6.3.3.6 Een grondslag voor de verstrekking van Europese subsidies in de Wet inzake Europese subsidies

Uit de voorgaande paragraaf blijkt dat het ontbreken van een wettelijke grondslag voor het verstrekken van Europese subsidies nogal eens tot problemen heeft geleid. Gemeld moet worden dat sinds de programmaperiode 2007-2013 de wettelijke grondslag voor de verstrekking van de meeste Europese subsidies in orde is.

Een uitzondering bestaat voor de Europese subsidies die worden verstrekt op grond van de migratiefondsen, Jeugd in Actie en Een Leven Lang Leren. Niet duidelijk is of men van mening is dat sprake is van een Europees programma in de zin van artikel 4:23, derde lid, onder b, van de Awb dan wel dat de subsidietitel van de Awb überhaupt niet van toepassing zou zijn. In paragraaf 6.2 heb ik aangegeven dat voormelde Europese subsidies mijns inziens zijn te kwalificeren als een Awb-subsidie. In paragraaf 6.3.3.4 ben ik tot de conclusie gekomen dat de uitzondering neergelegd in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb niet van toepassing is, nu deze Europese subsidies zijn geregeld in Europese besluiten. Het gaat daarbij dus wel degelijk om verbindende regelingen.

Hoe kunnen de problemen met de eis van de wettelijke grondslag bij het verstrekken van Europese subsidies door Nederlandse bestuursorganen het best worden opgelost? In paragraaf 6.3.3.4 heb ik geconcludeerd dat de uitzondering neergelegd in artikel 4:23, derde lid, onder b, van de Awb zou moeten worden afgeschaft. Zij roept meer vragen op dan dat zij duidelijkheid biedt. Dit heeft tot gevolg dat voor de verstrekking van alle Europese subsidies door Nederlandse bestuursorganen een wettelijke grondslag dient te bestaan. Dit kan problemen geven, omdat de Europese subsidieregelgeving veelal kort voor het begin van de programmaperiode definitief vaststaat. Hoewel voor de Europese subsidies die door ministers worden verstrekt een grondslag in de desbetreffende Kaderwetten is te vinden, is deze grondslag niet in alle gevallen toereikend. Voor Een Leven Lang Leren geldt bijvoorbeeld dat in de Europese subsidieregelgeving expliciet is bepaald dat subsidieverstrekking niet door een minister mag plaatsvinden. Daarbij komt dat de Europese subsidieregelgeving elke programmaperiode wijzigt en het goed mogelijk is dat op basis daarvan de keuze wordt gemaakt andere Nederlandse bestuursorganen aan te wijzen. Elke programmaperiode dient opnieuw te worden bezien of voor alle Europese subsidies een toereikende wettelijke grondslag bestaat.

Om te voorkomen dat in allerijl wetten in formele zin en/of provinciale verordeningen tot stand moeten worden gebracht om bevoegdheden te creëren voor het verstrekken van Europese subsidies, verdient het de voorkeur dat in een Wet inzake Europese subsidies het volgende artikel wordt opgenomen:

In de Wet inzake Europese subsidies wordt uitgegaan van een ruim Europees subsidiebegrip, namelijk:

Deze ruime definitie maakt in de eerste plaats mogelijk dat de Wet inzake Europese subsidies ook kan dienen ter uitvoering van Europese subsidieregelingen waarvoor geldt dat de Europese subsidie weliswaar op directe wijze ten laste komt van de Eu-begroting en derhalve door de Europese Commissie of een Europees uitvoerend agentschap wordt verstrekt, maar ten aanzien van deze Europese subsidie wel andere uitvoeringstaken aan Nederland zijn toebedeeld.5 Het gaat het bestek van dit onderzoek te buiten om in dat kader verdere voorstellen te doen. De minister die het aangaat kan uiteraard alleen maar regels vaststellen over de bevoegdheid tot het verstrekken van Europese subsidies voor zover het gaat om financiële bijdragen die op indirecte wijze ten laste komen van de Eu-begroting, dat wil zeggen Europese subsidies die door organen van de lidstaten worden verstrekt. In paragraaf 6.3.6.3 zal worden besproken dat de ruime definitie in de tweede plaats mogelijk maakt dat de Wet NErpe in de Wet inzake Europese subsidies wordt geïncorporeerd. Het voordeel hiervan is dat de regels die betrekking hebben op de verstrekking van Europese subsidies in één formele wet zijn te vinden. Uit de definitie van het begrip 'Europese subsidie' volgt in de derde plaats dat de Wet inzake Europese subsidies niet alleen ziet op Europese subsidies die als Awb-subsidie kunnen worden aangemerkt. Hiermee wordt het mogelijk de wet ook als wettelijke grondslag te gebruiken voor het verstrekken van Europese gelden die niet als Awb-subsidies kunnen worden aangemerkt, zoals de bedrijfstoeslag. Ook á geldt het vereiste van de wettelijke grondslag uiteraard niet voor de verstrekking van deze gelden, verdient het de voorkeur dat ook voor de verstrekking van deze gelden een wettelijke grondslag bestaat. Gelet op het rechtszekerheidsbeginsel is van belang dat duidelijk is welk Nederlands bestuursorgaan bevoegd is de Europese subsidie te verstrekken, hetgeen het meest is gewaarborgd indien dat is geregeld in een wettelijke regeling. Bij een beperking van het voorstel tot Awb-subsidies bestaat bovendien het risico dat geen wettelijke grondslag wordt gecreëerd met het argument dat geen sprake is van een Awb-subsidie. De omstandigheid dat een wettelijke grondslag niet alleen zou moeten worden gecreëerd voor Europese subsidies die als Awbsubsidies kwalificeren, betekent tegelijkertijd dat deze grondslag niet in de subsidietitel van de Awb kan worden neergelegd, maar dat een specifieke wet die ziet op de verstrekking van Europese subsidies, de Wet inzake Europese subsidies noodzakelijk is.

De aldus gecreëerde wettelijke grondslag voor het verstrekken van Europese subsidies laat in de eerste plaats open welke minister de regels gaat vaststellen. Dit is immers afhankelijk van de soorten Europese subsidies die op basis van de Europese subsidieregelgeving in een bepaalde programmaperiode kunnen worden verstrekt. Welke minister de regels over de besteding van Europese subsidies in de praktijk vaststelt is afhankelijk van de afspraken tussen de Europese Commissie en Nederland. In het OP dat in een bepaalde programmaperiode wordt goedgekeurd door de Europese Commissie is neergelegd welke Nederlandse minister voor de uitvoering van het programma verantwoordelijk is. De bepaling biedt de flexibiliteit om in iedere programmaperiode opnieuw te bepalen welke minister het meest geschikt is om verantwoordelijk te zijn voor de desbetreffende Europese subsidieregeling, zonder dat daarvoor een wijziging van de wet in formele zin noodzakelijk is. In de definitiebepalingen van de Wet inzake Europese subsidies dient wel een definitie te worden gegeven van 'onze minister die het aangaat'.

Dat de minister die het aangaat regels vaststelt over de bevoegdheid tot verstrekking van de Europese subsidies die op indirecte wijze ten laste komen van de Eu-begroting en de activiteiten waarvoor deze subsidies kunnen worden verstrekt, betekent in de tweede plaats niet dat de minister ook daadwerkelijk de Europese subsidie gaat verstrekken. Een en ander is afhankelijk van de Europese subsidieregelgeving, maar ook van de mate van decentralisatie die nationaal wenselijk wordt geacht. Het is dus goed mogelijk dat de minister die het aangaat een regeling opstelt waarin GS, een productschap of een privaatrechtelijke stichting als bevoegd bestuursorgaan worden aangewezen. Op grond van de huidige Kaderwetten is dit niet mogelijk; zij zien immers slechts op de (Europese) subsidies die door de minister zelf worden verstrekt. De keuze een minister regels omtrent de verstrekking van Europese subsidies vast te doen stellen, doet recht aan de voormelde praktijk waarin voor elke Europese subsidieregeling een verantwoordelijke minister is aangewezen, ook al betekent dat niet dat deze ook de Europese subsidie verstrekt. Dit heeft ermee te maken dat de Europese Commissie de lidstaat als partner ziet en de lidstaat uiteindelijk ook financieel aansprakelijk is.

Voor de nationale agentschappen Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie heeft voormelde bepaling tot gevolg dat de minister van ocszw respectievelijk de minister van szw gehouden zijn een regeling te maken waarin deze agentschappen als bevoegd orgaan worden aangewezen om Europese gelden te verstrekken. Hiermee wordt voorkomen dat onduidelijk is in hoeverre respectievelijk sprake is van een bestuursorgaan en bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. Omdat ook aan de overige criteria van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb is voldaan, zijn deze Europese gelden ook aan te merken als een Awb-subsidie.

Voormeld voorstel ondervangt de huidige problemen met betrekking tot de wettelijke grondslag voor het verstrekken van Europese subsidies. Daarnaast zou ook een wettelijke grondslag moeten worden gecreëerd voor de daarbij behorende nationale cofinanciering. Vandaar dat in de Wet inzake Europese subsidies ook de volgende bepaling zou moeten worden neergelegd:

Deze bepaling gaat ervan uit dat bestuursorganen die zijn belast met het verstrekken van de Europese subsidie, ook zijn belast met het verstrekken van de nationale cofinanciering. Hieraan staat niet in de weg dat de nationale cofinanciering door een andere overheid wordt gefinancierd, bijvoorbeeld door de minister die het aangaat.