Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/8:8 Samenvatting

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/8

8 Samenvatting

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Op een zomeravond in 2014 leidde een politiek debat in de gemeenteraad van een klein Limburgs stadje tot een middernachtelijke e-mail, waarin de bij het debat betrokken ambtenaar haar ontslag aanbood. Het feit dat zij haar werk deed volgens de geldende wet- en regelgeving, veroorzaakte een politieke ruzie tussen de leider van de oppositie en een wethouder. Uiteindelijk ging het debat niet over het politieke item op de raadsagenda, maar lag de zwarte piet bij de ambtenaar, die volgens de politici hen verkeerd geïnformeerd had.

Het was deze gebeurtenis, die mij – als burgemeester van de desbetreffende gemeente – ertoe aanzette het onderwerp ‘ambtelijke bijstand en fractieondersteuning na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur’ te onderzoeken en uiteindelijk dit boek te schrijven.

Griffiers, secretarissen en burgemeesters zeggen in eerste instantie bijna allemaal geen problemen te ondervinden bij het verwerken van aanvragen voor ambtelijke bijstand. Hetzelfde geldt voor de fractieondersteuning, ofschoon opvallend veel gemeenten deze laatste imperatieve wettelijke taak niet (meer) uitvoeren. Bij doorvragen komen er echter altijd wel ervaringen en problemen rondom deze onderwerpen naar voren. Deze zijn meestal naar tevredenheid van alle partijen opgelost, maar soms zijn ze blijven steken in onduidelijke en niet goed doordachte lokale én nationale wet- en regelgeving. Het vinden van praktische oplossingen is dan het adagium en meestal werkt dit prima. Maar met vindingrijkheid van de betrokkenen is geen rechtszekerheid te garanderen.

Deze studie schetst aan de hand van een historische achtergrondbeschrijving, een uitgebreid onderzoek naar de wetsgeschiedenis, bestudering van de implementatie en evaluatie van de desbetreffende wetgeving en een enquête naar de toepassing en ervaringen in alle Nederlandse gemeenten, een beeld van de positie, die ambtelijke bijstand en fractieondersteuning innemen in de huidige gemeentelijke praktijk. Aan de hand van de ervaringen en de geconstateerde omissies, worden voorstellen gedaan voor verbeteringen in de lokale en nationale wet- en regelgeving, zodat de inhoudelijke ondersteuning van de gemeenteraad en zijn leden optimaal kan plaatsvinden, terwijl de in de Wet verankerde (duale) verhoudingen gerespecteerd worden en gemeenteambtenaren niet terecht komen in een loyaliteitsspagaat.

De (juridische) relatie en interactie tussen het eerste en tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet, de rechtmatigheid van het derde lid noch de afzonderlijke onderdelen van dit artikel zijn ooit uitgebreid wetenschappelijk tegen het licht gehouden, waarbij beide onderwerpen (ambtelijke bijstand en fractieondersteuning) in de loop der jaren niet konden rekenen op veel empathie en oplossend vermogen vanuit ‘Den Haag’. De gemeenteraad dreigt hierdoor de facto een raad zonder raadgevers te worden.

De centrale vraag in dit onderzoek luidt:

‘Hoe is het recht op ambtelijke bijstand en fractieondersteuning ontstaan en op welke wijze is dit recht – zoals geregeld in artikel 33 van de Gemeentewet – verankerd in lokale regelingen; welke praktische gevolgen heeft de opname van het recht op ambtelijke bijstand en fractieondersteuning in wet- en regelgeving voor de (inhoudelijke) ondersteuning van de gemeenteraad en voor de (juridische) positie van de betrokken gemeenteambtenaren?’

Uitkomsten enquête

De algemene conclusie uit de uitgevoerde enquête onder alle Nederlandse gemeenten kan zijn, dat veel van deze gemeenten het niet zo nauw nemen met de imperatieve voorschriften uit de Gemeentewet. Waar nog ruim vier van de vijf1 gemeenten beschikken over de in het tweede lid van artikel 107a van de Gemeentewet voorgeschreven instructie voor de griffier, geeft meer dan de helft2 van de gemeenten aan niet het tweede lid van artikel 103 van de Gemeentewet ten aanzien van de voorgeschreven instructie voor de secretaris te hebben uitgevoerd. De regionale verschillen zijn groot: in Limburg beschikt 70% van de gemeenten over een instructie voor de secretaris, terwijl in de provincie Utrecht slechts 20% van de gemeenten aan deze wettelijke plicht voldoet. Opmerkelijk is dat ruim een zesde3 van de respondenten aangeeft de bepalingen, die thuishoren in de instructie voor de secretaris te hebben opgenomen in een andere regeling, zoals bijvoorbeeld een concernverordening. Dit is niet in overeenstemming met de letterlijke tekst van de Gemeentewet, maar voldoet wel aan het doel van de bepaling, mits in deze alternatieve regeling de functie van de secretaris als trait-d’union tussen het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie duidelijk is gepositioneerd. Ook bij de instructie voor de griffier geven meerdere gemeenten alternatieven aan, maar hier gaat het dan over regelingen als de functieomschrijving of een werkomschrijving. Deze hebben geen status en kunnen dus niet in de plaats treden van de voorgeschreven instructie uit het tweede lid van artikel 107a van de Gemeentewet.

Ook de fractieondersteuning, zoals voorgeschreven in het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet is niet vanzelfsprekend. In ruim een vijfde4 van de Nederlandse gemeenten is er geen sprake (meer) van ondersteuning van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen. En naast deze gemeenten, die vaak uit budgettaire overwegingen de fractieondersteuning uit de begroting geschrapt hebben, hanteren nagenoeg alle andere gemeenten met minder dan 100.000 inwoners een totaalbudget van minder dan € 50.000 voor de gehele gemeenteraad, waardoor van een daadwerkelijke bijdrage aan de inhoudelijke ondersteuning van de raadsfracties nauwelijks sprake kan zijn. Ook hier is sprake van grote regionale verschillen. Alle gemeenten in Drenthe geven aan een functionerende regeling te hebben voor fractieondersteuning, terwijl in de provincies Utrecht en Friesland bijna de helft5 van de gemeenten de bij wet verplichte fractieondersteuning heeft afgeschaft.

Wat betreft de ambtelijke bijstand is er een ander beeld. Ofschoon veruit de meeste6 gemeenten daadwerkelijk beschikken over de in het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet voorgeschreven verordening, valt op dat veel respondenten met name de verlening van ambtelijke bijstand feitelijk een non-item vinden, dat zelden of nooit tot problemen leidt. Hierbij is het onderscheid, dat binnen de gemeenten gemaakt wordt tussen ondershandse vragen (informeel; niet op de Gemeentewet gebaseerd en vaak een op een tussen raadslid en wethouder), schriftelijke en mondelinge vragen conform het eerste lid van artikel 155 van de Gemeentewet7 (verbonden met het recht op inlichtingen uit het derde lid van artikel 169 van de Gemeentewet8), technische bijstand door de griffie volgens het bepaalde in het eerste lid van artikel 107a van de Gemeentewet9 en daadwerkelijke ambtelijke bijstand conform het eerste lid van artikel 33 van de Gemeentewet10 vaak flinterdun.

Juist deze verwarring van rechten, plichten en verantwoordelijkheden van en door alle actoren binnen de gemeente (raadsleden, collegeleden, griffiers en ambtenaren) leidt in de praktijk regelmatig tot onduidelijkheid en daarmee een minder goede inhoudelijke ondersteuning van de gemeenteraad dan door de wetgever bedoeld is en tevens tot een moeilijke positie voor de gemeenteambtenaar, die benaderd wordt om de gevraagde bijstand te verlenen.

Aanbevelingen

Op basis van de geconstateerde tekortkomingen in de inhoudelijke ondersteuning van (leden van) de gemeenteraad kunnen drie categorieën van aanbevelingen onderscheiden worden: noodzakelijk, belangrijk en wenselijk.

1. Noodzakelijk

In de categorie Noodzakelijk staan aanbevelingen over aanpassingen in de huidige wet- en regelgeving, waarbij sprake is van evidente fouten in de vigerende bepalingen. Omwille van een consistente en congruente wet- en regelgeving zijn deze aanpassingen noodzakelijk.

1a. Wijzigen van het derde lid van en toevoegen van een vierde lid aan artikel 33 van de Gemeentewet

De verordenende bevoegdheid, die de gemeenteraad krijgt in het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet blijkt een wassen neus. Uiteindelijk ligt de zeggenschap over de inzet van de gemeentelijke ambtenaren immers bij het college van burgemeester en wethouders. Het derde lid kan blijven gelden voor de fractieondersteuning (zie hierover ook belangrijk 2a). In een nieuw vierde lid zou het college verplicht kunnen worden in overleg met de raad11 regels te stellen over de ambtelijke bijstand aan de gemeenteraad (en zijn leden).

1b. Aanpassen Modelverordening Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning

Nu de gemeenteraad geen zeggenschap meer heeft over de ambtelijke organisatie van de gemeente, noch over de gemeenteambtenaren, dienen – naar analogie van de voorgestelde aanpassingen van artikel 33 van de Gemeentewet – de bepalingen over ambtelijke bijstand uit de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten te worden verwijderd, waarmee een Modelverordening fractieondersteuning overblijft.

1c. Aanpassen Modelinstructie voor de gemeentesecretaris

In de in 2005 (drie jaar na invoering van het dualisme) gepubliceerde update van modelinstructie voor de gemeentesecretaris van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten staan nog enkele achterhaalde bepalingen over de rol van de gemeentesecretaris ten opzichte van de (voorzitter van de) gemeenteraad. Letterlijk stelt de modelinstructie bijvoorbeeld in het eerste lid van artikel 1: ‘De secretaris draagt zorg voor een doelmatige ondersteuning van de leden van de raad’. Sinds de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 heeft de gemeentesecretaris echter geen enkele formele band meer met de gemeenteraad. Deze modelinstructie zal op deze onderdelen12 aangepast moeten worden.

2. Belangrijk

In de categorie Belangrijk zijn aanbevelingen opgenomen over aanpassingen in de huidige wet- en regelgeving, waarbij weliswaar geen sprake is van fouten in de vigerende bepalingen, maar waar aanpassingen gewenst zijn op lokaal en nationaal niveau omwille van de transparantie en van de gelijke behandeling van gemeenteraadsfracties en raadsleden.

2a. Heroverwegen recht op fractieondersteuning

Ondanks het krachtens het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet verkregen recht op fractieondersteuning, heeft ruim een op de vijf (en in sommige regio’s zelfs bijna de helft van de) Nederlandse gemeenten dit recht – en de in het derde lid van hetzelfde artikel voorgeschreven verordening daaromtrent – naast zich neergelegd.13 Dat is een hoogst ongebruikelijke en zeker ongewenste situatie. Het kan en mag niet zo zijn dat lokale overheden eigen afwegingen maken over het al dan niet toepassen van nationale wetgeving. De landelijke politiek zal dus een keuze moeten maken: gemeenten dwingen de wet toe te passen of de wet aanpassen.

2b. Heroverwegen verplichting instructie gemeentesecretaris

Minder dan veertig procent van de gemeenten voldoet aan het gestelde in het tweede lid van artikel 103 van de Gemeentewet (de verplichting tot het opstellen van een instructie voor de gemeentesecretaris). Dat vereist dus een duidelijke keuze van de wetgever. Het is niet acceptabel dat een imperatieve wettelijke bepaling door ruim zestig procent van de lokale overheden niet wordt nageleefd. Dus de wet wordt aangepast, of er wordt toegezien op de naleving ervan.

2c. Opnieuw invoeren geheimhoudingsplicht bij verlenen ambtelijke bijstand

Met het ‘detacheren’ van de gemeenteambtenaar, die ambtelijke bijstand verleent, bij de griffie (zie Wenselijk 3b) tijdens – maar ook na afloop van – zijn werk in het kader van de ambtelijke bijstand hoeft hij hierover slechts verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad. De griffier en de werkgeverscommissie nemen hierbij de rol van de reguliere leidinggevende en werkgever in. De gemeenteraad kan aan zijn ‘eigen’ medewerkers uiteraard wel geheimhouding opleggen over de voor hem uitgevoerde werkzaamheden.

2d. Duidelijkheid verschaffen over het recht op het stellen van ‘ondershandse vragen’

Het derde lid van artikel 169 van de Gemeentewet schrijft voor dat alle informatie van het college van burgemeester en wethouders richting gemeenteraad gedeeld moet worden met alle leden van de raad. In de praktijk gebeurt dit echter lang niet in alle gevallen. Vaak is immers sprake van ‘ondershandse vragen’. Het verdient aanbeveling de mogelijkheid tot het stellen van deze ondershandse vragen zoveel mogelijk te beperken. Dat kan door de wet aan te scherpen en/of het opnemen van een duidelijk omschreven onderscheid tussen niet-politieke technische vragen en politiek gevoelige beleidsvragen in het reglement van orde van de gemeenteraad. Voor de eerste categorie is het mogelijk een individueel raadslid rechtstreeks te informeren. Vragen, die op enige wijze een politieke impact zouden kunnen hebben – en dat zijn nagenoeg alle vragen, die een raadslid kan stellen over het reilen en zeilen van de gemeente – dienen te allen tijde gesteld te worden volgens de voorschriften, gebaseerd op het derde lid van artikel 169 van de Gemeentewet.

3. Wenselijk

In de categorie Wenselijk staan aanbevelingen over aanpassingen in de huidige regelgeving, die de toepassing van deze regels inzichtelijker en transparanter zouden kunnen maken en die bovendien de integriteit van bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren ten goede zouden kunnen komen.

3a. Uitzonderen fractieondersteuning van bepalingen in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht

Gezien de grote implicaties, die alle voorwaarden uit de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht zouden hebben voor ontvanger en verstrekker van de fractieondersteuning enerzijds en de relatief kleine bedragen, die gemiddeld worden uitbetaald anderzijds, kan overwogen worden om in een extra bepaling in artikel 33 van de Gemeentewet vast te leggen dat op het verstrekken van financiële middelen ten behoeve van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen, titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is.

3b. Aanpassing van de instructies voor de griffier en de secretaris.

In de instructie voor de secretaris kunnen aan de secretaris bevoegdheden toegekend worden om beslissingen te nemen over het al dan niet toekennen van een verzoek tot ambtelijke bijstand en over het ter beschikking stellen van gemeenteambtenaren aan de griffie ter verlening van de gevraagde ambtelijke bijstand. Idealiter zou de secretaris de in het kader van de ambtelijke bijstand ter beschikking te stellen ambtenaar (of ambtenaren) moeten detacheren bij de griffie. Hiermee komt deze ambtenaar onder de jurisdictie te staan van de griffier en legt hij over zijn functioneren verantwoording af aan de griffier en niet meer aan de secretaris en het college van burgemeester en wethouders. Daarmee is ook het probleem opgelost van de dubbele loyaliteit van de ambtenaar.14 In de instructie voor de griffier – en de verordening op de werkgeverscommissie, die het werkgeverschap van de gemeenteraad invult – zal dit verankerd moeten worden.

3c. Aanpassen Reglement van orde gemeenteraad

De vijf-trap (zie schema) van informatievoorziening aan de gemeenteraad is niet duidelijk uitgewerkt in het reglement van orde voor de meeste gemeenteraden. Hierdoor lopen deze trajecten veelal door elkaar heen, wat leidt tot grote onduidelijkheid. Het verdient dan ook aanbeveling in het reglement van orde van de gemeenteraad deze verschillende informatiestromen te benoemen, te beschrijven en te waarborgen.

d6fc772a-7124-411a-948d-395c35df9953

3d. Aanpassen integriteitscode raadsleden

Een gemeenteraadslid dient zich van zijn bijzondere positie bewust te zijn en een gemeenteambtenaar niet in verlegenheid te brengen door hem vragen te stellen, die feitelijk volgens een andere lijn (schriftelijke of mondelinge vragen, ambtelijke bijstand, griffie-ondersteuning) zouden moeten worden gesteld. Het verdient aanbeveling in de integriteitscode voor raadsleden een dienovereenkomstige passage op te nemen over de omgang tussen raadsleden en gemeenteambtenaren.

Conclusie

Populair geformuleerd komt de vraagstelling van dit onderzoek erop neer of de verschillende wetswijzigingen, die gericht waren op het versterken van de inhoudelijke ondersteuning van de gemeenteraad, de fracties in deze raad en de leden van de raad (er kwam een griffie15, het recht op ambtelijke bijstand16 werd ingevoerd en vervolgens verstevigd17 en er kwam een recht op fractieondersteuning18) hun beoogde effect hebben bereikt? Zijn deze ‘rechten’ wel afdoende in de wet- en regelgeving verankerd? Of kunnen we eerder spreken van een ‘Raad zonder raadgevers’?

Alles overziende, kunnen deze drie vragen ontkennend beantwoord worden. Nee, de wetswijzigingen hebben niet (volledig) het beoogde effect bereikt. Dit is te wijten aan het gebrek aan een juridisch sluitende verankering in wet- en regelgeving. Maar spreken van een ‘Raad zonder Raadgevers’ gaat te ver. De praktijk bewijst dat ondanks de gebrekkige juridische onderbouwing de gemeenteraad in de regel wel degelijk kan bouwen en vertrouwen op gedegen ondersteuning vanuit de griffie en – op verzoek – van de reguliere gemeenteambtenaren.

Nu nog die laatste stap zetten, waardoor de rechten zodanig zijn vastgelegd, dat enerzijds de raad sterker staat in het afdwingen van de ondersteuning waar hij recht op heeft en anderzijds voor de gemeenteambtenaar duidelijk is wat er van hem verwacht mag worden bij het verlenen van ambtelijke bijstand en aan wie hij daarover verantwoording verschuldigd is.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.