Rb. Noord-Nederland, 03-12-2025, nr. LEE 25/3514

Op 2 juli 2024 heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt om aan de eigenaar van het perceel acht lasten onder dwangsom op te leggen in verband met deze overtredingen. Tegen dat voornemen hebben zowel de eigenaar van het perceel als verzoekers zienswijzen ingediend.

De met het besluit van 3 februari 2025 aan de eigenaar opgelegde lasten onder dwangsom houden in dat deze de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, en van artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet ten aanzien van de onder 2. genoemde panden moet beëindigen op uiterlijk 15 augustus 2025, op straffe van een dwangsom van € 2.500 per maand met een maximum van € 7.500 per last.

Tegen dat besluit hebben zowel de eigenaar van het perceel als verzoekers bezwaar gemaakt. Op 10 juli 2025 is een hoorzitting gehouden bij de adviescommissie voor de behandeling van bezwaarschriften van de gemeente. Tijdens deze hoorzitting heeft het college aangegeven de begunstigingstermijn te verlengen tot drie maanden na het nog te nemen besluit op bezwaar. Dat heeft het college op 28 juli 2025 per e-mail aan verzoekers bevestigd. Op 1 augustus 2025 heeft de adviescommissie een advies uitgebracht aan het college.

Met het bestreden besluit heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de commissie, het handhavingsbesluit van 3 februari 2025 in stand gelaten en het verzoek om proceskostenvergoeding afgewezen.

Het college heeft per brief van 16 oktober 2025 besloten de begunstigingstermijn te verlengen tot drie maanden na de datum waarop de voorzieningenrechter op dit verzoek heeft beslist. Ook heeft het college op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.

Naast deze procedure over de lasten onder dwangsom heeft de eigenaar van het perceel op 28 april 2025 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning om af te wijken van regels voor ruimtelijke ordening, om de bestaande situatie te legaliseren. Op 31 juli 2025 heeft het college het voornemen bekend gemaakt om die aanvraag te weigeren. Tegen dat voornemen hebben zowel de eigenaar van het perceel als verzoekers zienswijzen ingediend. Op 3 november 2025 heeft het college besloten de omgevingsvergunning te weigeren.

Is het verzoek ontvankelijk?

4. De voorzieningenrechter moet ambtshalve beoordelen of het verzoek om een voorlopige voorziening ontvankelijk is. Het college stelt zich op het standpunt dat het verzoek niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Volgens het college is namelijk niet binnen de beroepstermijn kenbaar geworden namens wie het beroep en het verzoek zijn ingesteld, omdat de namen van verzoekers niet zijn genoemd in het beroepschrift of het verzoek. Dat in het beroepschrift en het verzoek is verwezen naar het bezwaarschrift is volgens het college onvoldoende om af te leiden dat alle bezwaarmakers ook beroep hebben willen instellen. Daarmee is volgens het college sprake van een onherstelbaar vormverzuim dat moet leiden tot niet-ontvankelijkheid van het beroep en het verzoek.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het verzoek ontvankelijk is. Het bestreden besluit is bekend gemaakt op 27 augustus 2025. De termijn om tegen dat besluit beroep in te dienen begon te lopen op de dag na deze bekendmaking en bedroeg zes weken.1.Dat betekent dat de beroepstermijn afliep op 9 oktober 2025. Uit het digitale dossier van de rechtbank blijkt dat de gemachtigde van verzoekers op 9 oktober 2025 na een verzoek daartoe van de rechtbank in de beroepsprocedure per e-mail machtigingen heeft overgelegd van de in de kop van deze uitspraak genoemde verzoekers. Deze machtigingen zijn door de rechtbank per abuis niet aan het college toegezonden. Dit doet er echter niet aan af dat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter binnen de beroepstermijn kenbaar is geworden door wie het beroep en het verzoek zijn ingediend. Daarom is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een ontvankelijk verzoek.

Zijn verzoekers belanghebbenden?

5. De voorzieningenrechter moet ambtshalve beoordelen of verzoekers belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. Daarvoor is vereist dat hun belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken.2.Het college stelt zich op het standpunt dat de verzoekers die inmiddels zijn verhuisd geen belanghebbenden zijn.

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan te nemen dat de verzoekers die zijn verhuisd geen belanghebbenden zijn. De opgelegde last onder dwangsom heeft namelijk tot doel de bewoning van het perceel door verzoekers te beëindigen. De verzoekers die inmiddels zijn verhuisd hebben aangegeven dat zij enkel zijn verhuisd als gevolg van het bestreden besluit en dat zij willen terugkeren als het beroep slaagt. Daarom hebben ook zij een rechtstreeks belang bij het bestreden besluit en zijn zij aan te merken als belanghebbenden.3.

Toetsingskader

6. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het beroep een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Zij beoordeelt dit aan de hand van de beroepsgronden van verzoekers.

Overtreding

7. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding, waardoor het college bevoegd is om handhavend op te treden.

Zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van handhaving?

8. Als uitgangspunt geldt bij een overtreding dat een bestuursorgaan gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vereist dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak.4.Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.5.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college moet afzien van handhaving. Zij overweegt daartoe als volgt.

Concreet zicht op legalisatie

9. Verzoekers stellen dat er op het moment van het bestreden besluit sprake was van concreet zicht op legalisatie, omdat er een aanvraag voor een omgevingsvergunning was ingediend om de bestaande situatie te legaliseren.

Volgens het college was er geen sprake van concreet zicht op legalisatie ten tijde van het bestreden besluit, omdat het college met het voornemen van 31 juli 2025 al heeft aangegeven dat het niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan om de bestaande situatie te legaliseren.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft deze beroepsgrond geen redelijke kans van slagen, omdat er ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt namelijk dat het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan, in beginsel volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is. Dat kan anders zijn als er aanknopingspunten worden aangevoerd waaruit op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt onjuist is.6.Met het voornemen van 31 juli 2025 heeft het college aangegeven niet bereid te zijn een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan. Daardoor was op het moment van het bestreden besluit in beginsel geen concreet zicht op legalisering aanwezig. Verzoekers hebben naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten aangevoerd waaruit moet worden geconcludeerd dat het standpunt van het college onjuist is.

Vertrouwensbeginsel

10. Verzoekers stellen verder dat het handelen van de gemeente bij hen de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden. De gemeente was volgens hen namelijk jarenlang op de hoogte van de bewoning, heeft bewoners ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) en heeft woningzoekenden naar de locatie verwezen. Daarom zou handhavend optreden volgens verzoekers in strijd zijn met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel.

Het college stelt zich op het standpunt dat een beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel niet kan slagen. Het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur ervan, is volgens het college namelijk geen bijzondere omstandigheid waardoor van handhavend optreden dient te worden afgezien. Verder maakt het feit dat verzoekers zich hebben kunnen inschrijven in het BRP niet dat sprake is van een toezegging, omdat de gemeente verplicht is zo’n inschrijving te verwerken. Ook hebben verzoekers volgens het college niet onderbouwd dat zij door de gemeente zijn doorverwezen naar het betreffende perceel, waardoor geen sprake is van een toezegging.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel als eerst vereist is dat sprake is van een toezegging.7.Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.8.Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft een beroep op het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel geen redelijke kans van slagen. Voor zover een verwijzing door een medewerker van de gemeente naar deze locatie al kan worden aangemerkt als een toezegging dat het college niet handhavend op zou treden tegen de bewoning in strijd met de bestemming, hebben verzoekers die verwijzing niet aannemelijk gemaakt. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers niet meer weten wie hen naar het perceel heeft verwezen, zodat niet valt na te gaan of zij daarop konden vertrouwen. Daarnaast is deze verwijzing niet gedocumenteerd. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers dan ook niet aannemelijk hebben gemaakt dat een ambtenaar aan een toezegging heeft gedaan waaraan zij redelijkerwijs het vertrouwen konden ontlenen dat het college geen gebruik zou maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving op zichzelf geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het college van handhaven moet afzien. Dat is ook niet het geval als het college op de hoogte van de overtreding was of dat kon zijn.9.Tenslotte overweegt de voorzieningenrechter dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de omstandigheid dat het college door de inschrijving in de BRP langere tijd bekend was met de overtreding, geen gedraging is waarmee de indruk is gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat niet handhavend zou worden opgetreden.10.

Het gelijkheidsbeginsel

11. Verzoekers stellen verder dat handhavend optreden in strijd is met gelijkheidsbeginsel, omdat op andere plekken in de gemeente woningbouwprojecten worden gefaciliteerd buiten bestaand stedelijk gebied, terwijl binnenstedelijke transformatie op dit perceel wordt tegengewerkt. Dat is volgens verzoekers in strijd met het gemeentelijke- en provinciale beleid waarbij inbreiding vóór uitbreiding geldt.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het beroep van verzoekers op het gelijkheidsbeginsel geen redelijke kans van slagen. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor de locaties die verzoekers hebben genoemd andere bestemmingen of bestemmingsplannen gelden dan voor het onderhavige perceel. Ook overige omstandigheden zijn anders voor de genoemde locaties dan voor het onderhavige perceel. Er is bijvoorbeeld sprake van één woning, bestaande gebouwen in het centrumgebied of grootschalige nieuwbouwontwikkeling. Verzoekers hebben naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt dat ondanks deze verschillen wél sprake is van gelijke gevallen.

De belangenafweging

12. Verzoekers stellen verder dat het college hun belangen niet voldoende heeft meegewogen bij het nemen van het handhavingsbesluit, waardoor sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel. Zo heeft het college volgens verzoekers hun sociale en gezondheidsbelangen buiten beschouwing gelaten, terwijl artikel 8 van het Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens (EVRM, het recht op een woning) en artikel 3:4 van de Awb dat juist vereisen.

Het college stelt zich op het standpunt dat het alle belangen die verzoekers naar voren hebben gebracht heeft meegewogen bij het primaire en het bestreden besluit, maar dat deze voor het college geen aanleiding zijn geweest om van handhaving af te zien. Het collge is zich er van bewust dat de opgelegde lasten gevolgen hebben voor de huurders, dat zij belang hebben bij voortzetting van de bewoning en dat zij zorgen hebben over het vinden van vervangende woonruimte. Het feit dat de huurders huurbescherming genieten maakt niet dat de lasten onder dwangsom onevenredig zijn. Met de omstandigheid dat het vanwege de krappe woningmarkt lastig is om op korte termijn huurruimte is rekening gehouden met het bepalen de begunstigingstermijn. Zo heeft het college een lange begunstigingstermijn opgenomen die meermaals is verlengd. Ook heeft het college verzoekers een traject via Wender aangeboden om te helpen met het vinden van vervangende woonruimte. Daarnaast is in het primaire besluit uitgebreid gereageerd op de zienswijzen van verzoekers.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft deze beroepsgrond geen redelijke kans van slagen omdat uit het bestreden besluit blijkt dat het college voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van verzoekers. Dit volgt allereerst uit de lange begunstigingstermijn van ruim zes maanden, die door het college in de bezwaarfase nog is verlengd met drie maanden. Daarnaast heeft het college geprobeerd te helpen met het zoeken naar alternatieve woonruimte door verzoekers in contact te brengen met Wender. Dat dat contact niet voor alle bewoners heeft geleid tot geschikte alternatieve woonruimte doet daar niet aan af. De voorzieningenrechter overweegt verder dat artikel 8 van het EVRM niet in de weg staat aan het reguleren van locaties door middel van een bestemmingsplan en het handhavend optreden als sprake is van strijd met het bestemmingsplan.11.Daarom heeft het college naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende rekening gehouden met de belangen van verzoekers, waardoor geen sprake is van een schending van artikel 3:4 van de Awb.

Is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel?

13. Verzoekers stellen dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. Zij voeren daartoe aan dat het college geen overleg met hen heeft gevoerd. Ook voeren eisers aan dat het college niet heeft onderzocht of gefaseerde beëindiging, tijdelijke vergunning of gedeeltelijke legalisatie mogelijk was. Daarnaast heeft het college volgens verzoekers geen uitvoering gegeven aan het advies van de bezwarencommissie om gedeeltelijke legalisatie te onderzoeken. Ook is het besluit tot het opleggen van de lasten onder dwangsom slechts gericht aan de eigenaar van het perceel, terwijl verzoekers daarbij belanghebbenden zijn. Daarom had het primaire besluit volgens verzoekers ook aan hen moeten worden toegezonden.

Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens het college is de brief van 2 juli 2025 met het voornemen om de lasten onder dwangsom op te leggen wél in persoon aan verzoekers uitgereikt. Het uitbrengen van een voornemen heeft juist als doel om de betrokkenen in de gelegenheid te stellen daarop te reageren met een zienswijze zodat het college alle relevante feiten, standpunten en belangen kan meewegen in haar besluitvorming. Volgens het college had zij in het kader van het beëindigen van de overtreding geen alternatieve maatregel voorhanden die minder belastend is voor de huurders. De opgelegde lasten waren zowel geschikt, noodzakelijk als evenredig om de overtreding te beëindigen. Overigens stelt het college dat wel degelijk een gesprek over gedeeltelijke legalisatie heeft plaatsgevonden op 3 februari 2025. Uit dat gesprek blijkt volgens het college dat de eigenaar van het perceel enkel open staat voor volledige legalisatie, waaraan het college niet wil meewerken. Daarom heeft een nader gesprek over gedeeltelijke legalisatie, naar aanleiding van het advies van de adviescommissie, volgens het college geen zin.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het beroep van verzoekers op het zorgvuldigheidsbeginsel geen redelijke kans van slagen. Het college heeft terecht gesteld dat verzoekers juist in de door hen ingediende zienswijzen hun standpunten en belangen naar voren hebben kunnen brengen. Verder is gebleken dat het college al eerder met de eigenaar overleg heeft gevoerd over gedeeltelijke legalisatie en dat deze niet bereid was om daaraan mee te werken. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat de adviescommissie partijen heeft meegegeven met elkaar in gesprek te gaan over de mogelijkheden van (gedeeltelijke) legalisatie. De voorzieningenrechter overweegt dat dit geen verplichting voor het college inhoudt die het heeft geschonden door niet nader met de eigenaar van het perceel in gesprek te gaan. Nu niet is gebleken dat de eigenaar open staat voor een gedeeltelijke legalisatie heeft het college daar ook van kunnen afzien. Verder is het handhavingsbesluit terecht niet aan verzoekers geadresseerd omdat zij niet als overtreders worden aangemerkt. Uit artikel 3:43 van de Awb volgt echter dat aan degenen die bij de voorbereiding van een besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht mededeling moet worden gedaan van dat besluit, tegelijkertijd of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking daarvan. Omdat verzoekers allen een zienswijze hebben ingediend tegen het voornemen tot het handhavingsbesluit had het college conform artikel 3:43 van de Awb aan hen mededeling moeten doen van het besluit om de lasten onder dwangsom op te leggen. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college dat ten onrechte niet heeft gedaan. Verzoekers zijn daardoor echter niet in hun belangen geschaad aangezien zij allen beroep hebben kunnen instellen.

Had het college een proceskostenvergoeding aan verzoekers moeten toekennen in de bezwaarprocedure?

14. Verzoekers stellen dat het college, naar aanleiding van hun bezwaar, de begunstigingstermijn heeft aangepast en het advies van de commissie deels heeft overgenomen, waardoor sprake is van een gedeeltelijke tegemoetkoming. Daarom had het college volgens hen een proceskostenvergoeding in bezwaar moeten toekennen.

Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een herroeping van het primaire besluit omdat het besluit niet is gewijzigd voor wat betreft het beoogde rechtsgevolg. Daarnaast is de wijziging volgens het college niet het gevolg van een aan het college te wijten onrechtmatigheid, maar van coulance. Omdat daarom geen sprake is van een herroeping in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb was er volgens het college geen aanleiding om een proceskostenvergoeding toe te kennen in bezwaar.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft deze beroepsgrond geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter overweegt dat er sprake is van een herroeping van het primaire besluit, omdat de begunstigingstermijn in het bestreden besluit is gewijzigd ten opzichte van het primaire besluit. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de proceskosten in bezwaar echter alleen vergoed als het besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Niet is gebleken dat de herroeping het gevolg is van aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter terecht geen proceskostenvergoeding in bezwaar aan verzoekers toegekend.

Geen kortsluiting

15. De voorzieningenrechter kan met toepassing van artikel 8:86 van de Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak als zij van oordeel is dat nader onderzoek na de zitting redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Dit wordt kortsluiting genoemd. De voorzieningenrechter ziet hiertoe geen aanleiding, omdat er nog een beroep aanhangig is tegen hetzelfde bestreden besluit. Het verdient de voorkeur om de twee beroepzaken samen te behandelen.