3.8 Samenvatting en conclusie

In dit hoofdstuk is onderzocht in hoeverre wet- en regelgeving en de professionele standaard de autonomie van de leraar beperken of versterken bij het geven van onderwijs en in het bijzonder bij het nemen van examenbeslissingen. Bij het beantwoorden van deze vraag stonden de mensenrechten, Grondwet, onderwijssectorwetten en professionele standaard van de leraar centraal. Hieruit blijkt een heel divers beeld van de autonomie van de leraar, waarbij verschillende rechtsgebieden op elkaar inwerken.

Uit artikel 23 van de Grondwet kan worden afgeleid dat zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs beschikken over een zekere mate van pedagogische autonomie. Met pedagogische autonomie kan het bevoegd gezag de onderwijskundige inrichting van de school vormgeven. Dit betekent onder andere dat de school de vrijheid heeft om de te hanteren onderwijsmethode te bepalen, de onderwijsdoelen vast te stellen en te bepalen op welke wijze wordt getoetst of de leerling deze onderwijsdoelen behaald heeft. Deze pedagogische autonomie komt toe aan het bevoegd gezag van de school. De wetgever kan de pedagogische autonomie van zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs beperken door het stellen van deugdelijkheidseisen. De bevoegdheid van de wetgever om deugdelijkheidseisen te stellen wordt voor het bijzonder onderwijs begrensd door de vrijheid van richting. De wetgever dient tevens voor het bijzonder en het openbaar onderwijs gelijkwaardige deugdelijkheidseisen te stellen. Het begrip deugdelijkheid – en in het verlengde daarvan de reikwijdte van de bevoegdheid van de wetgever om deugdelijkheidseisen te stellen – is aan interpretatie van de wetgever onderhevig. De mate van pedagogische autonomie die aan het bevoegd gezag toekomt, wordt dan ook de facto bepaald door de mate waarin de wetgever deugdelijkheidseisen stelt. De pedagogische autonomie die afgeleid kan worden uit de Grondwet komt niet toe aan de leraar, maar aan het bevoegd gezag. Wel kan uit artikel 23, tweede lid, van de Grondwet worden afgeleid dat enkel de leraar die voldoet aan de bekwaamheids- en zedelijkheidseisen onderwijs mag geven.

Over de invulling van het beroep van leraar is sinds de jaren 90 veel discussie geweest. Dit heeft er met de Wet beroep leraar in 2017 uiteindelijk toe geleid dat wettelijk is vastgelegd dat ook de leraar over een zekere mate van autonomie zou moeten beschikken. In de onderwijssectorwetten, met uitzondering van de Whw, werd vastgelegd dat de leraar verantwoordelijkheid draagt voor – en voldoende zeggenschap heeft over – het vakinhoudelijke, vakdidactische en pedagogische proces binnen de school. De leraar oefent zijn verantwoordelijkheid uit binnen de kaders van het onderwijskundig beleid van de school. De wijze waarop de zeggenschap van de leraar over het onderwijskundig beleid wordt georganiseerd, wordt vastgelegd in een professioneel statuut. Dit statuut wordt door het bevoegd gezag vastgesteld, in overleg met de leraren. Dit is begrijpelijk binnen de kaders van artikel 23 van de Grondwet, waarin is bepaald dat de pedagogische autonomie aan het bevoegd gezag toekomt. Doordat het bevoegd gezag het professioneel statuut vaststelt, kan de mate van zeggenschap van de leraar per school verschillen. De mate waarin het professioneel statuut bijdraagt aan een door de leraren en het bevoegd gezag gezamenlijk gedragen school, zal dan ook afhangen van de ruimte die het bevoegd gezag biedt en de wijze waarop beide partijen samen de dialoog hierover aan gaan.

In de Whw is geen specifieke bepaling over het beroep van leraar opgenomen waarin bijvoorbeeld is bepaald dat de leraar verantwoordelijkheid draagt voor – en voldoende zeggenschap heeft over – het vakinhoudelijke, vakdidactische en pedagogische proces binnen de school. De leraar in het hoger onderwijs kan echter wel aanspraak maken op academische vrijheid, waaronder ook de vrijheid van het geven van onderwijs valt. Bij het geven van onderwijs mag de leraar zijn eigen wetenschappelijke inzichten volgen, zonder afhankelijk te zijn van bepaalde politieke, filosofische of wetenschapstheoretische opvattingen. De leraar heeft dan ook een grote mate van vrijheid om, aan de hand van zijn wetenschappelijke opvattingen, de inhoud van zijn onderwijs te bepalen. Deze vrijheid wordt begrensd door kaders, zoals de onderwijs- en examenregeling. Met de academische vrijheid kan de leraar bij het geven van onderwijs direct aanspraak maken op een zekere mate van autonomie. Anders dan zijn collega’s in de andere onderwijssectoren is hij hiervoor niet afhankelijk van een door het bevoegd gezag vast te stellen professioneel statuut.

Met de Wet beroep leraar is in de Wpo, Wvo 2020, Web en Wec vastgelegd dat aan de leraar een zelfstandige verantwoordelijkheid toekomt bij het beoordelen van de onderwijsprestaties van leerlingen. Dit is volgens de wetgever een kerncompetentie van de leraar. Dit blijkt uit het feit dat de rechter in onderwijsgeschillen zich niet uitspreekt over de inhoud van een beoordeling van een leerling (zie hierover uitgebreider hoofdstuk 5). De zelfstandige verantwoordelijkheid van de leraar voor het beoordelen van de onderwijsprestaties strekt zich formeel niet uit over beoordelingen waarvan de bevoegdheid toekomt aan het bevoegd gezag, zoals het schooladvies en het schoolexamen. Materieel is de beoordeling van de leraar in het kader van het schooladvies of de examens echter doorslaggevend bij het besluit dat het bevoegd gezag hierover neemt. De zelfstandige verantwoordelijkheid van de leraar bij beoordelingen is niet onbegrensd. Uit zijn professionele standaard vloeit onder meer voort dat hij zich onder andere moet houden aan het beleid van de school en dat hij bij examens extra zorgvuldigheid dient te betrachten.

Al sinds de jaren 90 wordt beoogd dat de beroepsgroep van de leraar een professionele standaard gaat opstellen om het beroep verder te professionaliseren. Met het instellen van een eigen beroepsorganisatie en het opstellen van een professionele standaard zou de leraar zijn eigen beroepsuitoefening kunnen gaan reguleren en de kwaliteit gaan verhogen. De eigen beroepsorganisatie en geschreven eenvormige professionele standaard zijn (nog) niet van de grond gekomen. Wel kunnen uit de jurisprudentie eisen afgeleid worden voor de beroepsuitoefening. Deze eisen vormen de ongeschreven professionele standaard van de leraar. Zo mag van de leraar verwacht worden dat hij bijdraagt aan de ongestoorde voortgang van het onderwijs, dat hij de veiligheid van de leerlingen borgt en dat hij tot hen een professionele afstand bewaard. Ook mag van de leraar verwacht worden dat hij openstaat voor overleg en handelt conform het beleid van het bevoegd gezag. De beroepsgroep van leraren kan er alsnog voor kiezen om bijvoorbeeld aan de hand van richtlijnen de beroepsuitoefening zelf te gaan reguleren. Dit kan de kwaliteit van het onderwijs verbeteren, de professionele autonomie van de beroepsgroep vergroten en de pedagogische autonomie van de individuele leraar in de school versterken.

Uit het voorgaande blijkt dat de leraar vanuit grondwettelijk perspectief geen aanspraak kan maken op autonomie. De pedagogische autonomie die uit de Grondwet afgeleid kan worden, komt toe aan het bevoegd gezag. De wetgever heeft echter wel gezien dat het van belang is voor het kunnen geven van goed onderwijs dat de leraar beschikt over een zekere mate van autonomie. Zijn autonomie dient de leraar evenwel uit te oefenen binnen de kaders van wet- en regelgeving en het beleid van het bevoegd gezag. De autonomie van de leraar is dan ook een vrijheid binnen kaders. De wetgever reguleert met wetgeving indirect de autonomie van de leraar in verband met de kwaliteit van het onderwijs. Het bevoegd gezag doet hetzelfde mede omdat aan hem de pedagogische autonomie toekomt om de onderwijskundige richting van de school vorm te geven. Het voorgaande geldt niet voor de leraar in het hoger onderwijs. Hij kan met de academische vrijheid direct aanspraak maken op een zekere mate van autonomie, ook deze autonomie is aan kaders gebonden. De autonomie van de leraar wordt ten slotte in alle onderwijssectoren beïnvloed door de professionele standaard. Deze standaard bestaat momenteel uit ongeschreven normen voor de beroepsuitoefening die afgeleid kunnen worden uit de jurisprudentie. Een beroepsgroep van leraren kan een eigen standaard opstellen om de kwaliteit van het onderwijs verbeteren, de professionele autonomie van de beroepsgroep te vergroten en de pedagogische autonomie van de individuele leraar in de school te versterken.