking met de politieke theorieën biedt de benadering van Smith goede handvatten om de praktijk te analyseren. Door de opzet van een initiatief en het functioneren ervan te onderzoeken, kan worden vastgesteld welke democratische waarden het initiatief behartigt. De resultaten daarvan zouden dan kunnen worden vergeleken met de resultaten van een soortgelijk onderzoek van de opzet en het functioneren van het wettelijk kader. Deze benadering brengt echter weer zijn eigen beperkingen met zich mee. Doordat er geen normatief referentiepunt is, biedt de benadering namelijk alleen de mogelijkheid om een beschrijving te geven van de waarden die behartigd worden zonder dat daaraan een normatief oordeel kan worden gekoppeld. Om de behartiging van democratische waarden vast te kunnen stellen, is het niet per se nodig de achterliggende motieven van initiatiefnemers of de wetgever te bestuderen, maar dit is nu juist wel nodig om te kunnen bepalen of er sprake is van een praktische of principiële botsing tussen initiatief en wettelijk kader. Daarnaast zou een vergelijking tussen een initiatief en het wettelijk kader in zekere zin scheef zijn doordat het een vergelijking zou zijn tussen de opzet van een concreet initiatief en de opzet van een veralgemeniseerd wettelijk kader. Om de vergelijking recht te trekken, zou moeten worden onderzocht hoe elke gemeente in Nederland concreet uitvoering geeft aan het wettelijk kader, of toch in ieder geval de gemeente waar het onderzochte initiatief plaatsvindt. Dat zou niet alleen een grote hoeveelheid (sociaalwetenschappelijk) onderzoek vergen, dat om te beginnen al niet voorhanden is, maar zou ook het nut van het onderzoek tenietdoen omdat de resultaten uit de vergelijking dan alleen iets zouden zeggen over enkele concrete situaties terwijl het institutionele recht juist algemeen van aard is. Verder bestaat het risico dat er conclusies worden verbonden aan observaties over het functioneren van de gemeentelijke democratie in de praktijk, terwijl die democratie niet functioneert zoals de wetgever het bedoeld heeft. Een goed voorbeeld daarvan is uiteraard de discrepantie die tot 2002 bestond tussen het monistische uitgangspunt van het wettelijk kader en de gedualiseerde bestuurspraktijk in gemeenten.8 Een hypothetisch voorbeeld van een initiatief met een gedualiseerde opzet zou vóór 2002 op basis van praktijkwaarnemingen wellicht niet als principieel botsend met het wettelijk kader zijn beschouwd, terwijl het dit gezien de achterliggende bedoelingen van de wetgever wel was.

Kort en goed zijn er dus een aantal redenen waarom onderzoek aan de hand van democratische waarden geen antwoord kan geven op de hoofdvraag van dit onderzoek. Het biedt (1) geen kader om te bepalen of er sprake is van een praktische of principiële botsing tussen initiatieven en het wettelijk kader, (2) de vergelijking tussen de twee is in zekere zin scheef, (3) er bestaat een behoorlijk risico dat het tot verkeerde conclusies leidt over de waarden die het wettelijk kader wilt behartigen en (4) het benodigde (sociaalwetenschappelijke) onderzoek is niet verricht. Wederom geldt daarom dat een andere benadering van het concept democratie vereist is om de hoofdvraag van dit onderzoek op een juridisch relevante manier te kunnen beantwoorden.