Foutenleer (FM nr. 95) 2000/1.1.1:1.1.1 Fouten van de wetgever

Foutenleer (FM nr. 95) 2000/1.1.1

1.1.1 Fouten van de wetgever

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Bij de vele (wijzigings)wetten die jaarlijks tot stand komen, is het onvermijdelijk dat af en toe fouten worden gemaakt. De inhoudelijke fouten buiten beschouwing latende, gaat het daarbij om1:

a.

zuiver wetstechnische fouten, zoals verschrijvingen, onjuiste verwijzingen, wetswijzigingen waarbij een foutief artikel- of lidnummer wordt genoemd enz.

b.

technische inconsequenties. Er is sprake van een technische inconsequentie indien via een wijzigingswet in diverse wetten steeds dezelfde soort wijziging is aangebracht, maar dit in een aantal wetten is verzuimd. Ook kan worden gedacht aan het geval, waarin ingevolge een bepaalde wetswijziging voortaan bepaalde uniforme begrippen zijn gaan gelden die ten onrechte nog niet in andere wetten zijn doorgevoerd.

Het ligt primair op de weg van de wetgever deze fouten te herstellen. In het recente verleden heeft de wetgever met een speciale reparatiewet2 (‘Reparatiewet I’) de wetstechnische fouten in een groot aantal wetten hersteld. Geheel nieuw was dit niet. Zo werd met de Wet van 21 december 1989, Stb. 1989, 582 (ook wel ‘HerstelwetOort’ genoemd) een aantal onvolkomenheden in de Oort-wetgeving hersteld. Bekendheid genieten ook de ‘veegwetten’ in de sfeer van de sociale zekerheid3. Bij de Reparatiewet I ging het echter voor het eerst om een ‘rijksbrede’ reparatiewet.

In de MvT bij de Reparatiewet I wordt benadrukt dat het aantal misslagen uiterst gering is in verhouding tot het aantal wetswijzigingen. Over de oorzaak van deze misslagen is in de MvT opgenomen4:

Naar aanleiding van het onderhavige wetsvoorstel wordt binnen het Ministerie van Justitie thans bezien welke soorten technische fouten het meest optreden en wat daarvan de oorzaken zijn. Geconstateerd kan reeds worden dat aan de opgetreden fouten verschillende oorzaken ten grondslag liggen. Niet altijd vinden fouten overigens hun oorsprong in de ambtelijke voorbereiding van een wetsvoorstel. Ook tijdens de parlementaire behandeling ontstaan soms misslagen, bijvoorbeeld door een onjuiste verwerking van amendementen en nota’s van wijziging in de tekst van een wetsvoorstel. (...) De <<foutenanalyse>> zal uitmonden in gerichte voorlichting aan de wetgevingsambtenaren van alle ministeries en andere betrokkenen in het wetgevingsproces met als doel het zoveel mogelijk voorkomen van nieuwe fouten. Naar het zich thans laat aanzien, worden veel fouten veroorzaakt doordat geen rekening is gehouden met andere, min of meer gelijktijdig doorgevoerde wetswijzigingen die betrekking hebben op wijziging van dezelfde wetsbepalingen. Hier zal bij de genoemde voorlichting uiteraard de nodige aandacht aan worden besteed.

Bij de behandeling van de Reparatiewet I is het voornemen uitgesproken om voortaan jaarlijks via een reparatiewet de technische fouten in de wetgeving te herstellen. Het is echter niet de bedoeling dat technische fouten alleen nog maar via deze rijks-brede reparatiewetgeving kunnen worden verbeterd5:

Voor zover er echter niet direct andere mogelijkheden ter beschikking staan – bijvoorbeeld in de vorm van een departementale reparatiewet of door aan te haken bij een beleidsinhoudelijke wijziging van de desbetreffende wet – zal de rijksbrede reparatiewet voortaan een middel zijn om de noodzakelijke verbeteringen toch relatief snel te kunnen doorvoeren. Het voordeel en het nut van rijksbrede reparatiewetgeving zijn er vooral in gelegen dat er op die wijze altijd een wetsvoorstel voorhanden is om technische fouten te herstellen, zodat het herstel van die fouten niet onnodig lang op zich laat wachten of daarvan wellicht zelfs geheel wordt afgezien.

In dit kader is het interessant stil te staan bij de wijze, waarop de indieners van het wetsvoorstel Wet IB 20016 dachten dat fouten in de Wet IB 2001 hersteld zouden kunnen worden. Met het oog op dit foutenherstel werd in artikel 10.2.1 een bepaling opgenomen, die voorziet in de mogelijkheid van een tijdelijke aanvullende delegatie:

1.

In de eerste twee jaren na inwerkingtreding van deze wet kunnen voor de goede uitvoering van deze wet bij ministeriële regeling, nadere, zo nodig afwijkende, regels worden gesteld.

2.

Uiterlijk binnen drie maanden na het tijdstip van plaatsing in de Staatscourant van een krachtens het eerste lid vastgestelde ministeriële regeling, wordt een voorstel van wet tot goedkeuring van die regeling aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden.

Deze tijdelijke delegatie was met name opgenomen voor het geval kort na invoering van de Wet IB 2001 zou blijken, dat de wet zodanige onduidelijkheden of onvolkomenheden bevat dat spoedige aanpassing gewenst is om een goede werking van die wet te verzekeren. De Raad van State had ernstige bezwaren tegen deze regeling, omdat zij ‘het primaat van de wet wezenlijk aantast’. Geadviseerd werd dan ook deze regeling te heroverwegen. Aangezien er ook grote bezwaren tegen deze regeling vanuit de Tweede Kamer kwamen, is besloten het voorgestelde artikel 10.2.1 bij (eerste) Nota van Wijziging te laten vervallen. Voor het herstel van fouten of onvolkomenheden in de Wet IB 2001 is men zodoende aangewezen op wetgeving in formele zin. Inmiddels is duidelijk geworden dat ook in het kader van de invoering van de Wet IB 2001 een ‘veegwet’ zal worden gebruikt om de fouten en onvolkomenheden in de wetgeving met betrekking tot de nieuwe inkomstenbelasting te herstellen. Bij de behandeling van het wetsvoorstel Wet IB 2001 in de Eerste Kamer werd in dat kader naar voren gebracht7:

De leden van de PvdA-fractie hebben (...) een opmerking gemaakt over het wetsvoorstel dat in de wandelgangen als <<veegwet>> wordt aangeduid. Dit wetsvoorstel dat in dit najaar, wellicht samenlopend met het reguliere belastingplan 2001, zijn parlementaire behandeling zal krijgen, is vanaf het begin van de opzet van dit wetgevingsproject beoogd als voertuig voor technische aanpassingen. Ook in andere landen is een dergelijke aanpak bekend. Deze aanpak is in onze ogen te verkiezen boven het laten meelopen van deze technische wijzigingsvoorstellen in andere fiscale wetten, c.q. in het reguliere belastingplan. Zoals de informele benaming <<veegwet>> wellicht meer suggereert dan de formele aanduiding wetsvoorstel houdende technische aanpassingen van de Wet IB 2001, is dit wetsvoorstel niet bedoeld om stevig de bezem te halen door wat in de thans voorliggende wetsvoorstellen voorligt. (...) [Het] is (...) ook niet zo dat het nog in te dienen wetsvoorstel uitsluitend beperkt zou moeten blijven tot punten, komma’s en verwijzingen. Zo kan bijvoorbeeld uit de werkgroep Thunnissen/De Waard naar voren komen dat er technisch wenselijkere methoden zijn om hetzelfde doel te bereiken. Ook zulke voorstellen zouden in onze ogen in het wetsvoorstel technische aanpassingen kunnen worden meegenomen.

In dit citaat is de opvatting neergelegd dat met een ‘veegwet’ meer kan worden bereikt dan alleen het herstel van (technische) onjuistheden in de ‘te vegen wet’. Er is zelfs ruimte voor (beperkte) inhoudelijke wijzigingen8. Hier constateer ik een verschil met reparatiewetgeving zoals de hiervóór genoemde Reparatiewet I. Daarbij gaat het slechts om het herstel van wetstechnische fouten en niet om inhoudelijke wijzigingen.

De wetgever behoeft fouten in de wetgeving niet altijd op eigen kracht te herstellen. De rechter kan hem te hulp schieten. Een geval, waarin de Hoge Raad een ‘lagere wetgever’ te hulp schiet, is te vinden in HR 2 maart 1994, BNB 1994/114. In deze zaak, over een onjuiste verwijzing in een verordening afvalstoffenheffing, oordeelt de Hoge Raad:

3.1. Artikel 3 van de per 1 januari 1991 in werking getreden ‘Verordening afvalstoffenheffing gemeente Moerhuizen 1991’ op grond waarvan de onderhavige aanslag aan belanghebbende is opgelegd, luidt:

‘Onder de naam ‘Afvalstoffenheffing’ wordt een belasting geheven als bedoeld in artikel 62 van de Afvalstoffenwet’.

3.2. Dit artikel 62 is evenwel per 1 april 1988 vervallen. Op grond hiervan heeft het Hof geoordeeld dat de Verordening niet verbindend is. Dit oordeel wordt in cassatie terecht bestreden.

3.3. Immers artikel 62 van de Afvalstoffenwet is niet vervallen omdat de daar bedoelde heffing niet meer mag worden ingesteld maar uitsluitend omdat de bevoegdheid daartoe met ingang van de in 3.2 genoemde datum in vrijwel gelijkluidende bewoordingen is geregeld in artikel 61al van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne.

3.4. Hiervan uitgaande kan er in redelijkheid geen twijfel over bestaan dat de verwijzing in artikel 3 van de Verordening naar artikel 62 van de Afvalstoffenwet op een misslag berust en dat in de plaats van dat artikel moet worden gelezen artikel 61al van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne.

Een andere fout staat centraal in de door A-G Ilsink in de zaak 35501 genomen conclusie9. In deze zaak, over de heffing van belasting op personenauto’s en motorrijwielen (hierna: BPM), gaat het om de uitleg van artikel 24 AWR. Bij de vervanging van de bijzondere verbruiksbelasting (hierna: BVB) door de BPM is een verandering opgetreden in de belastingplichtige. Onder de BVB was de importeur de belastingplichtige. Bij de BPM is de importeur weliswaar de belasting verschuldigd, doch hij is niet de belastingplichtige: dat is degene op wiens naam het kenteken wordt gesteld. Artikel 24 AWR werd echter niet aangepast aan de wijziging in de persoon van de belastingplichtige en luidt nog steeds:

Hij die bezwaar heeft tegen het bedrag dat als belasting, hetzij door hem op aangifte is voldaan of afgedragen, hetzij door een inhoudingsplichtige van hem is ingehouden, kan een bezwaarschrift indienen bij de inspecteur.

Onder verwijzing naar de tekst van deze bepaling is de belastingplichtige door de inspecteur in zijn bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. A-G Ilsink betoogt:

Ik acht het uit oogpunt van rechtsbescherming onaanvaardbaar dat de letterlijke tekst van art. 24 AWR zou moeten meebrengen dat een belastingplichtige voor de BPM geen bezwaar kan maken tegen de namens hem door een derde op aangifte voldane belasting, terwijl die derde daartegen wel in bezwaar en beroep kan opkomen. Het komt mij voor dat de Hoge Raad de omissie van de wetgever kan herstellen door art. 24 AWR zo uit te leggen dat – in een geval als het onderhavige – ook degene namens wie de belasting op aangifte is voldaan – de belastingplichtige dus – daartegen bezwaar kan maken.

De Redactie Vakstudie Nieuws (V-N 2000/14.3, blz. 1258) annoteert:

Herstel van een fout van de wetgever door de rechter ligt gevoelig omdat de rechter door dat te doen zich waagt op een terrein dat het zijne niet is. Daartegenover staat dat er in een geval als het onderhavige zwaarwegende redenen zijn om het met de scheiding der machten niet zo nauw te nemen. De rechtsbescherming is van die redenen de belangrijkste, maar ook de doelmatigheid speelt een rol. Waarom zou men immers een kostbare en omslachtige wetgevingsprocedure ter correctie van de fout in gang zetten als de Hoge Raad hetzelfde effect met één beknopte beslissing kan bereiken?

De gedachte dat het herstel van onvolkomenheden in wetgeving om redenen van doelmatigheid maar aan de rechter moet worden overgelaten, spreekt mij niet aan. De rechter heeft de mogelijkheid – door wetsinterpretatie – bij zijn beslissing in een concreet geval over kennelijke fouten in de wet heen te stappen. Hij heeft echter niet de mogelijkheid om die fouten daadwerkelijk te herstellen. Gelet op het hiervóór beschreven voornemen van de wetgever om (technische) fouten in wetten jaarlijks door middel van reparatiewetgeving te herstellen, vallen de kosten en moeite van het foutenherstel waarschijnlijk ook wel mee.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.