10.2.1 De onderdelen van de gemeentebegroting

De begroting is één document dat volgens artikel 7 BBV uit twee onderdelen bestaat, namelijk de beleidsbegroting en de financiële begroting. De beleidsbegroting bestaat op zijn beurt weer uit het programmaplan en de paragrafen. De financiële begroting heeft drie bestanddelen, namelijk (1) het overzicht van baten en lasten en de toelichting, (2) de uiteenzetting van de financiële positie en de toelichting en (3) de bijlage met het overzicht van de geraamde baten en lasten per taakveld. De onderdelen van de beleidsbegroting en het overzicht van baten en lasten van de financiële begroting worden hier toegelicht. De overige onderdelen van de financiële begroting zijn voor dit onderzoek minder relevant en worden daarom verder niet behandeld.1

Het belangrijkste beleidsmatige onderdeel van de begroting is het programmaplan en de daarin opgenomen programma’s.2 Een programma wordt in artikel 8 lid 2 BBV omschreven als een samenhangend geheel van activiteiten. Waaruit de samenhang moet bestaan, blijkt niet uit het besluit of de toelichting. De programmatische indeling van de begroting vormt een wijziging ten opzichte van de functionele indeling van begrotingen zoals die voorgeschreven was door de Comptabiliteitsvoorschriften 1995 (hierna: CV 95). Onder de CV 95 moesten gemeenten de begroting vormgeven aan de hand van een flink aantal verplicht voorgeschreven posten.3 Deze verplichting is komen te vervallen toen de CV 95 vervangen werd door het BBV. Gemeenten zijn sindsdien vrij te bepalen hoeveel en welke programma's zij op de begroting opvoeren.4 Het BBV bepaalt in artikel 8 lid 3BBV nog wel dat elk individueel programma een drietal zaken moet bevatten, namelijk:

Het laatste punt kan op grond van artikel 8 lid 4 BBV worden gesplitst in twee categorieën, namelijk baten en lasten voor prioriteiten en voor overig. Daarmee kan de raad in de begroting uitdrukken welke onderdelen van een programma politiek gezien het zwaarste wegen. De drie onderdelen van de programma’s worden vaak samengevat door de drie w-vragen: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten?5 Deze vragen maken duidelijk dat de begroting als beleidsdocument in de loop der jaren aan belang heeft gewonnen. Sterker nog, in de toelichting bij het BBV wordt aan het vastleggen van het beleid in de begroting een centrale plaats toegekend en worden de cijfers een vertaling van beleid genoemd. De toelichting stelt dan ook dat niet alleen de baten en lasten per programma in de begroting worden vastgesteld, maar ook het beleid dat daaronder ligt.6

Naast de programma’s bestaat de beleidsbegroting nog uit de paragrafen. Daarin worden onderwerpen behandeld die van belang zijn voor de financiële positie van de gemeente. In de paragrafen worden posten samengebracht die over verschillende programma’s zijn verdeeld maar die wel samenhang met elkaar vertonen. De post ‘kapitaalgoederen’ kan bijvoorbeeld in zowel een programma ‘buitenruimte’ als een programma ‘milieubeheer’ zijn opgenomen. Deze posten zijn gescheiden op de begroting gebracht omdat ze onder verschillende programma’s vallen. In de paragraaf ‘onderhoud van kapitaalgoederen’ worden samenhangende posten uit de programma’s samengebracht om toch een duidelijk totaaloverzicht te geven van de toestand van het onderhoud van kapitaalgoederen in de gehele gemeente.7 In tegenstelling tot de programma’s, schrijft het BBV wel een aantal verplichte paragrafen voor die in de begroting moeten voorkomen. Tenzij het desbetreffende aspect voor de gemeente niet aan de orde is, zijn dat volgens artikel 9 lid 2 BBV paragrafen voor lokale heffingen, weerstandsvermogen en risicobeheersing, onderhoud van kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en grondbeleid. De inhoud van deze paragrafen is vrij gedetailleerd uiteengezet in de artikelen 10 t/m 16 van het BBV.

Het belangrijkste onderdeel van de financiële begroting wordt gevormd door het overzicht van baten en lasten uit artikel 17 BBV. Per programma moet daarin worden aangegeven wat de geraamde baten en lasten zijn en het saldo daarvan. Ook moet een overzicht worden gegeven van de geraamde algemene dekkingsmiddelen, de geraamde kosten van overhead, het geraamde bedrag voor de heffing van de vennootschapsbelasting en het geraamde bedrag van onvoorzien. Het totale saldo van deze twee overzichten moet vervolgens naast de per programma beoogde toevoegingen en/of onttrekkingen aan de reserves worden gelegd. Hieruit moet dan het geraamde resultaat blijken. Oftewel, het overzicht van baten en lasten geeft uiteindelijk de geraamde financiële resultaten van elk individueel programma weer.